“枫桥经验”引领下民事检察和解机制研究

赵煜亮

今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年,是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年。最高人民检察院今年明确提出,要运用新时代“枫桥经验”,加强检察环节预防和化解社会矛盾机制建设。民事检察和解是检察机关坚持和发展“枫桥经验”形成的工作机制,新时代背景下,如何创新运用“枫桥经验”来予以完善发展,以更好地发挥在化解社会矛盾和服务创新社会治理中的作用,这是当前检察机关亟需探索研究的一个重要理论研究命题和司法实践课题。

一、“枫桥经验”指引下民事检察和解机制发展的现状考察

“枫桥经验”创建于1963年,其要旨是怎样妥善处理社会治安综合治理问题,主要内容为“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决;实现捕人少,效果好”。可以说,“枫桥经验”是从我国基本国情出发,在非正式法律制度中探索出了一条以非诉方式平息社会纠纷的治理之道,是中国本土探索化解基层社会矛盾并取得成功的一面旗帜。①钱昌夫:《“检调对接”的理性思考》,载《河北法学》2011年第8期。历经近半个世纪的创新发展,“枫桥经验”始终坚持以人为本的发展理念、坚持预防和化解矛盾、坚持法治思维解决问题,为化解矛盾和推进社会治理提供了模式选择。近年来,检察机关适应社会主要矛盾变化,积极拓展“枫桥经验”在法治现代化和检察工作发展过程中的价值,不断探索检察环节预防和化解社会矛盾的新方式,形成了民事检察和解这一检察产品。在此,结合司法实践,我们重点探讨民事检察和解机制运行现状和存在的突出问题。

(一)民事检察和解机制的运行特点

一是基本规则已经确立。近年来,最高人民检察院落实“枫桥经验”的要求,先后印发了一系列司法文件,提出了民事检察和解这一预防和化解矛盾的新机制,如2010年8月印发的《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》提出,对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的,积极引导和促使当事人达成和解,配合人民法院及相关部门做好有关工作。2011年1月,最高人民检察院民事行政检察厅印发的《关于民事行政申诉案件和解的指导意见(试行)》提出,对有和解条件的民事行政申诉案件,民事行政检察部门要积极引导、促成当事人达成和解。2013年3月印发的《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》提出,对于当事人有和解意愿且具备和解条件的,可以引导当事人和解,但应注意与生效裁判执行工作的衔接。同时,最高人民检察院司法解释也对民事检察和解予以规范和细化,如2001年10月施行的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第22条规定,当事人可在申请监督过程中自行和解。2011年3月最高人民法院、最高人民检察院的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》第12条规定对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的,可以建议当事人自行和解。2013年11月施行的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第55条、第75条规定,当事人有和解意愿的,人民检察院可以建议当事人自行和解。对当事人达成和解协议,应当终结审查。可以看出,上述司法文件和司法解释对民事检察和解作了相应规定,并且处于不断探索完善当中。

二是地方探索持续推进。地方各级检察机关以最高人民检察院出台的司法文件和司法解释为指引,在民事检察和解的法律规则不健全的背景下,结合地域实际,强化创新突破,相继探索出台了一批规范性意见,为民事检察和解机制立法积累了丰富经验。据笔者通过互联网和全国检察机关局域网搜索,地方省、市、县(区)三级检察机关都有出台民事检察和解规范性意见的例子,如福建省人民检察院《关于开展民事行政申诉案件检察和解工作的意见》、甘肃省人民检察院《关于民事行政申诉案件检察和解工作的若干规定(试行)》、四川省成都市人民检察院《关于办理民事和解案件的工作规定(试行)》、北京市朝阳区人民检察院《关于民事检察和解工作的规定(试行)》、上海市宝山区人民检察院《关于民事行政申诉案件检察和解工作规定》、山东省青岛市人民检察院《关于民事诉讼监督案件实行检察和解的规定》、江西省永新县人民检察院《民事检察和解工作实施条例》等。综合上述民事检察和解的规范性意见,可以看出,地方探索不仅明确了民事检察和解的适用原则,还细化了适用条件和案件范围,规范了运行程序,对和解协议的效力进行了初步有益的探索等,为民事检察和解提供了直接依据,这在一定程度上弥补了现行法律规则供给不足的问题。同时,福建、山东、四川等省级人大常委会从创新社会治理的角度出发,先后出台了多元化解纠纷条例等地方性法规,在检调对接、效力保障等方面对检察机关开展民事检察和解予以监督和支持,这也在很大程度上促进了民事检察和解机制的发展完善和有效开展。

三是机制成效充分体现。据统计,2017年全国检察机关共受理民事行政生效裁判、调解书监督案件55221件,其中,不支持监督申请31151件,同比增长24.8%。对于不支持监督申请的案件,如果置之不理,可能引发涉检信访或新的矛盾,在此检察机关要做大量的释法说理及息诉罢访工作,耗费大量的人力物力。当前检察机关在办理民事诉讼监督案件中,抗诉、检察建议、不支持监督申请决定、终结审查等结案方式已不能满足人民群众的多元化司法需求,各地检察机关要从最终解决案件争议和化解矛盾出发,通过运用民事检察和解等工作机制,最大限度地实现案结事了人和,以满足人民群众在每一个案件中都感受到公平正义的需要。笔者通过搜索得知,近年来全国各地检察机关积极开展民事检察和解工作,取得了较好的成效。据统计,2005年至2007年,江苏省苏州地区检察机关采用民事和解方式结案80件;2007年江苏省徐州、泰州、南通、无锡、常州、南京等六地检察机关民事和解结案共有168件。绝大多数和解案件当事人均在签收和解协议之日全部履行到位,无一反悔。①王水明、郑文:《民事检察和解制度探析》,载《法治研究》2009年第5期。江苏省无锡市两级检察机关民事行政检察部门2008至2012年采用民事检察和解方式结案的案件有418件,占受理申诉案件数的25%。②方静:《民事检察和解的正当性及制度完善》,苏州大学2013年硕士学位论文。安徽省怀远县检察院对2011年至2013年受理的178件各类民行申诉案,有107件促成和解结案,和解结案率占受理案件总数的60%以上。③顾连堂:《多措并举开展民事和解》,载《检察日报》2013年12月4日第12版。重庆市检察院第二分院在2012年至2013年共促成98件民事申诉案件和解或调解结案。④沈义、付泽:《重庆检察院第二分院:民事申诉案件和解调解效果好》,http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201311/t20131112_1246308.html,访问日期:2018年8月9日。山东省青岛市检察院自2009年至2017年探索开展民事检察和解工作以来,共和解结案案件167件。2013年甘肃省检察机关以民事检察和解结案的案件为138件,2014年为144件。⑤陈冰如、赵辉、徐强:《民事检察和解工作机制探究》,载《山西省政法干部管理学院学报》2017年第1期。四川省检察机关2017年共促成214件民事诉讼监督案件当事人息诉罢访,其中检察环节和解45件。2016年,全国检察机关共成功息诉和解民事行政检察监督案件6612件。

(二)司法实践中存在的主要问题

一是宏观层面上,融入现代社会治理体系程度不高。首先,在多元化纠纷解决机制中地位层次不高。与民事调解、人民调解、行政调解等相比,其缺少基本法及部门法层面的规定,甚至与刑事和解相比也存在差距。另外,对该机制的研究探讨也不够充分,笔者从中国知网上搜索的大多数涉及民事检察和解的论文都是检察机关人员撰写的,很少有专家学者去研究探讨该机制。其次,现代社会治理尤其是在“枫桥经验”要求的自治、法治和德治相融合方面存在不足。民事检察和解应是一个自治、法治和德治相融合的过程,但在自治方面,检察官引导案件当事人达成和解的能力存在不足,难以弥合双方分歧。在法治层面,法律规则供给严重不足,这在下文中具体论述。在德治方面,其没有与乡土社会及现代社会的公共道德、习俗、情理等社会规范相融合,与法治结合形成基层社会治理的合力。最后,现代社会治理要求的共建共治共享机制严重缺失。在民事检察和解中,其对社会各方面力量的参与及共治方面缺少制度性引领和具体方式创新。如在民事检察和解协议效力确认与法院司法确认、强制执行等工作衔接方面,囿于现行法律规定的制约,在这方面探索突破不多,具体方式缺乏灵活性,导致民事检察和解协议效力难以得到保障。还如,在检察和解过程中,可能因司法工作成本等问题,邀请律师、心理咨询师、当事人所在的居委会、村委会、人民调解委员会共同参与程度不高,单纯依靠检察机关自身努力,这属于一种社会治理中的单向管理,而不是共同参与管理,没有契合现代社会治理的要求。

二是中观层面上,现行有效法律规则供给严重不足。脱胎于司法实践的民事检察和解机制先天不足,法律适用规则不健全问题较为突出。作为顶层法律制度设计的《民事诉讼法》《人民检察院组织法》,没有就民事检察和解作出规定,这也反映了对民事检察和解理论研究上的不足。作为最高人民检察院与最高人民法院会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,对民事检察和解规定较为简单。同时,作为保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》是最高人民检察院单方的司法解释,法律位阶较低,对民事检察和解只有两条引导式规定,对民事检察和解协议的效力、与生效裁判执行工作的衔接及救济途径等没有作出具体规定。可以看出,当前民事检察和解的最大阻碍就是缺乏具体明确的法律规则,如民事检察和解的适用范围、运行程序、结案方式、法律效力及法律救济等。尤其是法律效力问题,因无明确的法律规定,和解协议效力不确定且得不到有效保障,严重影响办案效果,难以赢得当事人对民事检察和解的认同和信任,甚至会进一步强化当事人对立对抗的情绪。从某种程度上讲,若民事检察和解不能彻底解决纠纷,反而会引起新的纠纷,这与该机制的设计目的是相悖的。

三是微观层面上,检察官素质不完全适应工作需求。民事检察和解工作在检察官的主持下开展,因此,检察官的素质显得尤为关键。当前大多数民事诉讼监督案件历经法院一审、二审、再审,甚至已经进入强制执行环节,当事人意见分歧较大、对立对抗情绪严重,达成和解的意愿较低。但是,在司法实践中,一些民事诉讼申请监督案件,经检察机关受理审查后发现原审法院裁判存在瑕疵,但不符合抗诉条件。此情况则更需要运用民事检察和解等机制来化解当事人矛盾纠纷并达到息诉罢访的目的,但当前检察官做好群众工作的能力及专业化素质不适应人民群众日益增长的司法需求。大多数检察官未接受过系统的普通心理学、化解矛盾技巧等专业化培训,欠缺检察和解的经验和工作技巧,在检察和解的过程中难以及时掌控和把握双方当事人的情绪心理、和解意愿等信息,在组织引导和解的过程中很难发挥主动性。民事检察和解过程中需要检察官做大量的释法说理、劝导让步等工作,耗时较长但不一定能达成和解。同时,在现行的检察机关民事行政检察工作绩效考核模式下,对民事检察和解工作仅仅是鼓励性的,未能纳入定量考核,对检察官而言,没有一定的办案业绩评价保障,就会导致办案积极性不高、办案成就低、工作动力小,检察官宁愿对所办案件作出其他监督决定也不愿意和解,这在一定程度上影响了民事检察和解的有序开展。

二、新时代“枫桥经验”指引下民事检察和解应遵循的司法理念

55年来,“枫桥经验”历久弥新、久盛不衰,在时代变革中坚持创新发展。进入新时代,“枫桥经验”的内涵更为丰富,影响更加深远,其政治优势是把党的领导贯穿于基层社会治理的全过程和各方面,根本理念是充分体现以人民为中心的发展思想,核心内涵是坚持自治、法治、德治有机融合,价值精髓是构建共建共治共享的基层治理格局,根本归宿是保持基层社会和谐稳定而又充满活力。①陈一新:《中政委下半年聚焦十大抓手》,https://www.cnhubei.com/xwzt/2012/cfqy/tpqh/201807/t4143349.shtml,访问日期:2018年8月30日。作为坚持和发展“枫桥经验”而形成的民事检察和解机制,适应新时代“枫桥经验”内涵发展要求,应重新审视民事检察和解工作中遵循的司法理念问题。

(一)遵循共赢多赢理念

新时代“枫桥经验”的价值精髓是构建共建共治共享的基层治理格局,体现在民事检察和解中,就是坚持化解矛盾这一共同目标,遵循当事人、检察机关、审判机关及第三方共同参与的理念,最终共同享有“案结事了人和”的治理成果。通过民事检察和解,我们可以尽快解决法院生效裁判所涉的民事纠纷,践行法的公正、效率、和谐价值,寻求推进和规范检察权行使与法院生效裁判既判力、当事人权利处分的“平衡点”。首先,民事检察和解产生于当事人申请检察监督阶段,必然受到检察机关的监督,但同时检察机关基于民法上的意思自治原则,尊重当事人选择纠纷的方式,尊重当事人处分自己的权利,但当事人处分权利不能违反法律和行政法规的强制性规定,否则,检察机关将依法审查,提出不同于民事检察和解的审查处理意见。其次,当事人达成民事检察和解协议不可避免地同法院生效裁判发生冲突,一种是当事人通过协商和解方式确认各自权利义务的形态,另一种是通过国家强制力保护的形式确认权利义务的形态。但从最终解决民事纠纷目的出发,民事检察和解协议并不是改变或者否定法院生效裁判,而是当事人在申请检察阶段调整各自权利义务,在和解协议不履行的情况下仍可就原审裁判申请法院强制执行。再次,着眼于建设开放共治的多元化监督体系要求,在推进民事检察和解尤其是落实和解协议效力方面,检察机关要由单打独斗向合力监督转变,加强同审判机关的协同合作,建立良性的积极协调的工作关系,进而加强民事检察和解与法院裁判执行工作的衔接,借助司法确认确定和解协议效力,达到民事检察和解的目的。最后,民事案件无论进入审判环节还是检察监督环节,审判机关和检察机关都面临着共同的司法目标,即解决民事纠纷、维护司法权威和推进法律正确统一实施。而民事检察和解这一化解矛盾机制的出现,在尊重法院生效裁判既判力和检察监督权的前提下,形成了更易为双方当事人接受的权利义务形态,既节约了司法资源,又减少了当事人的讼累,也降低了社会治理成本,实现了司法活动的目标和法的秩序价值,从而使当事人、检察机关和审判机关实现了共赢多赢的效果。

(二)遵循谦抑审慎理念

“枫桥经验”诞生之初的内容包括“捕人少,治安好”,体现在刑法上就是谦抑理念,具体到民事检察和解就是谦抑审慎理念。所谓谦抑审慎理念,是指审慎把握考量司法办案方式,动态平衡当事人利益得失,正确估量负面产出,努力以较小成本取得较好效果。在民事检察和解中,要求检察机关办理符合和解条件的民事诉讼监督案件时,不仅要依法审慎、谦抑平和,更要尊重当事人意愿、斟情酌理,把司法理性与司法温情相融合,通过和解方式在较短的时间内快速解决争议。从某种程度上讲,民事检察和解与“枫桥经验”倡导的“和为贵”传统思想相吻合,是法的和谐价值的创新。遵循谦抑审慎理念,首先,民事检察和解启动方式要适当,要充分尊重当事人意愿,检察机关居中引导,坚持从和不损权利,不能以检察权压制当事人权利,不得迫使当事人进行和解,更不能滥用检察权造成对当事人合法权益的不当侵害。若一方当事人不愿接受和解,则检察机关应结束和解工作,严格按民事诉讼监督程序及时做出审查决定。检察机关应采取灵活多样的方法,最大限度地避免调处工作陷入僵局,或者因过分讨价还价使谈判工作不适当地拖延,从而违背调处的初衷。①傅国云、胡卫丽:《民事检察和解的适用与程序设计》,载《人民检察》2013年第7期。其次,民事检察和解适应的范围要适当,要维护法律权威而不失严格标准,不能超越民事检察和解范围而和解,要正确考量和解方式方法,与和解目的相适应性,防止一方当事人对检察和解权利的滥用及侵害对方当事人合法权益情况的发生。最后,民事检察和解的效力要得到法治保障,检察机关在督促当事人即时履行民事和解协议的同时,要与法院建立共治共享合作机制,根据具体情况适时启动与法院裁判执行工作的衔接机制,通过再审调解、执行和解等司法确认方式,以此来实现和保障民事检察和解协议的效力,并尽可能地维护法院生效裁判的既判力。

(三)遵循客观中立理念

新时代“枫桥经验”的核心内涵是坚持自治、法治、德治的有机融合,在民事检察和解中,首要问题就是坚持群众自治,尊重当事人的处分权,这要求检察机关恪守检察职业道德,公正无私地行使检察权,平等地对待民事诉讼监督案件双方的当事人,不得偏袒任何一方当事人。在此,检察机关的客观中立性体现得淋漓尽致,所谓检察机关的客观中立性,其内涵包括秉持客观公正的立场、追求司法公正、注重程序公正等。遵循客观中立理念,首先,体现自治基础,尊重当事人的主体地位和处分权。检察和解中,检察机关依法引导双方当事人行使处分权,进而达成和解协议;同时,要充分解读相关法律和政策规定,客观地告知当事人关于达成和解协议中的权利义务和风险,适时阐明和解的有利方面和不和解的后续麻烦,通过公开听证等方式尽可能地为双方当事人增加平等协商对话的机会,让双方当事人感受到检察机关办案的中立立场和公正态度。其次,坚持以法治为保障,具体就是追求司法公正。检察机关要发挥好“法律守护人”的角色作用,认真审查民事检察和解协议,真正维护双方当事人的合法权益,使和解协议不能侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益,并和法院裁判执行工作衔接以确保和解协议的效力,真正维护司法公正和法律权威。最后,注重以德治相引领。检察机关要把握人民群众在新时代的新需求,创新群众工作方式方法,注重运用协商、契约、道德、习俗等社会内生机制,视情引入律师、乡镇公共法律服务站、人民调解委员会等第三方调解资源,最大限度地达到程序上的公正,从而引导当事人运用法治思维和法治方式来思考和解决涉及切身利益的问题,使矛盾化解工作在法律轨道和法律程序上开展。

三、创新运用新时代“枫桥经验”完善民事检察和解机制的路径设计

与时俱进是“枫桥经验”的鲜明时代特征,总结推广新时代的“枫桥经验”就要适应社会主要的矛盾变化并不断赋予新的内涵。迈入新时代,“枫桥经验”得到了提升,基本理念从以维稳为重点到以人民为中心转变,基本定位从预防化解矛盾向基层社会治理转变,基本路径从群防群治向构建自治、法治、德治相结合的基层社会治理模式转变,基本目标从“小治安”向“大平安”转变。①刘树枝:《新时代“枫桥经验”基本内涵研究》,载《社会治理》2018年第4期。“枫桥经验”与时俱进、创新发展的时代精神为完善民事检察和解机制提供了新的方向和路径指引,民事检察和解机制契合了“枫桥经验”的基本理念、基本定位和基本路径等要求,在新时代背景下需要紧跟社会主要矛盾变化和检察权的运行模式变革,大胆探索创新,坚持在法治化轨道上探索、完善和发展。

(一)明确性质定位

作为一种替代性的争议解决机制,民事检察和解机制的性质定位问题直接影响着其效力这一核心问题,目前理论界一直存在争议。因此,民事检察和解机制首先要解决性质定位问题,坚持在理论和实践之间适中完善发展。笔者认为,民事检察和解性质应定位为具有司法程序意义的私法行为。具体而言:首先,民事检察和解产生于当事人申请检察监督阶段,检察机关坚持自愿合法、和解优先、有限监督原则,引导双方当事人自由处分权利、自愿达成和解协议,这属于一种程序上的协议,这是检察权介入的结果,同时也产生了检察机关终结审查当事人申请检察监督案件的结果,具有明显的司法程序意义。其次,从民法上的意思自治原则出发,民事检察和解是一种典型的私法行为。民法的意思自治是指民事主体在从事民事活动时,以自己的真实意思表示来充分表达自己的意愿,根据自己的意愿来设立、变更和终止民事法律关系。②马俊驹、余延满:《民法总论》,法制出版社2005年版,第59页。民事检察和解充分体现了当事人的意志自由,在法律框架内调整权利义务,进而达成和解,解决纠纷。但民事检察和解的前提是已经形成法院生效裁判,而法院生效裁判具有既判力,非经法定程序不得撤销和变更,故有人质疑民事检察和解可能损害法院生效裁判的权威和既判力。但是,民事检察和解是当事人在申请检察监督阶段通过协议的方式对权利义务进行变更,属于当事人在接受法院生效裁判的基础上,对生效裁判所确定的权利义务在一定范围内的一种再分配,但这不是否定法院生效裁判,而是当事人不依赖国家强制执行力而通过和解方式实现权利义务的一种自由处分。另民事检察和解效力虽不具有可诉性,但能通过当事人即时履行或分期履行的方式来实现,这具有明显的私法行为性质。从这个角度出发,民事检察和解类似于执行和解,其正当性的法理依据都来源于民法上的意思自治原则。因此,有学者认为,既然当事人可以在执行程序中将法院的生效裁判置于一边,对权利义务达成新的安排,那么当事人在检察机关的主持、协调下达成申诉中的和解同样具有正当性和合理性。①汤维建:《司法性质的特殊救济手段》,载《检察日报》2007年8月23日第3版。

(二)强化顶层设计

一是完善基本规则。新时代“枫桥经验”强调自治、法治、德治的有机融合,在此首先要以法治为保障。对民事检察和解而言,首要解决的是完善法律规则的问题。虽然最高人民检察院的司法文件、司法解释均有所规定,但未形成体系化、制度化。在当前全国人大及其常委会对《民事诉讼法》没有修改规划的前提下,笔者建议以今年全国人大常委会听取和审议最高人民检察院关于民事审判和执行监督工作专项报告为契机,总结司法实践经验,适时修改《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,借鉴其第五章第二节“公开听证”的体例,设立“民事检察和解”专节,将民事检察和解作为案件审查的一个环节,明确其遵循的基本原则、适用范围、运行程序、结案方式、法律效力及法律救济等内容,形成系统完备、科学规范、运行有效的法律规则体系。

二是限制适用范围。新时代“枫桥经验”运用到检察工作之中,就要聚焦案件依法审慎、谦抑地适用,链接到民事检察和解就需要在适应空间或范围上有所限制。总体而言,其适用于生效裁判存在瑕疵但不符合抗诉条件的案件、生效裁判存在错误符合抗诉条件但涉及当事人私权处分范畴的案件等②李凯、涂征、金朝榜、郑睿:《民事检察和解制度的困境与出路》,载《中国检察学研究会民事行政检察委员会第六届年会论文集》。。结合司法实践,笔者建议对有下列情形之一且不涉及国家利益、社会公共利益或他人合法权益的案件可以进行检察和解:1.发生在家庭成员或者亲属之间的民事纠纷,经过劝解,当事人能够尽释前嫌,有和解希望的;2.案件存在瑕疵但不符合监督条件的;3.生效裁判、调解书及执行裁定、决定确有错误,但对当事人的权利义务影响不大,进行监督预期效果不明显的;4.原生效裁判并无不当,但有新证据足以推翻原审判决,且当事人对新证据无异议的;5.双方当事人均具有和解意愿的等。

三是规范具体程序。新时代“枫桥经验”强调以积极的行为模式来化解矛盾,因此在民事检察和解程序设计上要以化解矛盾为核心。具体而言,首先,判断和解基础。对案件全面分析,确定是否属于民事检察和解范围,综合当事人诉求、情绪对立程度、真实的最低利益需求等要素,考量和解的可能性和方式方法。其次,促成和解意向。抓住案件深层次矛盾所在,通过释法说理、说服劝导,引导当事人抛开情感因素和思维定势,换位思考,考量利益得失和社会人际关系,缓解对立情绪,增强和解意向。再次,引导自行和解。体察当事人的诉求和情绪,根据各自个性特点有针对性地交谈,引导当事人在分清是非、考量得失等基础上找到利益平衡的“最大公约数”,必要时引入律师等第三方配合和解;或由检察机关综合当事人意愿居中提出和解参考方案,引导当事人达成和解。在此,我们应注意和解协议内容问题。当前检察机关所应用的《和解协议书》样本内容较为简单,笔者建议增加履行期限、地点和方式及法律后果等内容。最后,督促履行和解。检察机关要审查当事人签订的和解协议,确保协议内容合法,并根据具体情况督促当事人即时履行或附限期履行,并视情况通过终结审查、建议法院再审调解或执行终结等方式结案。

四是完善和解协议效力。新时代“枫桥经验”注重定纷止争、案结事了人和,因此,民事检察和解更要注重办案结果的确定性、合法性,从而树立检察权威。一般认为,民事检察和解协议作为一种无名的民事合同,其效力不同于法院的生效裁判,不能直接申请强制执行。为确保民事检察和解的效果,一般要求和解协议要即时履行。但司法实践中存在拖延履行甚至拒绝履行的情况,在此探讨和解协议效力问题显得尤为重要。总结司法实务经验,一方面,对能够即时履行完毕的,予以终结审查,若案件已被强制执行,则建议法院执行终结;或由检察机关以再审检察建议的方式启动再审程序,法院以调解书的方式确认和解协议效力,即通常所说的司法确认模式。另一方面,在当事人拖延履行甚至拒绝履行和解协议的情况下,建议检察机关加强与法院执行工作的衔接,就民事诉讼监督案件中当事人达成和解协议的情况进行沟通,具体而言:首先,对于没有进入执行程序的,也就是生效裁判的执行权利人没有向法院申请执行,当事人就向检察机关申诉的,检察机关应在当事人之间达成和解协议后,通知相关法院,以确保产生执行时效中断的效力,保护生效裁判执行权利人的利益。其次,已进行执行程序的,又可分为几种情形:第一,对于法院已采取查封、扣押、冻结等执行措施的,不宜建议执行法院解除或暂缓执行,以防止债务人一方转移、隐匿财产,但对于处分执行标的,可视情况建议暂缓执行;第二,对于法院已部分或全部执行完毕的裁判,不宜再就执行完毕的内容进行检察和解;第三,和解协议履行完毕的,建议法院终结执行程序。①刘辉:《民事检察和解的正当性基础及制度构建》,载《国家检察官学院学报》2009年第4期。另外,在上述情况下若仍符合检察监督条件,在检察机关终结审查后能否再次启动监督则值得研究。因民事检察和解协议是案件双方当事人自愿达成的,除非有违反法律和行政法规强制性效力规定的情形,一般不启动后续救济程序,否则与民事检察和解目的相悖。

(三)健全综合配套性措施

一是推行律师代理申诉及引入第三方参与和解。新时代“枫桥经验”的核心内涵之一就是“发动和依靠群众”,即强调社会各方面力量的参与及共治。首先,根据最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合印发的《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》,建议对当事人申请监督的民事诉讼案件,逐步推行由律师代理或申请法律援助制度,保障当事人依法行使申诉权利,这样律师可以更加理性善意地为当事人考虑利弊得失,为检察和解打下坚实的基础。其次,参照最高人民法院、司法部印发的《关于开展律师调解试点工作的意见》,建议建立律师和解制度,在检察机关12309检察服务中心设立律师和解工作室,建立相关的保障机制,积极引导律师参与民事诉讼监督案件的和解工作。另可会同当事人所在村委或社区居委会、乡镇公共法律服务站、人民调解委员会等第三方调解资源,借助“乡土社会”的关系情结,依据公共道德、习俗、情理等社会规范,通过劝和、讲法、说理等方式对适宜和解的案件促成和解,这也符合基层社会治理的要求。对一些重大有影响的案件,可通过人大代表、政协委员、社会工作师、心理咨询师等第三方介入,通过社情及心理疏导等机制引导当事人依法和解。

二是完善风险告知、公开听证和效果跟踪评估。为推进民事检察和解,需要增强相关措施的关联性和耦合性。首先,检察机关审查民事诉讼监督案件,若当事人有和解意愿且选择和解,要告知当事人将对抗诉权利的放弃及和解协议不履行带来的风险等,确保当事人知情,避免因和解引发新的矛盾。其次,和解过程中通过公开听证为当事人搭建沟通协商平台,进一步明晰案件是否存在和解的基础,进而决定是否开展和解工作,如山东省青岛市检察院出台《民事行政诉讼监督案件公开听证实施办法》,要求检察官公开听证,把询问当事人是否有和解意愿作为必经环节。再次,案件和解结案后,组织当事人填写和解案件评价表,并通过案件回访了解当事人对案件结果的意见,以彻底消除纠纷和隐患,防范涉检上访事件发生。建立工作台账,对办理的民事检察和解案件质量、效率和效果严格评估,分析得失、总结经验,真正做到和解让群众参与、成效让群众评判、成果让群众共享。

三是强化检察官素能培训及绩效考核保障。民事检察和解是兼容法、理、情、德为一体的综合能力和艺术,民事检察和解要上台阶,检察官的素质是关键。①郭宗才、张国忠、黄蓓:《民事检察和解研究》,载《政治与法律》2011年第1期。加强对检察官的素能培训,不仅要提升专业化办案素质,还需要提升群众工作能力,对此要加强对心理学、非诉纠纷解决理论及化解矛盾技巧等方面的培训,使检察官学习并真正内化、吸收、运用尊重、热情、真诚、共情及积极关注等普通心理学咨询技术,与当事人之间建立良好的沟通关系。最终通过学会运用群众语言,分析群众心理,妥善应对群众诉求,尽力解开群众心结,提高社会治理和矛盾化解能力。同时,遵循民事检察和解规律,完善业务考核科学激励机制,明确规定提高民事检察和解在民事检察考核中的权重,如规定在办理民事诉讼监督案件中达成和解结案则比抗诉案件一倍得分等措施,激发检察官办理民事检察和解案件的积极性、主动性、创造性,集中力量办理一批高质量案件。

总之,完善和发展民事检察和解机制任重而道远,但作为检察机关践行新时代“枫桥经验”形成的检察产品,它契合党中央提出的以人民为中心的发展思想和现代社会治理理念。相信该项机制将在我国法治土壤上茁壮成长、蓬勃发展,为全面推进依法治国实践贡献检察的智慧和力量。