我国财政支出结构优化存在的问题及建议——基于科技创新视角

□郑正明

提高区域科技创新能力，正日益成为许多国家和地区提升国家综合实力和应对新一轮科技革命的重大战略。中国科学技术发展战略研究院发布的《中国区域科技创新评价报告2016-2017》报告显示，我国目前不同区域之间科技创新能力的差距比较明显，在影响区域科技创新能力的众多因素中，财政支出无疑是最重要的影响因素。作为国家宏观调控手段的财政政策，可以加强和提升区域创新动力和能力，激励其积极开展科技创新活动，对提升区域科技创新能力极具必要性。由此引来的核心话题是，如何通过财政支出结构的调整，使得我国形成各具特色的区域科技创新格局就显得尤为重要。因此，通过研究高水平的科技创新地区的财政支出结构，一方面可以为中央政府提供协调区域发展的新模式，为科技创新提供更多更大的空间；另一方面，也可以为地方政府推动当地经济工作提供新的思路，更加突出科技创新在区域发展中的地位。

一、财政支出结构优化的意义

财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重。财政支出结构的构建直接影响社会总供需结构、产业结构、投资总量、公平与效率。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。我们在关注财政科技支出在促进科技创新能力快速发展的同时，更应该把重点放在财政资金的使用效率上。例如财政支出中的教育支出，公共安全支出，财政科技支出，社会保障和就业支出，医疗卫生支出，交通运输支出等，都会对科技创新能力产生影响。财政资金如何科学合理的分配才能使财政支出对科技创新能力的推动作用发挥到最大化，是现阶段我们要解决的问题。然而，我国财政支出及其结构并不是非常合理，财政支出中的各种弊端也日益显现出来，这些弊端不仅体现在财政支出的总规模上，同时也涵盖在财政支出结构领域里。行政管理支出居高不下，连年攀升，科教文卫等民生支出却远远达不到社会公共的需要。在财政支出总量的提升空间有限的前提下，优化地方财政支出结构和引导企业自主创新，对提高我国科技创新能力和生产率水平意义重大。

二、财政支出结构存在的主要问题

现阶段，我国的财政支出结构在经济建设和行政管理方面的投入整体比例较大，而在财政科技支出投入比例较小，甚至出现了资源配置失调，部分财政支出项目出现“越位”，而另一部分财政支出项目出现“缺位”问题。这两类问题不仅对我国的财政支出结构产生影响，还会在一定程度上制约我国科技创新能力的发展。

（一）财政支出分配格局中的“越位”现象

1.经济建设支出

近年来，我国为促进国民经济产值，在经济建设项目上予以了大量的财政投入，投入绝对值呈现每年递增的趋势，该项目所占我国财政支出总数额的40%左右，相较于发达国家而言，该项目支出严重超标。而在经济建设项目的财政分配中，对科技创新能力有着重要影响的基本建设的支出所占比重很低，而竞争性私人产品生产领域挤占了大量的财政资金。值得强调的是，自1994年分税制改革实行以来，中央财政便退出了竞争性私人产品生产领域，因此财政支出结构中的“越位”根源主要出在地方财政支出结构上。

2.行政管理支出

随着整体国力的不断发展，我国在行政管理方面的财政支出占比也颇大，平均比重达到12.79%，且其比例持续高于财政总支出的增幅。我国经济快速发展以及GDP的提高势必会使财政支出总量有所增长，因此行政管理支出在一定程度上提高是必然现象，然而增长比例远超财政科技支出，这种不合理现象的成因包括很多方面，例如地方政府人员构成不合理、官员贪腐现象、缺少高端人才等等。行政管理支出的大量增加会造成政府的财政压力，并削减我国财政科技支出的比例，这不利于我国实施创新驱动发展战略。

（二）财政支出分配格局中的“缺位”现象

1.财政科技支出

根据《中国统计年鉴2017》数据显示，我国R&D经费支出中政府支出所占的比例仅为20%左右，这对于我国建立创新型国家的战略和未来经济发展不符。政府的推动和引导可以有效带动全社会R&D支出增长。

由于基础研究是科技创新的源泉，并且也是公共产品属性最强的科技支出。相比于发达国家基础研究经费占R&D经费支出大多为20%左右，我国长期保持在5%左右。从长期来看，这不利于提高我国的科技创新能力。

2.社会文教支出

社会文教支出是对于提高国家科技创新能力有着显著的影响。随着我国教育事业的不断完善，社会文教支出也呈现持续走高的趋势，并且在未来会进一步增长。但与发达国家相比，我国的社会文教支出尚显薄弱，并存在一些问题。例如我国的教育资金支出大部分集中于高等教育，而中等和初等教育未得到足够的资金支持，长此以往会加剧教育程度不平衡的现象，同时在科学研究的资金支持和鼓励方面也有待提高，许多科学领域由于资金不足而耽误了科学研究的进度，我国的财政支出必须有所改观以改善此类问题。

三、财政支出结构优化建议

（一）增加教育财政支出，加强人力资本储备

在所有科技创新投资活动中，舒尔茨特别强调教育投资对提高科技创新能力的影响以及教育可能在将来做出的贡献。首先针对属于纯公共物品的义务教育，应依据《中国教育改革和发展纲要》，政府加大在九年制教育阶段的财政支出数额，逐步提高财政性教育支出占GDP的比重。甚至可以将教育附加费改为专门的教育税收，以保证教育经费的来源有稳定充分的保障。其次针对非义务教育阶段的教育，根据财政一般理论知识，可采取政府、社会出资，向个人收费等多种方式，即采取政府与市场相结合的提供方式。这时政府的主导作用体现在财政政策的倾向性上，如对于个人、企业和社会团体投资兴办的各种学校、培训机构，对其营业收入、所得额予以减免增值税和所得税；对个人所得税制中的“生计费用"概念与标准进行修改和调整，把教育支出费用计入费用扣除中等。总之，在政府为主导的条件下，以财政的雄厚资金支持教育的发展（直接或间接的方式），真正形成充足的高素质人力资源储备，为经济的长期增长创造良好的条件。

（二）加大R&D投入，促进企业科技创新

企业在科技创新中发挥着积极的作用，企业是经济增长的最终推动力量。企业是我国R&D活动的主要执行部门，但由于企业的R&D投资会产生正的外部效应，使科技创新带来的收益外溢，不利于企业开展技术攻关的积极性。第一，政府可以建立完善的财政税收政策，使科技创新的私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相一致，进而使创新活动成为内在的持续的过程。第二，政府通过实施激励性税收优惠政策（如加速折旧、税收抵免、纳税扣除和免税等），降低企业科技创新的私人成本，减缓或消除企业R&D投资私人收益与社会收益的不完全对称性，鼓励企业增加对R&D的投资；第三，继续加大财政对国家重点高新技术企业的财补贴与税收优惠，从而能够使得企业提高研究人员的待遇，增加研究的科研经费，培养年轻的科技人员。另外，在企业与高校之间建立教研产一条龙机制，从而提高我国的科技创新能力。

（三）加强财政公共投资支出

公共部门投资所形成的公共资本对提高科技创新能力有着十分重要的作用。传统的经济理论认为政府支出不具有任何生产性，但是内生增长理论否定了这种看法。内生增长理论认为政府的公共投资具有生产性和外溢性两个特点。公共投资和私人投资是相对的，私人投资的目标是利润最大化，所以对于一些成本有可能大于收益并且社会效益较强的项目，对私人投资可能缺乏吸引力。在这些项目上，公共投资会起到比私人投资更重要的作用，例如：交通、能源、通信等这些不仅周期长而且投资大的基础设施项目。有关理论认为公共投资与私人投资具有互补性。相比私人部门投资，政府可以利用税收政策来弥补财政的公共投资支出。增加资本存量是提高我国区域科技创新能力的有效方法。而且政府的公共投资支出所带来的基础设施的增加能够直接提高劳动力的增长，这对于提高区域科技创新能力有着直接的作用。

另外，对于中国这样一个发展中国家而言，学习和引进发达国家的先进技术，是提高我国科技创新能力的有效途径。这就要求国家创造一个有利于吸引国外资金、技术的制度和社会环境，特别是良好的基础设施条件。改造基础设施状况不仅仅是为了吸引发达国家先进的技术，更重要的是能够最终吸收、消化技术，使其真正为提高我国的科技创新能力而服务。

（四）促进区域间人力资本的平衡

我国幅员辽阔，东中西部地区科技创新能力存在较大差异，使得人力资本这些影响区域科技创新能力的因素分布很不均衡。要想解决这一不均衡，国家必须在转移支付力度和财政政策上有所加大和倾斜。现阶段东部地区处于优势地位并且科技成果转化能力强，使中部和西部地区的人才向东部地区流动。因此，国家应对中部和西部地区加大财政投入，大力引进人才；通过税收优惠等政策，降低中部和西部地区的税负，提高中部和西部地区的科研成果转化能力，加大对高等院校、研究机构等的资助，提供技术信息、技术辅导等公共服务，促进新技术更广泛地采用和扩散；通过各种正规教育、职业培训等提高劳动者的知识水平与技术素养，形成一个技术扩散的人力资本基础。因此提高中部和西部的人才储备，促进区域间人力资本的平衡，才能更好地提高我国科技创新能力。