山西省深化国地税征管体制改革的实践

□王怀旭 宋佩航

近年来，山西省地税系统按照中央《深化国税地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）的总体部署和要求，在系统谋划、积极实施顶层设计的同时，紧密结合全省国地税系统的实际情况，积极探索、重点突破，改革取得了阶段性成果。

一、山西深化国地税征管改革方面存在问题分析

（一）在整体制度设计方面，需要结合山西的实际情况进一步细化

目前我省虽然制定了征管改革的总体方案，即《山西省深化国税、地税征管体制改革实施方案》，明确了改革的指导思想和总体目标，确定了4个方面31类改革事项，提出了力争到2020年全面实现地税现代化的要求，但是这些都只能是初步搭起了这一轮征管体制改革的总体框架，还需要在顶层设计继续努力。同时，由于改革方案还没有完全成熟，加之对改革措施落实方面缺乏必要的督促、考核以及相关的保障机制，全省各地落实情况方案不太一致。

（二）在创新纳税服务机制方面，需要进一步完善

1.在推进办税便利化改革中，国地税信息共享不及时。目前国地税机关的税收征收系统都是使用总局开发的金三系统，从目前运行的情况看，基本达到了预期效果，解决了国地税网络之间的互联互通问题，但是由于受到系统架构、数据库隔离等因素的影响，导致国地税之间信息沟通的障碍。一是在金三系统内，国地税之间相关信息不能及时共享，相关涉税信息也无法通过系统自动传递，严重削弱了征管合力和服务效能。二是国地税办理的大部分涉税业务都只能在各自的系统中办理，各自的业务流程都不能自动推送给对方。三是国地税网络不能信息共享，大厅工作人员在具体操作中需要同时操作两台机器、两个系统，工作量大，系统反复切换耗时较长，纳税人等待时间较长。

2.在建立服务合作常态化机制方面，区域发展不一致。在一些部门由于县级改革需要等市局出文件，市局规范需要省局出方案，地方性改革等靠要现象十分严重。从分部门情况来看，也存在国税、地税部门心态不一的现象，出于本部门利益考虑，地税部门因为要弥补“营改增”后管理手段的缺失，合作积极性要强，而国税部门因为“营改增”后工作量剧增、承担国地税合作会加大工作量和执法风险，而在思想上有所顾虑。

3.国地税合作方面形式多于内容，呈现合作深度不够的现象。虽然大多国地税部门实现互派互助、“进一家门，办两家事”，但是很多业务让纳税人在外面跑变成了在内部跑，有的业务仍然需要国地税来回跑。而且受技术手段、机构设置等因素影响，对《国地税合作规范》中的一些合作项目，无法进行深度合作，只能停留于表面，实现浅层次的合作。如协同办理注销税务登记中涉及到的资料传递、清税核查等内容，这些环节在实际操作过程往往比较复杂，虽然双方注销需要的资料基本一样，但由于国、地税需要各自保存纸质版档案，纳税人仍需分别向国地税提交两份资料，而且双方在系统中的注销流程也是分别进行，造成管理重复，办理注销业务耗时较长，效率较低。

（三）在转变征收管理方式方面，需要进一步改革

1.岗位设置有待进一步优化，征管资源配置不合理。基层地税部门有些岗位的分工不够明确，职责不够清晰，协调配合不够到位，容易造成忙闲不等、苦乐不均的情形，不利于人尽其才和监督管理。有些岗位的职能交叉重叠，特别是在办税服务厅与税源管理部门之间，经常会出现责任不清、推诿扯皮现象。

2.对纳税人实施分类分级管理还没有完全做到，主要是依赖于风险管理。目前我省大部分基层税务机关采用的还是以属地管理为主、行业管理为辅，税收管理员管户的模式。随着“金税三期”上线运行、风险管理的实施，基层管理人员逐步由“管户”向“管事”过渡，但是由于征管体制的改革没有及时跟进，滞后于管理理念、管理手段的变革，在很多地方出现了“管户”向“管事”脱节的问题。从担负具体管理职责的税收管理员来看，在工作方式上更多地依赖于省市局、县局下发的风险点的应对。

（四）在构建税收共治格局方面，还存在方式单一、部门配合不利、信息共享不够便捷等情况

1.在综合治税模式方面形式单一，力度较小。现阶段，我市大部分县市区综合治税的模式主要是由税务部门积极与当地政府联系，由政府出台文件或者政府出面协调，其他个别单位或部门协作的模式。综合治税模式层级较低。就各市依法治税的模式来看，存在着治税模式层级低、规模小、导致治税力度低、制约着综合治税的开展。

2.在政府主导与部门配合方面存在积极性不高等情况。如政府主导综合治税的积极性不高，其他涉税单位配合不力。在实际工作当中，政府主导积极性不足，税务部门建议未能及时转变为政府统一的政令措施。其他政府部门对税务部门的配合总体上是勉强应付的。综合治税从拟定到施行，需要税务部门与相关部门进行协商，以会议纪要或联合发文的方式确定，如是在相关部门不配合的前提下，还要与政府领导进行沟通，取得政府的支持，这造成了大量的时间、人力和物力的浪费。

3.在信息共享方面不够方便快捷。一方面是没有强大的资金和技术支撑，能够建立起科学高效的信息共享平台，信息间互通互传还停留在纸质资料的传递，信息交换的内容基本上是税务部门根据工作的需要提出数据请求，相关单位根据数据请求提供给税务部门，数据的质量缺乏保证。另一方面在面对跨区域纳税人时，由于管辖区域限制，各部门对其信息掌握甚少，且局限于纳税人自行填报的少数信息，做不到全面细致的了解，进而无法进行全方位的管理和控制。

二、加快国地税征管体制改革的意见及建议

（一）结合实际，进一步细化《方案》落实

1.对《方案》的内容进一步细化。一方面，作为改革设计者、推进者的省局，要把充分结合上级要求与本省实际，合理借鉴其他省份的先进经验，统筹协调与国税以及相关职能部门的关系，尽快细化实施方案，制定配套制度。要明确每一项改革任务的责任人、承办人，制定实施路线图、时间表，做到内容明确、任务明确、时间明确、要求明确。另一方面，要鼓励基层大胆试验、大胆突破，根据本地区实际情况因地制宜地优化、细化改革措施，不断把改革引向深入，同时不断为顶层设计提供脚本、积累经验，完善顶层设计，防止顶层设计成为空中楼阁。

2.在总结经验的基础上，加快落实《方案》规定的各项措施。鉴于征管体制改革的系统性、复杂性，建议省局进一步加大改革试点的范围和力度，对于重大改革或调整事项坚持先易后难、试点先行的原则，选择一些管理基础好、改革动力强的单位先行先试，在试点成熟的基础上，不断总结好的经验和做法，分步骤、有计划地在全省推广。为加快改革进程，必须建立改革措施落实的保障机制，出台相关的规章制度、奖惩办法，加强对改革措施落实情况的督查、检查，严格进行工作评价和绩效考核，对那些不作为、不落实的单位和个人，要严格进行问责追究，确保各项改革措施能够真正落地生根，取得实效。

（二）建立信息共享平台，创新纳税服务机制

1.国地税涉税信息要尽快共享。一是金三系统互联互通，借鉴“湖南模式”，在省局层面通过专网实现国地税金三系统互联互通，基层国地税分别将对方服务器添加为DNS备用服务器，不再增加网线，国地税签订授权协议，相互开放金三权限，实现国地税任一办税服务厅的操作权限一致。二是POS共享共用，攻破技术难关，实现同一银行卡、刷同一POS机，即可缴纳国地税所有税款，系统后台自动划分国、地税收入，中央、省、市、县层级收入，有效解决前台办税人员以及纳税人多次换机刷卡缴税的繁琐问题，让纳税人少跑腿、少费时、少花费。三是关联信息同步共享，由国地税税务机关共享一个金三应用系统和数据库，统一办理涉税事项，如税种登记、定税、涉税审批事项，对同一纳税人的相同信息实行由国税一方采集，地税同步共享，避免重复报送录入，实现税务登记、申报信息、财务报表、增值税发票信息等业务一次录入，同步共享，实现涉税数据实时共同储存、共同维护、共同使用。

2.丰富国地税合作内容，提高纳税服务的质量和效率。一是以“互联网+税务”为驱动，建立统一的网上办税服务厅，不断完善“山西省国家税务局、山西省地方税务局网上服务平台”，健全服务功能，方便纳税人在网上同时办理国地税业务。二是要进一步精简资料，简化办税流程。通过规范、简并纳税人报表资料，联合采集财务报表，实行纳税人涉税信息国、税地税一次采集、按户存储和共享共用，能够从信息系统提取的数据信息不得要求纳税人重复报送。三是要尽快统一标准，实施风险应对。严格执行国地税服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子,要统一入户执法检查，统一违法处罚标准，统一税务行政处罚裁量基准，对非正常户的认定与管理，要协同进行、协同管理，做到“同事同罚”，在维护税收执法公平合理的同时，减轻纳税人负担。

（三）加大信息管税力度，推动征管方式转变

1.尽快实施对纳税人分级分类管理。一是以专业管理为目标，优化征管机构设置。涉税事项分为纳税服务事项、基础管理事项、风险管理事项和法制事务事项，在改革中应侧重于提升风险管理事项等复杂涉税事项的管理层级，努力实现“管户”向“管事”的转变，将有限的征管资源进行更加合理、有效的配置。二是以分类管理为基础，加强税源日常管理。对本地区重点税源，包括煤炭、冶炼等主导产业、纳税额占有较高比重的企业，建议打破属地管理的格局，调整管辖范围，交由一个或多个税源管理单位实施重点管理，确保主体税源的稳定，防范重点税源税收流失。要求建立监控管理台账，重点涵盖企业的生产经营、关联交易等信息，整体掌握企业运营情况。同时对涉税信息进行整合分析，防范关联企业税收转移，准确预测税收收入，综合评价企业经营能力和纳税能力，加强收入分析，为收入工作提供决策依据，为企业提供个性化税收政策指导服务。另外，对税收潜力较大的建筑业、房地产行业，仍然由直属二分局实施管理，发挥其在房地产税收一体化管理方面的优势；对中小税源及个体工商户，仍然按属地管理的原则，由税源管理单位重点负责基础管理事项。

（四）促进部门间信息共享，构建税收共治良好格局

1.建立政府主导的模式。政府要成立社会综合治税组织机构，建立由政府主要领导任组长、相关部门负责同志为成员的社会综合治税工作领导小组，并明确一名政府领导具体负责社会综合治税工作，设立相应的办事机构，固定人员，明确职责，形成了较为完备的组织领导体系保障协税护税工作顺利开展。同时协调各部门建立联席（协调）会议制度，定期召开专门会议，通报情况，就有关重大问题进行协调沟通。建立考核奖惩机制，加强协护税单位考核。

2.强化联合惩戒功能。通过各协助部门的支持与配合，在全社会形成社会综合治税的横向支持配合机制。要对涉税违法犯罪案件依法严厉打击，维护正常的税收秩序。同时，新闻媒体等宣传部门为税务部门提供税法宣传、涉税案件曝光等方便，营造有法必依、违法必究的综合治税氛围。

3.创新信息共享平台。要建立社会综合治税信息处理系统，信息系统要改变目前各涉税部门互不兼容，各自为政的局面，建设一个实现工商、财政、税务、商业银行、产权交易等部门的横向联网、先进、可靠的部门间信息交换系统，进一步增强了涉税信息采集的准确性、及时性和连续性，提高税务部门捕捉信息的水平。税务部门将协助部门的数据采集后，通过系统进行比对与分析，形成有效的涉税数据，并结合税源监控的要求，形成涉税数据模型，由税务部门对数据模型进行分析，查找税源监控的漏洞，达到有效全面控制税源的目的。