现代财政制度之要

党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，什么是现代财政制度？

现代财政制度中的“现代”，非指有别于“古代财政”、“近代财政”的现代，而是我们进入新时代中国特色社会主义时期财政制度的新概括。

经济决定财政，经济体制决定财政体制。

建国以后，我国经济体制从计划经济，到改革开放初期的有计划的商品经济，到市场在资源配置中起决定性作用；党和国家的工作重心从人民民主专政，到以经济建设为中心，到“五位一体”发展新理念的转变，财政制度也由统收统支、“大包干”、分税制到事权与支出责任划分变迁。对应于这些不同历史时期，财政有过国家财政、吃饭财政、公共财政、民生财政、现代财政这些“标签”性的不同概括。这些不同提法是从财政理论、支出重点、职能定位、管理理念等不同角度给不同时期的财政予以概括的。国家财政，是计划经济时期以国家分配论为财政理论的观点提出的，特色是统收统支。吃饭财政是改革开放初陈云同志“一要吃饭，二要建设”的讲话引出的，财政收入只够用于维持国家机关运转，并由此导致了分税制财政体制改革。1998年亚洲金融危机后，公共财政观开始出现，公共服务成为财政重点关注领域，社会保障、义务教育开始建立，国债规模扩大。随着财政支出范围进一步向民生领域倾斜，民生财政应运而生，标志是财政支出从竞争性领域彻底退出和农村税费改革。

党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治判断。财政制度体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设各个方面，是国家治理体系的重要组成部分。加快建立现代财政制度，是更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的客观需要，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

关于现代财政制度，十九大报告从财政体制、预算制度、税收制度三个方面做出了重要论述。

一、建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系

财政体制的核心是中央和地方、地方各级政府之间的财政关系，权责清晰是前提，区域均衡是方向。

权责清晰，就是要形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。在处理好政府和市场关系的基础上，按照基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为等原则，加强与行政管理体制改革的协同，合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任，合理划分省以下各级政府财政事权和支出责任。

财力协调，就是要形成中央与地方合理的财力格局，在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的收入划分体系。因地制宜、合理规范划分省以下政府间收入。扩大一般性转移支付规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，研究构建综合支持平台，加强转移支付对中央重大决策部署的保障。

区域均衡，就是要着力增强财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。合理制定并适时调整完善基本公共服务保障基础标准。根据基本公共服务的属性，和区域财力差异状况，规范基本公共服务共同财政事权的支出责任分担方式。调整完善一般性转移支付办法，提升转移支付促进基本公共服务均等化效果。

二、建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理

编制科学、约束有力、公开透明是现代预算制度的基本要素，而讲求绩效，全面实施绩效管理是建立现代财政制度与过去最大的不同。

全面规范透明，就是强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接，加快推进统一预算分配权。深入实施中期财政规划管理，提高中期财政规划的科学性，增强对年度预算编制的指导作用。进一步完善跨年度预算平衡机制，严格规范超收收入的使用管理。全面提高预算透明度，强化社会监督。坚持以公开为常态、不公开为例外，不断拓展预算公开的内容和范围，完善预算公开的方式方法，加强预算决算公开情况检查。

标准科学，指遵循财政预算编制的基本规律，根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素，明确重点支出预算安排的基本规范。扩大基本支出定员定额管理范围，建立健全定额标准动态调整机制。深入推进项目支出标准体系建设，发挥标准对预算编制的基础性作用。加强预算评审结果运用，及时总结不同项目的支出规律，探索建立同类项目的标准化管理模式。

约束有力，指严格落实预算法，切实硬化预算约束。严格依法依规征收财政收入。坚持先预算后支出，年度预算执行中，严格执行人民代表大会批准的预算，严控预算调整和调剂事项，强化预算单位的主体责任。构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，明确各级政府对本级债务负责，增强财政可持续性。层层落实各级地方政府主体责任，加大问责追责和查处力度，完善政绩考核体系，做到终身问责，倒查责任。

全面实施绩效管理，围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。全面实施预算绩效管理从“全面”“绩效”两个关键词着手，在广度上实现预算范围全覆盖，在深度上实现贯穿预算全过程。通过预算管理的流程再造和制度的完善，挖掘资金管理上的潜力，把财政资金配置到更有效的领域，提高其使用效率，从而缓解当前的收支矛盾。

三、深化税收制度改革，健全地方税体系

深化税收制度改革重点在于着力完善直接税体系、健全间接税体系，形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系，促进社会公平和市场统一。要围绕优化税制结构，加强总体设计和配套实施，推进所得类和货物劳务类税收制度改革，逐步提高直接税比重，加快健全地方税体系，提升税收立法层次，完善税收法律制度框架。

着力完善直接税体系，要建立综合与分类相结合的个人所得税制度，优化税率结构，完善税前扣除，规范和强化税基，加强税收征管，充分发挥个人所得税调节功能。实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施，建立健全个人收入和财产信息系统。密切关注国际税改动态，审慎评估和研判国际税制发展趋势，进一步完善企业所得税制度。适应经济全球化发展和“一带一路”建设的需要，加强国际税收协调，提升我国税制的国际竞争力。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。

健全间接税体系，要按照税收中性原则，深入推进增值税改革，健全抵扣链条，优化税率结构，完善出口退税等政策措施，构建更加公平、简洁的税收制度。结合增值税改革进程，推进增值税立法，最终形成规范的现代增值税制度。结合实施中央和地方收入划分改革，研究调整部分消费税品目征收环节和收入归属。

积极稳妥推进健全地方税体系改革，通过调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。一是完善地方税种。根据税基弱流动性、收入成长性、征管便利性等原则，合理确定地方税税种。在目前已实施的城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等为地方税的基础上，继续拓展地方税的范围，同时逐步扩大水资源费改税改革试点，改革完善城市维护建设税。二是扩大地方税权。在中央统一立法和税种开征权的前提下，根据税种特点，通过立法授权，适当扩大地方税收管理权限，地方税收管理权限主要集中在省级。三是统筹推进政府非税收入改革。加快非税收入立法进程。深化清理收费改革，继续推进费改税。在规范管理、严格监督的前提下，适当下放部分非税收入管理权限。

全面落实税收法定原则，按照党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的要求，新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。