审判外部关系的法治化改造

孟高飞

我国的地方国家政权架构由同级的党委、政府、人大等组成,其中,党委居于领导核心地位。地方各级法院以多种方式深度嵌入这种权力框架之中,扮演被领导、被监督、被控制的角色。全面深化司法体制改革,确保依法独立公正地行使审判权,要求“调整和改善司法与其他政治权力的关系”“确立司法在新型国家治理体系与结构中的角色与地位”①顾培东:《司法改革中法学理论应有所作为与担当》,载《社会科学报》2014年12月25日第003版。,因此,需要改变上述这种地方法院与其他国家政权机关之间的关系(以下简称“审判外部关系”)。按照中央的决策和部署,这种审判外部关系需要在坚持和完善党的领导的前提下,进行法治化变革。

一、三棱锥形的审判外部关系

在地方国家治理体系与结构中,地方法院是地方党委总揽的地方全局之组成部分,是地方党委协调的各方治理力量之一种。具体而言,地方法院与同级党委存在实质性的领导关系,主要通过党委组织部、党委政法委、法院党组等途径进行①孟高飞:《论党对地方法院组织领导的法治化变革》,载《学术交流》2017年第4期。。地方法院与同级政府存在隐形的制约关系,主要体现在对司法预算的控制等方面。地方法院与同级人大存在产生与监督的关系,主要体现在对党委提出的法院组成人员人选的任免、对政府提出的司法预算方案的审查与批准、对法院年度工作报告的审议和法律法规实施情况的检查等方面。与此同时,地方党委又在同级人大、政府内设立党组作为二者内部的“领导机构”,在二者单位“发挥领导核心作用”。②《中国共产党党组工作条例(试行)》第二条。两个党组的设立,进一步发挥了党委对地方法院的领导作用。概言之,地方党委对法院的领导途径主要有两种:一是直接领导,通过党委政法委、法院党组等途径进行;二是间接领导,通过人大、政府等途径进行。

粗略地看,地方法院与外部权力之间的关系网络呈三棱锥形。该三棱锥形由四个三角形组成,共有四个顶点、四个面。平放固定后,底部的三个顶点可分别比为人大(A)、政府(B)、法院(C),顶部的顶点可喻为党委(D)。由ABC三个点组成底部的三角形,DAB、DBC、DAC的各三个点分别组成侧面的三个三角形。在三棱锥形中,党委(D)居于顶点,起到核心、统率作用。在三个侧面的三角形中,党委(D)均为顶角,居于领导、中心位置。因此,“党和法治的关系是法治建设的核心问题”③习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月20日),载《求是》2014年第21期。。

二、三棱锥形结构的形成根源

比较法学者达玛什卡教授在全面分析不同国家司法制度后指出,“虽然司法制度与经济组织方式之间的关联在某些事例中体现得非常明显,但是,在更多情况下,司法制度与意识形态和政治之间的关联显得更为直接,看起来也更为合理”①[美]米尔伊安·R.达玛什卡:《司法和国家权力的多种面孔》,郑戈译,中国政法大学出版社2004年版,第11页。。我国地方法院以多途径、分层次、全方位的方式,深嵌于以地方党委为核心的地方政权格局中。要理解这种审判外部关系的体制是如何形成,又是如何变迁的,需要回到我国政法体制和政党制度是如何演变上来。我国的国家体制庞大复杂,但在根本上,是一种单向度的二元体制②侯猛:《当代中国政法体制的形成及意义》,载《法学研究》2016年第6期。,此处的“二元”是指党的领导体制和国家政权体制,“单向度”是党的领导体制对国家政权体制的逐渐嵌入。涉及法院外部关系的政法制度就是这种单向度的二元体制的构成部分,制度的核心就是党对政法工作、法院工作的领导。对此我们可从条块关系、央地关系两个层次进行认识。

(一)条块关系中的同级党委负责制

“条条”与“块块”是完全中国式的概念,“条条”是指从中央到地方、业务上性质相同的工作部门,如最高法院与各级地方法院之间的关系,“块块”是指同级的各个不同部门。称之为“条条”“块块”,“盖来自于一个知识隐喻:在对机构设置进行图状表示时,相同工作性质的机构以条型的树状图表示,而所有的这些机构又均置于一个地方行政区划内,地方行政区划在平面地图中一块一块地标绘,拼成一个更大的区划,而每一级区划都由该级地方党委统一领导”③刘忠:《条条与块块关系下的法院院长产生》,载《环球法律评论》2012年第1期。。在国家政权体制内和党的组织体制内,均存在“条”与“块”的关系,此乃我国地方政治治理中的特殊政治形态,最终形成的机制是“条块结合,以块为主”。块块是管理的根本,同级的各个机关均要接受同级党委的领导。这种同级党委领导的体制并非建政之初形成的,而是在经历了向同级政府党组还是向同级党委负责、向上级机关党组还是向同级地方党委负责的较长时期的磨合后形成的。①侯猛:《当代中国政法体制的形成及意义》,载《法学研究》2016年第6期。“这种块块优先于条条的政策设计的一个支持在于地方党委和受其领导的法院等机构均在一个地域,对于不能为大叙事所通约的本地域的地方性知识和条条的命令在本地的受制约条件,有更切近的感知,因此,其政策治理比地处江湖之远的条条上级在本地的适用性更强。”②刘忠:《条条与块块关系下的法院院长产生》,载《环球法律评论》2012年第1期。这种以块为主的地方治理政策是经历了革命、建设、改革等不同历史时期的探索,而不断修正、形成的。

下面以地方司法权管理归属的历史变迁为例作些说明。1949年的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第26条规定,“最高人民法院为全国最高审判机关,并负责领导和监督全国各级审判机关的审判工作”,地方司法权由中央单重领导,而1951年的《人民法院暂行组织条例》第10条明确,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督”,“各级人民法院(包括最高人民法院分院、分庭)为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督”,地方司法权接受央地双重领导。到了1954年,《人民法院组织法》第14条规定,“地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作”,“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”,地方司法权改为地方单重领导(上级业务监督)。1979年的《人民法院组织法》第16条基本沿袭了1954年《人民法院组织法》第14条的内容,但在实际操作中,近些年逐渐加重了上级法院的话语权重,似有地方与上级法院双重“领导”(地方为主)的趋势。地方司法权经历了上述中央单重领导→央地双重领导→地方单重领导(上级业务监督)的变迁,最终形成央地双重“领导”(地方为主)的司法权管理体制。这是“条块结合,以块为主”的地方党委负责制在司法领域的映射和表现。这种地方党委负责制的制度通道就是在法院内由同级党委批准、设立党组,作为法院的领导机构,法院党组必须服从同级党委的领导。

(二)央地关系中的中央统一领导制

以上分析,仅解决了地方法院嵌入地方党的领导体制中,形成以块块管理为主的同级党委领导制,还未解决地方党委的意志如何集中统一于中共中央,即央地关系的问题。由于在地方实行党委一元化领导,地方人大、政府等均须服从同级党委的领导,故央地关系的核心不在人大系统和政府系统,而在“党中央与地方党委的关系”①强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》,载《开放时代》2009年第12期。。央地关系“最终是党内关系,是中国共产党中央委员会和省、市、县/区委员会的权力层级关系”②刘忠:《条条与块块关系下的法院院长产生》,载《环球法律评论》2012年第1期。。这种党内关系,采取的是分级归口管理的方式,实现中央集中、统一的领导。其中的“分级”,是将地方到中央划分为多个级别,“归口”是将各个国家的政权机关划分为多个类别,分别对口党的相应职能部门,由后者进行管理,如公检法等构成的“政法口”由党委政法委进行管理等。

仍以地方法院为例,在干部(“人”)的归口管理上,其经历了由组织部还是政法工作部管理的争议;在业务(“事”)的归口管理上,其经历了从政法分党组到政法小组管理的变化,最终形成组织部管“人”、政法委管“事”的归口格局,最终归于同级党委领导。③侯猛:《当代中国政法体制的形成及意义》,载《法学研究》2016年第6期。按照民主集中制原则,下级要服从上级、全党要服从中央,地方党委对包括法院工作在内的政法工作的归口管理,要逐级向上级党委报告,最终服从中央的集中统一领导。如此以来,我国语境下的央地关系,是通过党内的条条管理实现了地方上块块管理的任务,进而实现由中央集中统一领导下的对地方政治社会的整合与治理。从县、市、省到中央,其划分为四个层级,就是四个上下相连的三棱锥形,该连结点就是下级服从上级、全党服从中央的民主集中制。此乃以同级党委为核心的审判外部关系的制度根源。

三、审判外部关系的法治化转向

从陕甘宁边区时期算起,以党委为核心的审判外部关系的制度设置,是经过革命——建设——改革后,对司法制度建设的经验积累和教训汲取,在维护地方国家政权、推动社会进步发展中发挥了极其重要的作用。但时至今日,司法领域出现了一些问题,“司法不公、司法公信力不高问题十分突出”,“司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学”等①习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月20日),载《求是》2014年第21期。。因此,十八届三中全会以来,中央多次部署深化司法体制改革,确保人民法院依法独立公正地行使审判权。改革司法权力管理体制,绕不开包含审判外部关系的政法体制。根据中央的部署,在推进审判外部关系改革中必须坚持和加强党的领导,这是毋庸置疑的,也是本文相关论述展开的前提和基础。十八届四中全会决定指出,“社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”,习近平亦多次在关于法治工作的讲话中强调,“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候、任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法的能力和水平”②习近平:《在中央政法工作会议上的讲话》(2014年1月7日),载中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第20页。。那么,如何在党的领导下进一步改善审判外部关系,提升党运用法治思维和法治方式领导法院工作的能力和水平?党的领导的总原则是,“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”③习近平:《加快建设社会主义法治国家》(2014年10月23日),载《求是》2015年第1期。。根据十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于贯彻党的领导的概括④即“三个统一”和“四个善于”,“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,把依法治国的基本方略同依法执政的基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内的活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国的团结统一”。,具体到审判外部关系领域,进一步坚持和改善党的领导,就是要做到“两善于一支持”,即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,变成成文的法律规定,作为人民法院行使审判权的依据来源;善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为人民法院的组成人员,确保法院组成人员服从党的指挥;支持人民法院与其他机关依照宪法独立负责、协调一致地展开工作,确保人民法院依法独立公正地行使审判职权。

坚持并改善党对审判外部关系的领导,发挥好“两个善于”、坚持好“一个支持”,应当以什么样的方式或依托什么样的手段进行?这需要放在“国家治理体系和治理能力现代化”框架中进行思考。“建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革的总体框架内全面推进依法治国的各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革。”①习近平:《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》(2014年10月20日),载《求是》2014年第21期。学界对“国家治理”的内涵有不同界定,但从根本上说,国家治理“就是人民当家作主,通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,执掌国家政权、行使国家权力、管理国家事务的制度安排和活动过程”②李林:《依法治国与推进国家治理现代化》,载《法学研究》2014年第5期。。国家治理包括国家治理体系和国家治理能力两个方面,前者是党领导人民治理国家的制度体系,后者是运用国家制度治理社会各方面事务的能力,两者集中体现着一个国家的制度和制度执行能力。国家治理的现代化,是要实现国家治理体系和治理能力的法治化、民主化、科学化和信息化,核心是国家治理的法治化。③胡建淼:《国家治理现代化关键在法治化》,载《学习时报》2014年7月14日第005版;陈金钊:《国家治理体系法治化及其意义——兼论法律方法的功能》,载《法律方法》2014年第1期。具体到本文的主题,改善党对审判外部关系的领导,就是要使这种领导体系和领导能力现代化,核心是使之法治化。

四、审判外部关系转向的落脚点

(一)对落脚点的选择

以法治化方式坚持和改善党的领导,主要是做到“两个善于”和“一个支持”。就前一个“善于”,党的主张来源于党对社情民意的归纳与表达,来源于对社会治理需求和社会发展规律的把握与总结,并且可能已经明确成为了党执政的路径、方针、政策,但党的主张并不能直接成为国家意志或国家法律,不能直接成为人民法院审判权的行使依据。建国后依政策治国、靠运动治国,依政策办案、依文件办案的历史教训殷鉴不远。改革开放后,尤其是党的十五大以来,党中央高度重视依法治国,要求落实依法治国的基本方略,建设社会主义法治国家,并且要求“更加注重改进党的领导方式和执政方式”,特别是提出“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政”。因此,我们必须找到将党的主张和政策变为国家法律的途径。这一途径,就是立法的方式,通过科学民主的国家立法程序将党的意志国家化,成为国家的意志。对此,十八届四中全会提出,要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。以立法的方式表达党的主张和意志,实现对审判工作的领导,必然落脚于人大制度。

就推进审判外部关系法治化变革中的后一个“善于”,按照党管干部原则,要使党组织推荐的干部人选成为审判机关的领导人员。中国共产党既是领导党,又是执政党,不仅抽象地行使国家权力,也具体地执掌国家权力。“党具体地行使国家权力不是通过党组织、党员干部直接地向国家、社会和人民群众发号施令,也不能使党的决议和各级党组织的红头文件成为全体人民直接的行动依据。在依宪执政和依宪治国的双重要求下,党管干部的原则主要体现在党通过行使对干部的推荐机制,使党的重要干部成为不同国家政权机关的公务人员,并通过党的组织纪律监督党员干部的行为。”①贺海仁:《论中国共产党领导法治化》,载《河北法学》2016年第4期。党推荐的干部要成为人民法院的组成人员,必须通过法定的程序,依据现行《宪法》《法官法》等②参见《宪法》第62、63、67、101条,《人民法院组织法》第35、36条,《法官法》第11条等。,该法定程序就是人大及其常委会的选举和罢免程序、提请和任命程序。以法治的方式,将党推荐的人选作为人民法院的组成人员,也将落脚于人大制度。

就推进审判外部关系法治化变革中的“一个支持”,要求党委支持审判机关依法独立行使审判权。人民法院作为行使审判权的国家法定机构,履行法定职权和法定任务,必须以合法性为前提。宪法和法律凝结着党和人民的意志,系党领导人民制定的,党也应当领导人民执行宪法和法律,因为此时执行宪法和法律本身,就是贯彻党和人民的意志。党的执政方式在司法领域的体现,就是人民法院应当依照法律行使审判权。同时,党自身也必须在宪法和法律范围内活动。“我们党是执政党,能不能坚持依法执政,能不能正确领导立法、带头守法、保证执法,对全面推进依法治国具有重大作用。”①习近平:《在十八届中共中央政治局第四次集体学习时的讲话》(2013年2月23日)。党支持司法,就是支持审判机关依法独立行使审判权,“首先是指各级党组织不干涉司法机关的工作,其次是指防止其他机构和个人干涉司法机关的独立工作”②贺海仁:《论中国共产党领导法治化》,载《河北法学》2016年第3期。。支持司法,除了通过党委政法委等途径外,亦可考虑通过人大及其常委会的途径。

从上述三个层面来看,审判外部关系的法治化改造可以落脚于地方人大制度,换言之,可以在坚持和加强党的领导的基础上,借助人大这一法定的民主程序,完成对审判权行使的实质与形式合法性的塑造。从根本上讲,中国共产党作为执政党、领导党,是人民意志和利益的代表,实际掌握着国家的“政治主权”,而经由人大选举所生的“法律主权”亦是人民意志和利益的代表,该两种“主权者”的不同表现形式统一于党对人大工作的领导。如此,人大通过法定程序,将党的政治决定法律化,将党的政治意志上升为国家意志。目前,党的干部担任地方人大常委会负责人,人大代表及常委会委员中党员占绝大多数,党有条件通过法定的民主程序贯彻自身的意志。③林鸿潮:《坚持党的领导和建成法治政府:前提和目标约束下的党政关系》,载《社会主义研究》2015年第1期。并且,相关的重要事项向人大的推荐权掌握在地方党委手中。如此设置,是在坚持党的领导的前提下,对党的领导方式和执政方式的规范化与现代化。那么,地方法院与地方的关系就可划分为与同级人大的直接关系和经由同级人大的间接关系。直接关系以人大对法院组成人员人选的任免、对司法经费预算的审批、对法院工作报告等的审议为途径,间接关系经由人大实现,将地方党委对法院“人”的管理和地方政府对法院“财”的控制等通过人大这一民主程序进行。

(二)所选落脚点的优势

以法治化方式,调整地方法院与外部各主要权力之间的关系,落脚于人民代表大会制度,具有如下优势。

其一,符合现行宪法对地方人大制度的设置。虽然会对现有人大制度作些许调整,但仍将停留在现行宪法搭建的整体框架之内,不改变司法权力来源于地方民意代表机构的归属,免去大幅度修宪带来的制度冲突与秩序动荡。该思路认为,现有人大制度设置蕴含了人民主权和赋予地方一定自治权限的制宪理念,符合国土极其辽阔、地域地理文化差异显著、地区经济社会发展极度不平衡的当前实际。该分析隐含了一个前提认识,即以人大制度为代表的政治法律上层建筑基本符合当前经济社会发展的需要,与生产力发展、发达的状况基本适应,仍然具有极大的生命力和极强的适应性。经济已经发展到相当的水平,民众的权利观念、民主意识、自主精神得到了极大的启蒙、发展和觉醒,包括政治权利在内的各类权利诉求必将快速增长。介于私人领域和公共权威之间的公共领域正悄然兴起,成为多元社会参与国家生活的重要空间。①马长山:《当下中国的公共领域重建与治理法治化变革》,载《法制与社会发展》2015年第3期。而根据十八届三中全会以来的决策部署,目前正在进行着以“经济性分权”为核心的深度市场化改革,着眼于政经关系的调整。②袁超:《司法中央化与经济性分权——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑》,载《探索与争鸣》2014年第4期。另外,中央政府向地方政府进行行政性分权,大量的行政管理权力逐渐下放至地方政府甚至基层政府。近四十年来的经济社会改革实践也已证明,赋权地方进行探索、充分发挥地方的主动性,是进行现代化建设的一条成功经验。在规范权力运行、防止权力滥用的政治性改革领域,同样需要调动地方的积极性。激活地方人大的权利保障、权力监督系统,让人大成为地方权力的中心、成为实现人民当家作主的舞台,将成为不久将来的改革选项。③季卫东:《通往法治的道路:社会的多元化与权威体系》,法律出版社2014年版,第91～109页。对审判外部关系的改革,应当以有利于加强而不是削弱、建设而不是损害人民代表大会制度为基本政治方向。④刘松山:《地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题》,载《法治研究》2014年第8期。

其二,契合党的领导的完善趋向。十八届四中全会决定指出,“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治”。那么,如何依靠社会主义法治建设来坚持和改善党对依法治国事业的领导?就是要求党要依据宪法法律来治国理政,以宪法法律来规范党委与人大、政府、法院等之间的关系。共产党通过各级党委行使对国家的领导权,同时,作为代表人民的代议机关,人大又是国家权力机关而掌控着其他国家机关。因此,理顺二者关系,是理顺党和人民及整个国家关系的基础。根据党的政治体制改革的经典文献,理顺二者关系的方向,就是要“把人大及其常委会建设成有权威的国家权力机关”①蒋劲松:《论党委与人大关系之理顺》,载《法学》2013年第8期。。理顺二者关系的方式就是法律化,“以法律规制党委对人大及其常委会的领导关系,而党委及其领导人要与人大方面一样,严格遵守这些法律”②蒋劲松:《论党委与人大关系之理顺》,载《法学》2013年第8期。。党不再直接向国家、社会和人民群众发号施令,而是以间接的方式进行领导,并且使这种领导制度化、法律化。如此,从积极方面讲,让司法权独立行使,能够增大社会的信任,提升司法的权威性和公正性,维护基本的社会秩序和政治秩序;从消极方面讲,能够“在一定程度上切割社会矛盾与主导政治力量之间的联系,避免社会矛盾中所潜含或蓄积的冲突和对抗直接指向主导政治力量,进而形成对政权或执政者的不满和抱怨”③顾培东:《当代中国司法生态及其改善》,载《法学研究》2016年第2期。。这不仅不会损害党的领导,还将利于党的领导的巩固与提升。这是未来改善党的领导的方向,上述调整地方法院与外部各项权力之间关系的法治化思路契合这种党的领导的完善趋向。

其三,避免司法权地方化改革“去除论”与“改良论”的弊端。“去除论”认为,司法权系中央事权,当前司法领域存在地方保护的根源在于司法的地方化,故应去除地方化,切断地方法院与地方的联系。笔者在另一篇文章中对“去除论”的立论偏差及危害后果作过剖析,此处不作赘述。④孟高飞:《司法权中央化改革的误区及修正》,载《山东青年政治学院学报》2016年第6期。“改良论”认为,现有司法权地方化的设置有着法律和法理上的依据,进行适当改良即可。就法律依据而言,《宪法》第2条、第3条、第101条、第104条、第123条、124条、第127条、第128条等系地方化的宪法依据,该依据为《人民法院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等所细化。就法理依据而言,地方性是作为国家主权一部分的司法权在地理空间上的表达,司法权地方化是法院地方性的实践表达,是法院地方性制度的功能运用。⑤李小萍:《论法院的地方性》,载《法学评论》2013年第3期。司法权地方化与司法地方保护不存在必然关联,地方国家权力横向制约的制度安排虚化,才是地方政府介入司法的深层次原因。以“司法垂直化”来抵御“司法地方化”的想法,未能理解“主权者的自我约束”的理念。①王怡:《宪政主义:观念与制度的转捩》,山东人民出版社2006年版,第340～341页。改良论推出了一些改革措施,比如在案件管辖上,尝试行政案件和重大商事案件的提级管辖、集中管辖、异地管辖等;在行政诉讼上,要求健全行政机关依法应诉、支持对行政案件的受理、尊重并执行法院生效裁判的制度;在公检法关系上,要求优化侦查权、检察权、审判权、执行权的配合与制约机制,推进以审判为中心的诉讼制度改革;在干预防范上,出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等制度;在司法责任上,要求建立健全司法人员履行法定职责保护机制等。但是,改良论提供的上述举措等,多是细枝末节式的修修补补,是在技术层面的适度微调。并且,比如,行政首长出庭应诉等创新举措更多停留在宣传层面,更多只是象征意义,对地方行政的约束、制衡作用较弱。而审判外部关系以法治化方式转向以人大制度为落脚点之后,保留司法权地方化的制度设置,将免去“去除论”面临的各种障碍和可能带来的意外后果;将逐渐激活人大制度的监督功能,约束并规范地方主要权力对审判权的干预和制衡,从而避免“改良论”的过于软弱和无力。