雄安新区对区域协调发展的影响分析及应对建议

霍小龙 崔民选 胡长松

摘要：文章通过系统梳理十八大以来河北区域协调发展进展，结合规划建设雄安新区的新形势剖析存在的重点难点问题，提出河北应充分发挥雄安新区对冀中南乃至整个河北的辐射带动作用，引导各市发挥各自比较优势，形成目标同向、路径多元、优势互补、互利共赢的区域协同发展新格局。

关键词：雄安新区；区域协调发展；机制创新；河北省

一、 导论

雄安新区是“千年大计、国家大事”，擔负着集中承接首都非核心功能疏解、探索贯彻落实新发展理念示范区的重大使命，未来必将成为京津冀城市群的重要节点城市，对区域协调发展产生重大而深远的影响。范恒山（2014）概括了区域协调发展的内涵，即地区间人均生产总值差距保持在适度的范围内，各地能够合理有效发挥比较优势、优势互补、互惠互利，各地区间实现基本公共服务均等化，且人与自然关系处于和谐状态，全面、协调、可持续发展落到实处。随着雄安新区规划建设全面启动，区域协调发展将产生哪些变化？我们综合了区域经济理论界相关研究成果，实地调研了河北雄安新区、石家庄、保定、廊坊、沧州等地市，结合区域协调发展国际经验，提出下一步京津冀特别是河北省推进区域协调发展的思路举措，以期引发业界同行更多的思考。

二、 规划建设雄安新区对河北区域协调发展影响分析

规划建设雄安新区，为解决河北区域协调发展长期存在的重点难点问题，拓展发展空间、增创发展优势、提升发展效能提供了全新的机遇、全新的视角、全新的抓手。

1. 改善河北省内城市布局和结构。中国工程院院士邬贺铨（2017）指出，雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，将在打造以首都为核心的世界级城市群和调整优化京津冀空间结构中起到关键作用。陆军（2017）分析认为，雄安新区打破了京津冀城市群原有的治理体系，有利于河北城市缩短与京津的经济差距、社会差距和体制差距，有望促成北京——天津——雄安新区正三角的完美空间结构，构建多中心的京津冀城市群体系。

2. 有利于河北形成新的增长极。实践证明，优先发展具有优势的地区和产业、培育形成增长极，通过增长极带动周边地区和产业的发展，是实现区域经济增长的规律性趋势。广东深圳、浙江杭州等都是典型的区域发展增长极，目前已经进入辐射带动周边地区的阶段。国家发改委主任何立峰（2017）指出，雄安新区和张北地区将成为河北新的两翼，有利于加快补齐区域发展短板，培育形成新的区域增长极。分析认为，雄安新区作为新兴增长极将带动河北省内保定、廊坊、沧州等周边城市产业转型升级、交通一体化、城市开发建设、技术转移扩散和生态环境协同治理。

3. 缩小河北城市与京津发展差距。河北省与北京市、天津市发展差距悬殊，公共服务水平落差大，是京津冀协同发展亟待破解的难题，也是全国区域发展不平衡、不协调的典型缩影。规划建设雄安新区，打造北京非首都功能集中承载地，并与北京共建共享产业体系、基础设施和公共服务，加快打造河北新的增长极，以点带面缩小与京津冀政策梯度差，实现跨行政区划区域协调发展新模式。

4. 促进河北区域协调发展体制机制革新。雄安新区总体规划和部分专项规划批准后，即将进入全面建设阶段，必将对河北区域协调发展带来深层次影响，迫切需要对区域协调发展的顶层设计进行调整优化，特别是加强雄安新区规划设计与全省各类规划的衔接协调。同时，区域协作机制仍需完善，市级层次的协调合作机制还有待完善，传统的政绩考核使得基层政府更多地追求短期利益，同质同构竞争现象仍比较突出，区域间缺乏长期合作的积极性和主动性。

三、 河北区域协调发展实践进展及问题分析

近年来，为促进区域协调发展，河北相继推出了一系列政策举措，区域错位发展、协同发展、融合发展取得了实质性的进展，呈现出以下新特点：

1. 功能定位加速落地，区域发展方向更加明确。2016年1月，《河北省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，河北的未来发展要按照环京津核心功能区、沿海率先发展区、冀中南功能拓展区和冀西北生态涵养区的四大主体功能区定位。其中，环京津核心功能区（保定、廊坊、定州，2016年GDP占比19.3%）、沿海率先发展区（唐山、秦皇岛、沧州，2016年GDP占比35.1%）、冀中南功能拓展区（石家庄、邯郸、邢台、衡水，2016年GDP占比39.5%）和冀西北生态涵养区（张家口、承德，2016年GDP占比9.1%）的“四大主体功能区”基本成型，主体功能约束有效、要素自由有序流动、基本公共服务日益完善、资源环境可承载的区域协调发展格局正在形成。

2. 协同发展全面推进，区域发展态势稳中有进。京津冀协同发展重大国家战略实施以来，全省各地市深入落实《京津冀协同发展规划纲要》，积极对接京津，突出创新驱动、强化产业承接，一批新的增长点加速形成。石家庄着力做大做强省会经济，保定、廊坊坚持以创新引领产业转型升级，唐山、邯郸坚定不移去产能、育动能，秦皇岛、沧州、衡水加强开发区平台建设，张家口、承德统筹生态保护和经济发展，定州、辛集作为节点城市也发挥着越来越重要作用。

3. 基础设施日益健全，区域发展环境明显改善。交通一体化取得重要突破，环首都高速建成通车，津保铁路、邯黄铁路正式运营，“黄—新—欧”国际物流班列开通，高铁营运里程5年增长3倍，高速公路通车总里程达到6 502公里，基本形成了无缝连接的综合性交通运输网络。深化“放管服”改革，大力改善营商环境，企业登记前置审批事项由226项减少到34项，省级投资项目核准事项办理时限由20个工作日减至10个，取消停止或减征了44个涉企及涉及个人的收费项目，年减轻企业负担近33亿元，初步形成了便商利商的政务服务环境、聚商活商的公平市场环境。

4. 软硬条件差异较大，区域分化态势仍未扭转。2016年河北常住人口城镇化率为53.42%、较全国57.35%低3.93个百分点，最低的衡水仅为48.89%，且城镇建设缺乏特色、县域经济发展不足、城市规建管较为粗放，公共产品、公共服务供给能力和水平不均衡，对人才、资金、项目吸引力差距明显。同时，用地区生产总值、一般公共预算收入最高和最低的行政区比值来衡量，四大主体功能区间发展水平差距还很大。从经济总量看，沿海率先发展区地区生产总值11 179.2亿元，是冀西北生态涵养区2 894.0亿元的近四倍，一般公共预算收入691.5亿元，是冀西北生态涵养区223.8亿元的3倍多。

四、 区域协调发展的国际经验

1. 科学的顶层设计是关键。国际经验表明，区域协调发展是多区域、多层级、多维度的整体协同，牵涉面宽、事项繁多、机制复杂，需要在更高层级组织的指导下，做好规划、机构、法规、机制等各方面的顶层设计。在顶层设计中，进行科学规划是重中之重。如纽约区域规划协会分别于1929年、1968年、1996年三次编制了纽约大都市区区域规划，并以规划来更新区域发展政策。

2. 完善的体制机制是保障。为避免流于形式，必须有相应的机构推动区域协调发展，担负起规划、监督和评估等职能。日本政府在国土综合开发厅下设了都市圈整备局，负责都市圈的规划和建设，协调东京都市圈与其它政府机构的关系。同时，完备的法律也是必要条件，以保障区域规划、协调机构的权威性和区域政策的连续性。日本的《国土形成规划法》《首都圈整备法》等法律保证了都市圈整体规划与局部规划的有效衔接。

3. 密切的产业联系是基础。区域协调发展应建立在区域合理分工的基础之上，各个地区只有优势互补、要素共享、产业协同，才能形成良性的竟争与合作关系。例如，在纽约都市圈中，纽约是金融与贸易中心，费城是制造业与运输中心，华盛顿是政治与金融中心，波士顿是科技与教育中心。城市群中的城市形成了各自的产业集群，不同等级的城市产业集群上下关联。

4. 系统化的交通基础设施网络是支撑。国际经验表明，方便快捷的交通网络体系是区域协调发展的硬件支撑，决定着区域经济效率和生活质量。法国巴黎城市群利用港口、铁路、航空、城市轨道交通，形成了一套立体的交通基础设施网络系统，促进区域间不同城市共建共享人流、物流、资金流、信息流。

五、 新形势下推进区域协调发展的政策建议

第一，完善河北区域协调发展顶层设计。以新发展理念引领发展全局，确保河北区域协调发展的实际效果。一是在规划层面。立足雄安新区打造“贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”“协调发展示范区”的定位，对京津冀协同发展、雄安新区规划建设和河北“四大功能区”建设的指导思想、功能定位、路径目标、重点举措进行统筹谋划、协调衔接，对河北区域发展“十三五”规划等相关顶层设计进行调整优化。二是在组织层面。完善重大区域发展战略与规划的实施机制，统筹协调各区域、各部门利益关系，构建区域经济协调发展的组织机构，制定长远的全省协调发展规划，定期研究全省区域发展重大事项。三是在布局方面。着眼于构建京津冀世界级城市群，更加注重人口经济和资源环境空间均衡，构建多中心城镇网络，积极吸纳和集聚高端优质资源，加强区域产业互动，整合产业链条，积极引导区域产业梯度转移，以大带小、以强带弱，提升区域整体竞争力。

第二，创新思路打造区域协调发展强劲两翼。举各方之力，聚全球智慧，高站位谋划、高起点规划、高标准设计、高质量建设河北两翼，形成河北区域协调发展分工明确、功能互补、多元驱动的新格局。一是集中力量推动雄安新区率先发展。加大人才、财政、金融、土地支持力度，营造国内外一流的宜居宜业环境，高标准高门槛承接北京行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所，推动高端高质产业快速发展，建成全国创新发展新高地、军民融合发展示范区和区域发展新中心。二是推动雄安新区和张北地区的协调发展。首先是明确分工，雄安新区重点是通过积极吸纳和集聚创新要素资源，发展高端高新产业，建成具有示范带动作用的区域发展新中心；张北地区重点是突出特色化、国际化，打造以冰雪旅游、装备制造、产业服务为一体的冰雪产业链，建成世界冰雪旅游胜地。其次是强化联动，完善张北地区-雄安新区直达高速公路、通用机场等交通设施，谋划推动两地共同举办论坛、国际会议和共同到国际展会推介等常态化合作对接机制，使之成为河北建设开放型经济的新名片。三是加强新区与周边区域的协同发展。在规划、基础设施、产业的各环节，都要注重加强同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展。要根据雄安新区与周边区域的资源承载能力，通过科学合理分工，优化空间布局，增强服务功能，完善产业配套能力，放大新区承接北京非首都功能疏解的辐射带动作用。四是加强新区与全省的联动发展。探索各地与雄安新区灵活多样的联动机制，搞好整体谋划、加强深度对接，与京津冀协同发展的平台载体建设、产业发展、交通基础设施建设等发展规划相衔接，借助雄安新区辐射带动冀中南地区发展。

第三，筑牢河北经济社会发展坚实基础。着眼于补齐新型城镇化、城市经济等长期制约河北协调发展的焦点难点问题，强化问题导向和目标导向，吸收借鉴江苏支持苏北、山东支持荷泽等先进地区经验做法，深化制度創新，精准发力补短板，全面增强发展的协调性和可持续性。一是继续推进地级市区划调整。高度注重发挥城市群的辐射带动作用，在城镇体系较健全、资源承载能力较强、辐射带动作用较强的区域中心城市，加强分工协作、提升城市功能、完善基础设施，加快形成梯度科学、布局合理、协调联动的京津冀世界级城市群。二是加快城乡一体化进程。深入推进河北国家新型城镇化与城乡统筹示范区建设，加快农业转移人口市民化进程，推动基础设施和公共服务向农村延伸，建立健全城乡统一的基本公共服务网络，切实增强城乡发展的协调性。

第四，强化区域协调发展骨络血脉。充分发挥基础设施建设的引导作用，找准河北基础设施建设的发展思路、发展方向，明确发展的着力点，协同推进交通设施、公共服务设施、产业园区等重大基础设施建设。一是着力构建基础设施平衡发展结构。优化基础设施空间布局，加强区域间的协同协调，加大重点地区和贫困落后地区基础设施投入和政策支持力度，努力消除或拉平各地区征地、拆迁、规划等差异。以重大交通项目建设为引领，突出重点，分工协作，加快完善综合交通基础设施网络，构建由高速铁路、城际铁路、高速公路、民航机场等构成的快速交通网和由干线铁路、普通国省道、沿海港口构成的高效率干线交通网，集约建设综合客运枢纽和货运枢纽，提升交通运输网络品质和服务功能。二是着力打造各具特色的园区平台。大胆探索跨区域经济合作新模式，推动各地区产业对接合作，按照国际标准建设一批重要的特色产业园区、产业发展示范区、中外合作产业园区等重大产业聚集发展平台，使之成为河北经济增长和转型升级的新引擎。三是着力健全要素自由流动的市场体系。通过深化改革，破除限制要素自由流动的各种体制障碍，在区域经济发展和生产要素流动方面模糊各区域的行政区划界限，加快建立统一开放、竞争有序的市场体系。

第五，构筑区域协调发展政策高地。聚焦河北区域协调发展重大目标和重大诉求，做好制度创新和政策储备，鼓励基层大胆改革试验，在合作共赢的前提下完善跨行政区域的利益协调机制，激发各市深化合作对接的积极性。一是建立健全协调发展考核机制。建立四大战略功能区之间地市对口帮扶制度，制定协调发展考核办法，鼓励或奖励作出突出贡献的机构、企业或个人。考核结果每年公布，作为领导干部选拔任用的重要依据。二是完善四大功能区之间合作对接机制。落实国家发展改革委、国土资源部等8部委联合下发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，根据四大战略功能区现有资源状况制定河北省实施细则，支持四大功能区相互结对共建飞地园区，健全利益分配机制和工作协调机制，以战略的眼光做好区域经济发展的组织工作，加快“飞地经济”在河北落地。三是建立地市协调发展机制。指导各地适当调整经济结构，选择适合本地区发展优势产业，积极推动地区间的优势互补，合理交换生产要素，形成既专业分工、又相互依存，既相互独立、又相互联系的良性发展机制。四是营造亲商惠商体制机制。扎实推進“放管服”改革，放权要重点突破、协同配套，深入推进相对集中行政许可权改革试点，清单管理要量化、具体化，坚决杜绝和防止“敷衍式的放，一刀切式的管，高高在上式的服”。围绕加强供给侧结构性改革，以更大的勇气冲破因循守旧的障碍、突破利益的藩篱，加快改革进程，强化监督问责，努力形成工作合力。

参考文献：

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[3] 本刊编辑部，肖金成，郭克莎，陆军，刘秉镰，李兰冰，殷存毅，田学斌，张贵，周密，孙哲.雄安新区战略发展的路径选择——“雄安新区与京津冀协同发展：理论及政策”高端论坛专家发言摘编（上）[J].经济与管理，2017，31（3）：6-12.

[4] 叶振宇.雄安新区与京、津及河北其他地区融合发展的前瞻[J].发展研究，2017，（7）：15-18.

[5] 王冬年.雄安新区战略发展的路径选择——“雄安新区与京津冀协同发展：理论及政策”高端论坛专家发言摘编（下）[J].经济与管理，2017，31（4）：6-7.

作者简介：崔民选（1960-），男，汉族，山西省临猗县人，中国社会科学院工业经济研究所副所长，中国社科院雄安发展研究智库研究员、博士生导师，研究方向为工业经济、京津冀协同发展等；霍小龙（1983-），男，汉族，河北省易县人，中国社会科学院研究生院博士生，河北省委研究室、改革办主任科员，研究方向为产业经济、京津冀协同发展；胡长松（1981-），男，汉族，河北省冀州市人，河北省政府研究室宏观经济研究处副处长，研究方向为京津冀协同发展等。