我国地方政府债务形成机制的制度分析

庞伟 孙玉栋

摘要：文章基于新制度经济学的交易费用理论，从制度层面对我国地方政府债务的形成及风险化解机制进行了分析。研究发现，政府竞争、逆向筛选和问责监督机制运行的交易费用等三方面因素导致了地方政府过度举债。具体来看，通过举债获取短期经济增长的交易费用较低，但对于财力本身困难地区的效用更大，因此会更多地促使这些地区举债。其次，“柠檬原则”会导致官员的逆向筛选，倒逼财力雄厚、本不需要靠举债促进经济增长的地区采用杠杆的方式加大投资力度。再有，由于对违规举债行为的反激励机制运行成本过高，而同时又缺乏对合理举债行为的正激励制度安排，进而增加了地方政府发生事后机会主义行为的概率。最后，文章根据研究结果提出了相应的政策建议。

关键词：地方政府债务；新制度经济学；去杠杆；交易费用

一、 问题的提出

随着我国经济发展进入新常态，经济下行的压力不断增大，在继续实施积极财政政策的过程中，我国地方政府债务规模增长迅速。2015年末，我国纳入预算管理地方政府债务16万亿元，截至2016年末，地方政府债务余额15.32万亿元，债务率为80.5%。地方政府债务可以作为弥补公共支出资金不足的重要手段，但过快的债务膨胀会对整个社会和经济的稳定产生了潜在的威胁。从企业的角度来看，债务是财务杠杆中较为普遍的一种方式。但是对于政府而言，发行公债不仅受到可支配资金的影响，还会受到国家公债制度的影响。那我国地方政府债务的制度成因是怎样的？这就是本文研究的问题。

二、 文献综述

促使新制度经济学派产生的基本思想是，交易费用的存在必然会对制度结构以及人们的经济选择产生影响。因此，交易费用就成为新制度经济学的核心观点。Coase（1937）其《企业的性质》论文中指出，使用价格机制是有代价的。Williamson（1985）认为交易费用成因包括交易频率、不确定性和资产的专用性三方面。因为关系性合约存在不确定性、规则制定者的有限理性、法律实施的不完全以及机会主义的问题，交易费用还可以用以分析投票者同政客之间的委托代理关系以及利益集团之间的政治交易。因此，国内的学者将交易费用理论用于政府债务分析中。王柏杰（2015）认为政府债务危机形成的根本原因是，中国垂直集中的政治体制及中国特色的财政联邦制度，以及“竞争锦标赛”导致的对经济发展的巨大激励。王雍君（2014）认为由于没有任何政府官员需要对偿债承担个人责任，所以政府债务容易膨胀。总之，国内的文献更多地集中从制度建立对债务问题进行分析，对制度运行的交易费用的讨论较少，因此本文从交易费用理论的角度分析我国地方政府债务的成因。

三、 我国地方政府债务制度成因分析

1. 政府竞争迫使财力困难地区举债。目前，对我国地方政府债务问题的研究大多是从财政分权的角度展开，结论一致为： 财政分权造成的地方政府财权事权不对等以及转移支付体制的不完善导致了地方政府债务问题。但财政分权的确是地方政府债务问题的一个重要成因，却不是唯一的成因。财政分权问题的背后，更多地是委托代理的方式之下，由于合约双方之间存在信息不对称，对地方政府的激励安排并不能达到最优。

在“政治锦标赛下”，地方政府永远有扩大自身支出的冲动，财政分权问题无非是关于地方政府借多还是借少的问题，因此可以认为地方政府的专用性投资较低，而且在短期举债可能导致的不确定性较低，这就说明对于地方政府而言，通过举债获得经济增长的交易费用低，就诱使了政府的机会主义行为。财政分权使得部分地区的财政自主度降低，但晋升制度导致的“GDP锦标赛”却使得财力困难的地区只能通过举债獲得足够的资金。对于财力越困难地区，由于经济总量较小，因此债务资金的使用效率就能获得更多的产出。因此，在举债交易费用一致的情况下，财力困难地区会有更大的倾向进行举债。只要中央对地方官员的考核还是以经济增长为重，那么地方政府借贷规模的失控就不会停止。另一方面，由于债务投资大多用于推进城镇化进程，人口的回流又可以增加财政收入，减轻政府的还债的交易费用。因此，这又误导和加重了地方政府举债的动力。

2. “柠檬原则”导致“逆筛选”，促使财力丰厚地区举债。“柠檬原则”是说大多数参加交易的汽车都是“柠檬”，好的汽车根本不会参加交易。坏的汽车将会把好的驱逐出市场。从这一点看，似乎跟格雷欣定律——劣币驱逐良币有些类似。但是后者，买者和卖者都能区别劣币和良币。但是在“柠檬原则”中则存在信息的不对称性。合约理论认为，由信息不对称产生的福利损失可以被认为是不诚实的成本。从这个角度，笔者认为可以解释两个问题，一是尽管我国《预算法》《担保法》等法律明文规定禁止地方政府担保举债，但是地方政府违规举债产生的隐性债务在全国各个省份都能存在，并通过“自发”的过程进行政策扩散；二是假定最初某些省份的财力足够应付经济发展的需要，为何还需要像其他财力较弱的省份一样举借债务。

根据“柠檬原则”，中央政府作为“买者”，地方政府作为“卖方”，中央政府的需求是“购买经济增长”，但是由于信息的不对称，他并不知道所买到的商品的质量如何，也就是说地方政府是通过举借多少隐性债务，承担多大的财政风险而换来的。正如之前所讲的，中央政府能够衡量地方政府作为代理人努力程度的指标，最为直观、最好测量的途径就是GDP。而可测量性也是降低交易费用的一个途径。而对地方政府而言，举债债务可以降低晋升的交易费用。最终，地方政府暗渡陈仓地违规担保举债就以自发式的政策扩散在全国的范围内铺展开来。这里面还有一种交易费用很低，那就是被中央政府发现或者就算被发会受到惩罚的交易费用很低，因为“法不责众”，在全国存在一定默契的情况，如果各个省份都统一受到惩处，必然会引起政治、社会、经济的多方面动荡。

其次，由于地方官员的晋升是有竞争性的，中央不光会以经济增长的绝对量进行评断，还会考虑所谓的增长率。在财力困难的省份，通过举债就能获得经济增长较大幅度的增长，而这种行为被发现的交易费用很低，因此会加重这些省份乐此不疲地举债债务。而对于财力本身就很雄厚的省份，即使在初期并没有债务危机，但是由于经济体量大，在使用自身财力的情况下，增长率不一定能够超过那些举债的困难省份，也就是“柠檬原则”里面的“柠檬”，出于自身晋升的动机，初期没有债务省份的地方官员就也会靠杠杆的力量提升增长率，因为他们也清楚即使违规举债，会受到惩罚的可能性较低，而本身自己的省份的税源丰厚，政府收入可观，有充足的还债来源，再加上中央的“预算软约束”，不可能发生财政风险，他们可能会比财政困难地区更大程度地举债。总之，由于“劣币驱逐良币”，最初不需要举债的省份如果不采取举债的方式，就难以换来与财力困难，以债务换取经济增长等价的晋升优势。前者就在有限理性下，考虑到被中央政府惩戒的交易费用较低和本地收入来源丰厚等因素，就会举借债务。这些债务不光在绝对规模上会远超财力困难地区，还可能由于比财力困难地区更少的制度约束，举借的相对水平也超过了财力困难地区。

3. 正、负激励机制的政治型交易费用过高。从责任的角度来看，地方政府违规举债的动因还有两方面，一方面是由于我国权责利的分离，导致难以对违规举债官员实行有效的反激励，而另一方面可以看到，中央并没有建立“不违规举债”的正激励机制，也就是说地方如果不举债或者合理举债，不能得到中央的青睐，而同时那些违规举债的却能得到晋升，这就是之前所说的柠檬原则导致的逆筛选过程。

（1）问责机制运行的交易费用高。根据委托代理理论，为了降低代理成本，委托人就必须订立尽可能详细的合约并获取关于代理人的禀赋和努力程度的足够多的信息来监督代理人的行为。Jensen和Meckling（1979）将代理费用定义为委托人的监督费用、代理人的担保费用与剩余损失之和。在现实情况下，中央以建立问责机制的方式对地方进行监督。但是政治型交易费用不仅包括建立制度的成本，还包括运行制度的交易费用。即使存在问责机制，但是如果运行问责机制所带来的沉没成本和不确定性更高，那么中央采用的问责制度也难以发挥反激励的功效。而在我国既存在问责机制，也建立了容错机制。这样的制度搭配就会使得地方政府作为代理人会采取事后机会主义行为的机率大大提高，因此容错机制所能达到的效果也并不现实。

尽管2015年施行的《预算法》里面强调了对官员违规举债的问责，但是地方政府债务问题是一个全国普遍性的问题，正如之前提到的，不光财力困难的省份会有动机需要违规举债，于对于财力雄厚的省份，考虑到晋升的需求以及邻近省份的GDP“追赶”，也会对隐性债务所带来的经济增长资金趋之若鹜。这种普遍性的局面，中央出于对官员任命的专用性投资和更替官员所带来的不确定性（也就是说更换的省级领导能否比前任更加出色，或者说继任的官员是否也会出现债务问题），这种法不责众的局面就会导致本身就权责利分离的局面，更加不能控制地方政府作为代理人的行为。这种信息的不对称会加大中央政府采用严厉的反激励的交易费用，而却不能降低地方政府违规举债的交易费用。

（2）官员晋升制度中缺乏对适度举债的奖励机制。实证代理理论认为，因各方不对称信息所产生的代理费用会受到剩余索取权持有者以及决策制定权的分配方式的影响。而地方不能获得剩余索取权，也就是说，只有地方的经济社会在短期内得到较大改善，他们才能获得晋升，而长期的改善，却不能使得这些做出政绩的官员继续得到中央的“重视和认同”，因此未来当地如果由于债务出现问题，他们可以成为“法不责众”的免费搭车者，不会受到严厉的惩罚，而未来当地继续向好，他们却不能得到收益，这种权利与责任的不对等也会促进地方只顾眼前的利益，通过举债促进当期经济的短期增长。

从合约理论的角度来看，在我国由于政治体制的特征，中央和地方的关系更倾向于是自我履约协议。因为在自我履约协议模型中，第三方（也就是公民、社会或者司法部门）不能判断协议是否被违反，也不能强迫地方政府兑现承诺。在自我履约协议中，企业有专用性的资产，但企业是否在这些资产上进行投资取决于能否获取适当的市场回报。因而高质量的产品必须获得一个贴水，如果得不到价格贴水，卖者可能发现销售低质量的产品然后一走了之才是上策。地方政府官员如果考虑财政的可持续性，不违规举债。但是这种行为却不一定能得到中央政府的认同。因此，地方政府以过度举债换取短期的晋升砝码，其实也是一种理性的选择。

四、 政策建议

本文基于新制度經济学中交易费用理论分析我国地方政府债务发生的制度成因。由于“政治锦标赛”导致的地方政府GDP导向，唯有通过举债才能弥补经济增长所需要的资金缺口，这种机会主义行为交易费用较低，但对于经济总量较低或者财力本身就比较困难的地区，能够得到的产出会更大。所以政府竞争更多地促使财力困难的地区通过这种方式获得短期的的经济大幅度增长。其次，新制度经济学中提到的“柠檬原则”会导致官员晋升的逆筛选，那些通过举债获得短期经济增长地区的官员得到了晋升，这样就倒逼那些财力雄厚、本不需要靠举债促进经济增长的地区也会加杠杆的方式。最后，由于对违规举债行为的反激励机制运行成本过高，而同时又缺乏对合理举债行为的正激励制度安排，造成地方政府在权利和责任并不对等，增加了地方政府作为代理人的事后机会主义行为。根据研究结论，本文提出以下几点政策建议：

1. 明确地方政府绩效考核体系，加强对财政可持续性的关注。中央对地方政府官员的考核体系中，要提高经济可持续性、债务规模以及还本付息压力等指标的权重，要让官员在短期关注的焦点不会只集中到GDP上。影响交易费用的一个因素包括可测量性。从中央的角度来说，GDP是最为直观、最易测量，交易费用最低的指标，所以才会一直在地方官员的晋升制度保持主导地位。因此，中央可以考虑从自己的角度，增加一些易测量的指标。其次，可以对地方政府考核体系进行公开，增加社会公众对地方政府的监督，降低中央政府由于防止地方政府事后机会主义行为而产生的监督费用。最后，考核体系要根据地区的发展水平差异突出其差异性。对于经济发展较为落后的地区，经济增长确实是当地所应该立足当前关注的问题，可以酌情增加该指标的比重。但是另一方面中央要对这些地区加强领导权威，对财政资金的使用要严格把关。对于经济较为发达的地区，则可以增加一部分的自由裁量权，但要加大对债务的考核指标权重，增加这些地区由于无意义的举债产生的交易费用。

2. 建立债务预算制度，减少信息的不对称。新制度经济学认为，交易费用的产生由于信息的不对称和不完全理性。因此，要想降低中央对地方债务的监督交易费用，增加地方违规举债的沉没成本，就可以通过建立独立的债务预算方式进行解决。建立独立的债务预算制度，能够详细地列举地方政府的债务报告，对于可能发生的债务风险进行有效合理的预测，降低不确定性。

3. 改善问责机制的运行方式，建立正激励制度。当前中央对地方政府违规举债建立了问责机制，但是制度运行的交易费用过高导致并不能有效地发挥作用，有效地约束地方政府的行为。这并不说明问责机制没有存在的必要，而是可以考虑改变其运行的方式。由于“法不责众”的心理，地方政府认为中央对全国性的违规举债行为进行惩戒不现实。因此，普遍性地严格惩处并不现实，但可以考虑对典型关系人进行问责的方式，比如对隐性债务的相对规模最大、债务风险发生的可能性最高的地区进行惩处，这样各个地方都会畏惧成为“最后一名”进而降低其举债的动机。另一方面，还要对那些债务规模合理、举债行为合法、资金使用效率高的地区采用正激励。这样即可以增加违规举债的交易费用，又能降低合理举债而被逆筛选的可能性。

4. 采用温和、渐进的制度减少地方政府债。我国已出台了地方政府性债务应急处置预案，突出了中央对地方债务的不救助机制。这种硬化预算约束的方式确实可以降低地方政府的事后机会主义行为，但是目前我国中央与地方的事权与支出责任不匹配问题严重，地方的可支配财力确实捉襟见肘。对于极有可能出现债务危机且财力比较困难的地区，需要降低债务水平的，應该采用温和的方式，结构性地削减，避免短期快速降低债务所会导致的不降反增的局面发生。

参考文献：

[1] 埃里克·弗鲁博顿，鲁道夫·芮切特.新制度经济学——一个交易费用分析范式[M].姜建强，等译.上海：上海人民出版社，2015.

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[3] O.E.Williamson.The Economic Institutions of Capitalism[M].New York：The Free Press，1985.

[4] 王柏杰.制度与债务危机：一个国际比较分析框架[J].当代经济科学，2015，（4）：22-28.

[5] 王雍君.用制度管控政府债务风险[J].中国金融，2014，（7）：26-28.

[6] Akerlof，G.A.The Market for 'Lemons'：Quality Uncertainty and the Market Mechanism[J].Quarterly Journal of Economics，1970，（84）：488- 500.

[7] Jensen，M.C.，W.H.Meckling.Rights and Production Functions：An Application to Labor- Managed Firms and Codetermination[J].Journal of Business，1990，（98）：225-264.

作者简介：孙玉栋（1965-），男，汉族，黑龙江省嫩江县人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为公共财政管理；庞伟（1989-），男，土家族，重庆市黔江区人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为公共财政管理。