社会工作介入政府信访领域研究

杨胜发

摘 要：改革开放40年以来，利益关系多元化，社会分层多元化，社会矛盾复杂化，导致各类社会群体的不同利益诉求难以得到充分满足，因此新的矛盾和问题不断形成，社会问题变得更复杂，而传统的信访工作不能完全处理好面临的问题，因此出现了很多上访户。提出社会工作介入信访领域，旨在探索更好的方式来化解社会矛盾，促进社会和谐。

关键词：信访；社会工作；实务；介入

一、问题的提出

信访制度是我国传统的解决纠纷的机制，它在化解社会矛盾、保障社会稳定、促进社会经济发展等方面起到了非常重要的作用。然而改革开放40年以来，我国发生了翻天覆地的变化，社会在较短的时间内涌入了财富、激情和各种活力，社会变迁空前加剧，经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会阶级阶层结构也发生了不同形式的变化。社会分层多元化、社会矛盾复杂化的趋势愈加明显，导致人们利益关系变得多元化，生活方式、思想观念变得多样化。受经济发展水平和政策的限制，各类社会群体的不同利益诉求难以得到完全满足，不断形成新的矛盾和问题，社会问题变得比以前更复杂。

随着政府管理和公共服务职能的不断完善，信访部门的任务越来越重，服务对象的要求也越来越高，各种新情况、新问题、新矛盾不断涌现，但基层信访部门力量薄弱、人员不足、年龄偏大、文化偏低和专业能力缺乏等问题一直有所困扰。随着社会环境的变迁，传统的以行政管理手段为主，带有强制性的信访工作处理思路已经不能适应当今群众工作的需要。信访实践在这样的社会变迁中，需要人文关怀，回归社会，而社会工作既有救治性的功能，同时还有预防性和发展性的功能，是解决社会问题和预防社会问题发生的一种不可或缺的重要手段。

加快社会工作与信访工作融合，进一步丰富社会管理方式，创新政府主导、部门配合、社会参与的信访领域工作新机制，即实现政府主导和社会参与相结合，形成行政力量与社会力量互动，社会工作与信访工作互动的工作格局已迫在眉睫。为此，要进一步加强民政队伍专业化、职业化，加快培养社会工作人才，大力发展社会工作民间团体组织，不断提高政府部门工作人员的队伍素质，以提高工作效率。

二、本研究的目标及意义

（一）信访工作中社会工作的介入

随着社会工作职业化的推广，社会工作实务已有的理论基础和实务模式能为信访工作方法和技巧提供借鉴。信访工作看起来是事务性的工作，实际上在这些事务性的工作中蕴藏着很多工作技巧，用什么样的方法处理信访问题，直接影响着信访效能的发挥。本部分将从社会工作的学科价值理念、社会工作实务的特征等方面对完善信访工作模式做出思考。

1.群众工作与“助人”的价值理念

社会工作实务和职业化的推广对信访工作的创新有着重要的意義和价值。首先，社会工作属于应用社会科学，偏重对社会弱势群体的研究和关怀，帮助其解决日常生产和生活中遇到的问题，包括资源缺乏、权利流失、社会不公平以及自身缺陷所造成的各种问题、矛盾和纠纷，而信访工作的对象有很大一部分属于社会弱势群体，信访工作对象和社会工作的服务对象有相吻合的部分。信访工作是一种特殊的权利救济制度，它既是政府了解社会的窗口，也履行着民主监督和信息沟通的职责。

社会工作是一门关注社会服务实践的学科，社会弱势者大多由于无权或由于社会权力分配的不公平而处于不利地位，社会工作者要帮助弱者，促进社会公平，自然要审视社会权力的分配问题，并力图通过社会弱者在福利资源分配中的权力来改善他们的不利地位。这就说明社会工作中对社会弱势人群的关注与信访中权利救济的本质相符，权利的救济需要披露弱势群体的生活状态，向权力部门提供他们的生存状态，信访部门作为政府了解民情的重要窗口，关注弱势群体是十分必要的，能为政府制定社会政策提供有价值的参考意见，以实现他们的最大利益，减少社会纠纷和群体突发事件的频率。

信访工作为构建具有中国特色社会主义和谐社会的服务，是政府群众工作的道德实践。社会工作一直倡导“助人”的理念，它既是一种工作实践指导，也是社会工作学科的道德实践，其目的在于实现社会正义、增进社会和谐。这些与和谐社会所提倡的思想如出一辙，需要将社会正义和人道正义有机地结合起来，站在为服务对象增加福祉的角度去分析和处理问题，真正做到以人为本，将过去的“矛盾中转站”变为“矛盾解决站”，才能适应复杂社会的发展需要，最大限度地维护了人民群众的利益。

2.社会工作实务介入信访工作的原因

社会工作实务具有普通性的特点，信访工作和社会工作都是在社会实践中完成的，其对象可能是老年人、农民工、失地农民和下岗职工等。他们各自面对的问题大相径庭，但是可以运用社会实务已经建立的统一工作模式来处理问题。例如，对信访过程中做出过激行为的人，采用心理社会治疗模式，能在一定范围内缓解信访对象的激动情绪，从而有助于处理信访案件。

社会工作实务模式具有中介性，一方面具有强烈的理论色彩，另一方面具有鲜明的实践导向。完善信访工作模式，需要将信访案件处理的经验提高到理论的高度，并利用学科理论框架进行分析，只有这样才能满足信访工作理论发展的需求。

社会工作实务具有专业性的特点，具有专业的伦理规范、专业的技术和专业的手段，在社会服务、社会管理领域应用较多。信访作为党和政府群众工作的重要组成部分，既属于社会服务窗口，帮助信访事项中有需要的个人、家庭、群体、组织和社区解决问题和纠纷，同时也属于社会管理领域，整合社会资源，包括政府资源和民间资源，协调社会关系，预防和解决社会问题。因此，社会工作的专业性有助于完善信访工作模式。

（二）本研究的意义

社会工作实践的根本目标，在于帮助个人、家庭、群体、组织和社区进行社会功能方面的调适和促进社会公平正义。改革开放以来，我国正经历着前所未有的经济快速发展和社会急剧转型，无论在价值观、思维模式还是生活方式上都给人们带来了巨大的冲击，有些人已无法跟上社会快速发展的步伐，种种不适应状况必然显现出来。社会工作者的职责在于帮助有需要的人共同处理好自我（内心的矛盾和挣扎）、人际关系（人与人之间的矛盾纠纷）、个人与环境之间的调适（工作单位、家庭、社区，乃至整个社会），以修复其社会功能，提升人们的生活品质。正如中组部、民政部等18部门颁发的《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》中对社会工作领域及其作用所作的清晰阐述：充分发挥社会工作专业人才在困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治和关系调适等个性化、多样化服务方面的专业优势，在解决社会问题、应对社会风险、促进社会和谐和推动社会发展方面发挥着重要作用。

三、依托社会工作不断提高信访工作水平

社会工作实务有3种基本的工作模式：个案工作、小组工作（团体工作）和社区工作。这3种工作模式引入信访工作，能将个体和群体的矛盾在一定程度上进行明确划分，综合将心理学、社会学、公共管理等知识运用于化解社会矛盾化解，争取合理调动社会资源处理社会矛盾和突发问题，有计划、有步骤地解决或预防社会问题，调整或改善社会关系，减少社会冲突，培养信访问题中的主动参与意识，提高信访工作解决问题的效能。

个案工作是个别化的工作方法，采用一对一的方式，深入案主内心，了解深层次的问题，了解不同案主的独特困难，进而针对性地帮助案主解决所遇到的难处。在信访工作服务对象中，涉及个人事件较多，例如，事件涉及个人的隐私，特别是心理问题。个案工作服务不仅是个人，还包括困难的家庭，比如，在信访工作中会遇到没有住房、下岗、家庭经济困难的情况；信访案件中还会出现行为偏激的个人，运用思想教育和法律手段是不能解决问题的。个案工作模式能在信访工作中，探寻信访对象的问题成因，帮助其认识、挖掘未被开发的潜能，不仅能帮助他们解决问题，调适心理，更重要的还能帮助案主增加自助能力，避免再次发生类似的问题。个案工作的基本价值理念是尊重个性、承认人的价值和独特性、关注个人和社会的福利。

小组工作是一种以两个或两个以上的个人组成的小组为工作对象的方法，主要是通过有目的的小组活动或是组员间的互动，帮助小组成员共同参与集体活动，从中获得小组经验，处理个人、人与人、人与环境之间的问题。在信访工作中，信访案件具有相似性，涉及团体的问题，例如，我国现阶段企业员工的总体素质并不高，缺乏良好的法律意识，违反劳动法和劳动合同的行为也时有发生。这也是劳动纠纷信访案件不断增加的一个原因，信访部门应关注这类案件纠纷的源头，对反复出现劳动纠纷的单位，成立专门的职工小组，加强对员工的法制教育，引导他们认真学习、遵守相关的法律法规，是预防、避免劳动纠纷的一项重要工作。小组工作涉及多种方法：如社會目标模式，可用于对群众教育、培养社会责任等方面；治疗模式主要通过小组来治疗个人心理、社会和文化的适应问题。

社区工作以社区为基本载体，以社区及其成员为对象的社会工作介入手法，通过组织成员有计划地参与集体行动和解决社区问题，能够满足社区需要。从社区工作的策略看，地区发展是以社区居民作为工作的服务对象和活动的积极参与者，不断提高社区居民解决问题的能力，而不是遇到任何困难都找政府。

将社会工作实务处理的程序和机制引入信访工作，合理调动政府和民间资源。一方面，社会工作提倡对不同的工作对象采用不同的工作模式，以便更好地整合社会资源，达到服务人群的目的，在信访工作中，涉及的社会问题较为复杂，服务对象涉及不同的阶层、职业、年龄等，在处理信访问题时，成立群众工作部门，与群众利益密切的相关部门要选派工作人员，不断提高综合协调和处理问题的能力。另一方面，社会工作的服务过程不仅注重解决已经出现的问题，更注意对服务对象信息的长期收集和预防，所以在信访工作中不仅要关注眼前的问题，更需要建立信访预警机制。政府应当配备专门的人员，负责收集社情民意，排查群众困难，强化调处功能，为构建和谐社会提供保障，将社会问题和矛盾解决在萌芽状态。在社会工作专业的背景下关注信访工作，不仅有利于在最大程度上发挥信访工作的效能，推动社会工作职业化的进程，同时也为创新信访工作方法提出了跨学科的思考和运用。