现代大学制度下的高校权力结构优化与风险防控

何希耕 陈荟芳

(福州大学电气工程与自动化学院， 福建福州 350108)

当前，高校去行政化的呼声越来越强烈，政府与高校的权利以及高校内部权利关系的明晰优化成为现代大学制度建设的重要内容。党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校的现代大学治理理念对完善现代大学制度具有重要意义。但高校的权力基础的关系，其内部权利如何优化，如何建立与权力结构相一致的风险防控与监督机制，对于防止高校行政权力异化，避免高校权力腐败，优化高校权力结构并对其进行有效监督，具有至关重要的意义。

一、当前高校权力依法归属的现状

(一)高校规章制度体系日趋完善，但仍有权力失衡空间

随着我国高等教育的发展，我国高校和教育主管部门不断探索适合我国国情的高等学校管理模式，特别是在规范高校行政权力运行方面制定了相关的规定。1995年以来，《中华人民共和国教育法》颁布，紧随其后，《中华人民共和国高等教育法》颁布，从此我国开启了高校权力依法归属的进程。2010年以来，教育部陆续颁布了《高等学校信息公开办法》《学校教职工代表大会规定》《教育系统内部审计工作规定》《高等学校理事会章程》《高等学校章程制定暂行办法》和《高等学校学术委员会规程》等相关规定，为我国高校权力依法归属提供了强有力的依据。党的十八大以来，一大批针对高校自治和依法治校的法律法规陆续出台，这意味着我国高等院校现代大学制度已逐步建立，高等学校的规章制度体系已日趋完善。

然而，在高校权力与监督的实际运行中，仍然存在权力泛化、异化，监督缺位、错位等问题。诸如行政权力宽泛化，管理职能化色彩过于浓厚，行政权力与学术权力之间边界不清晰，导致学术权力难以发挥其积极作用，地位无法得到应有的肯定和保障，从而影响了高校行政决策的正确性、有效性和严肃性。在高校重大事项的决策中，学术权力直接参与决策的途径和渠道相对有限，再加上高校教代会制度尚待完善，难以对行政权力实现有效合理的制约。

(二)高校防止权力腐败已成压倒性态势，但形势依然严峻复杂

2018年的《中国反腐倡廉建设报告No.7》对党的十八大以来全国党风廉政建设和反腐败工作实践进行了全面梳理。指出当前反腐败压倒性态势已经形成，中国社会科学院中国廉政研究中心课题组组织的反腐倡廉成效问卷调查显示，超九成官员和超八成城乡居民对党风廉政建设和反腐败斗争“有信心”和“比较有信心”，其中，城乡居民对反腐倡廉建设的信心比2012年提高了29.2个百分点。具体表现在，中央反腐意志坚决直观可见、惩处力度大震威慑效果显著、“八项规定”破局见实效、干部生活方式变健康、群众有了更多“获得感”。[1]

但是，当下高校权力监督机制依然不够完善，随着高校办学规模的扩大和办学速度的加快，经费和可支配资源逐渐递增，办学自主权逐步提升，行政化趋势逐渐明显，权力趋于集中，与此相应的监督机制却未同步改进。监督制度的相对滞后，监督环境的相对宽松，使得监督缺位、难以监督和不敢监督、不受监督的现象同时并存，导致高校行政权力的施行和行政权力的监督难以同步，那些未能被有效制约的权力也成为当前高校权力主体腐败现象滋生的重灾区，出现了高校发展对管理制度和监督机制的日益增长的需求与其现有发展水平难以满足其需求之间的矛盾。

(三)高校依法治校成效显著，但廉政风险防控压力与日俱增

从2007年至今，历经十几年的理论和实践探索，高校依法治校工作格局已基本形成，形成了一整套比较系统的内部管理制度和高校章程。在权力监管和廉政风险防控方面也已基本完成机制框架建构，形成了由思想道德、外部环境、制度机制和岗位职责等几方面构成的廉政风险防控体系，摸索出一整套廉政风险监控模式，建立了相对完善的工作方法，对风险等级划分、预警发布、修正处置等方面做出了具体详尽的规定，在长期的工作中还总结归纳了许多宝贵的经验，且形成了一大批涵盖廉政风险防控工作各方面的理论研究成果。高校领导干部的依法治校观念持续增强，自觉主动开展廉洁从政的思想和意识得到加强，高校反腐倡廉工作体系得到进一步完善，高校依法治校工作水平得到极大提升。

但是，随着高校办学规模和办学自主权的不断扩大，高校廉政风险防控压力与日俱增。《中国反腐倡廉建设报告No.6》披露，2013年3月至2015年12月，中纪委总计通报101位高校领导干部，其中2013年被中纪委查处的高校领导干部为18人，2014年这一数字攀升到42人，2015年则是66人。高校作为一个“小社会”相对封闭，不仅涉及的管理环节较多，事务庞杂，而且高校扩招以后师生数量与管理人员不相匹配，最终导致教学、招生、科研、后勤、基建、财务、学生管理等关键岗位权力寻租问题突出。[2]

二、高校权力与监督的本质特征和内在关系

我国高校一直沿用传统的行政权力为主导的管理体制，虽然多年来国家一直在推进高校的去行政化，但传统的“强监督、弱制约”的模式也使得权力监督多存在于上级对下级的监督而非同级主体之间的相互监督。高校权力与监督是高校权力运行的两个重要组成部分，权力是运行客体，监督是保证其正常运行的基本制度，“对权力的监督必须以有效的制约为基础，而对权力的制约又必须由强有力的监督来保证。制约和监督都很重要，但制约是基础性的，更为根本”[3]。高校权力与监督由于其所运行领域的特殊性，使得其本质特征具有合法性、程序性、民主性和公开性，权力与监督之间存在着相互联系、紧密相依的内在关系。

(一)高校权力与监督的本质特征

1. 合法性

自1995年以来，教育部相继颁布并实施了一系列高等院校依法治校的相关法律规章制度，2012年颁布了《全面推进依法治校的实施纲要》，我国高校全面落实依法治国的根本要求，依照宪法和法律的精神，大力推进依法治校、依法治教的改革发展进程。高校权力与监督所应依据遵循的法有以下两种，一是国家法律法规，以宪法为纲领的法律、行政法规、地方性法规和部门规章等，具体包括教育法、高等教育法、教师法等对高校权力具体规定的。一是高度院校内部根据自身管理的需要制定的相应规章制度，具体为高校章程等高校内部规章制度，使高校内部管理具有统一的规范。以上两种法规所具有的功能各不相同、形成优势互补的关系，前者为后者提供制定的原则和不可逾越的底线，后者对前者调整不到的领域进行有力补充和细化，使前者得以贯彻落实。因此，无论是高校权力清单的制定亦或是后续的监督都应该具有合法性，一切依法依规进行，对于没有明确的法律或内部规则制度授权的权力或相应的监督，都应坚决予以杜绝和摒弃。

2. 程序性

当高校的权力和监督的具体范畴确定后，必须通过预先设定的程序来进一步达到权力规范和监督有序的目的。一方面，程序制约着高校权力的运行，防止其随意性；另一方面，程序还具有保障监督落实的功能，使监督沿着程序所设定的步骤严密进行。无论是权力运行或监督制约，都应依据相应程序所要求的方式、步骤、时间和空间来进行，最终通过程序来实现依法治校所体现的民主、法治、公平、正义的精神和价值。由于高校权力清单只规定了权力的内容，并未对如何进行做出具体规定，基于高校权力和监督的程序性原则，还要进一步对其给予程序化规定，在权力清单中绘制权力运行流程图，使程序化由抽象变成具体，通过书面化的流程图明晰权力运行和权力监督的方式方法和具体步骤、具体时限，将每个环节固化和规范化，有效防止因个体差异性而产生的权力滥用，进而将腐败扼杀在摇篮之中，以程序来规范权力的运行、开展权力的监督，可以提升权力和监督的效率。

3. 民主性

民主性是高校的权力和监督的本质特征之一。高校依法治理的实现最后终归都要落到人本身，在高等院校的权力体系中，每个权力主体都确认自己能积极自由地行使自己的合法权力和相应的保障，可以在规定的程序下参与高校各项事务的管理，这就是民主的实现。高校的权力和监督必须基于通过安排引导权力主体民主参与管理，高效完成各项管理事务的决策和监管。民主性不但要求主体之间的平等和一视同仁，还要实现主体的多元和相互协作，引导主体去主动改变个体自身的思考方式和互动模式。在多元权力和监督主体同时并存的情况下，还要使利益相关主体具有明确的利益表达及获取渠道，实现共享和合作，避开高校治理中一贯的单边治理模式和利益相关者共同治理模式之间的冲突，使其相互补充，最终共同促进高校权力和监督的不断优化和发展，最大限度地提升高校内部管理的决策效率。

4. 公开性

由于高校的权力和监督具有可以支配他人、制约他人的功能，一方面相关主体可以按照自己的意志、目的去支配或影响他人，使权力具备了获益的功能，另一方面监督主体为了防止权力的腐败必然对权力进行制约与监督，这两方面都必须建立在公开透明的前提之下。公开性是高校权力和监督的重要本质特征，要求在制定权力清单时保证其公开和透明，还要求在权力监管的全过程实现公开和透明。高校权力和监督的公开性不但保证了所有人对高校的权力运行和监督的知情权的实现，也是高校权力主体实现参与权和监督权的基础，若知情权没有得到落实，权力的运行和监督不够透明，容易引起信息的不对称和公众的信任危机，当公众的切身利益难以得到落实和保证，其对高校权力和监督的信任感也很难提升。反过来还可能使得腐败分子有机可乘，导致高校的权力和监督在某些空白点失去控制和约束，最终导致腐败行为的发生。

(二)高校权力与监督的内在关系

首先，两者都在依法治国的范畴之内，都应自觉遵守法的精神，法律对权力的内容做出限制和规定，对监督的流程和执行给予保障和维护。高校权力的运行应当在外部法律和内部规章的授权之下展开，监督的落实也应在外部法律和内部规章的保障之下落实。

其次，两者都是高等院校管理工作的重要内容，都与高校落实党的教育责任和履行教育义务息息相关。权力代表着普遍责任，每位高校领导干部使用党和人民群众赋予的相应权力的背后是与此相对应的岗位职责，而监督则紧密联系着某些特定责任，如师生员工的民主监督权等。

再次，两者是相辅相成、相互制约且相互促进的统一的。高校权力需要受到监督，但监督得以落实的背后是监督者得到足够的授权，一方面监督制约着权力，使其在规定的范围内执行且程序合法，另一方面赋予监督者以相应权力，才能确保权力运行的合规合法，实现其应有的价值。

三、新时代高校权力结构优化与风险防控体系的建构探索

2018年的《中国反腐倡廉建设报告No.7》针对依旧存在的腐败问题，中国社会科学院中国廉政研究中心课题组给出相应的对策和建议：继续保持高压态势正风反腐、着力解决公共产品分配不公产生的腐败、进一步深化纪检监察体制改革、完善激发干部干事创业积极性的有效机制、集中整治突出的官僚主义和形式主义、积极培育健康的公民监督文化等等。[4]随着我国现代大学制度的逐步建立，新时代高校权力结构的优化和风险防控体系的完善，将直接关系我国高等教育事业改革和发展。因此，我们认为应从以下几个方面来继续推进我国高校权力和监督的规范化。

(一)依法依规明确内部权力主体，优化内部权力分配结构和权力制衡机制。

依法依规划定高校权力边界必须从明确高校权力主体开始。我国现代大学制度的核心是“党委领导、校长行政、教授治学、民主管理”，高校内部权力主体为政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力。在这四个权力中，政治权力的主体是高校党委，根据《高等教育法》的规定，我国高校内部权力运行属于“党委领导下的校长负责制”，从法律角度明确了党委在内部权力主体中的核心地位，党委是高校各个重要事项的决策中心和领导核心，掌握着高校的政治权力。行政权力主体是校长，作为一个具有自治权力的组织，高校自治权力的主体是校长、教职员工和学生，在涉及内部的学术自由和管理自主等问题上，大学自治是以学术自由为主导的大学精神的制度保障，其自治权力主要体现在制定规章制度、理顺各方关系、协调各权力主体之间关系，对高校课程设置、财政支配、设施管理、学位资格审查、人事推荐及任免等独立自主行使权力。学术权力主体为教师团体、学术团体、专业技术团体、学位管理团体、评定职称的专业团体组成的委员会。民主管理权力的主体则为教职工代表大会。这四个权力主体都代表各自所属的高校利益群体，在高校权力运行中都会努力将自身所代表的群体利益最大化，在某种程度上将使权力分配出现失衡的现象。高校内部权力分配结构的优化和内部权力的制衡，对高校的长期稳定发展起着至关重要的作用。只有实现了这四种内部权力的相互制约，才能有效避免拥有相对强势权力的利益群体主宰和控制高校内部管理的情况。因此，必须运用民主协商的手段来调动高校内部各权利主体的积极性，不断优化高校内部权力分配结构，建立权力制衡机制，才能使其各自发挥最大效用，不越权、不错位，相互制衡与约束，最终提高高校管理效率和办学效益。

(二)建立科学民主决策机制，切实保障各类监督渠道的畅通。

对高校权力结构进行优化和有效监督的关键在于建立科学民主的决策机制。首先应从决策和工作机制入手。构建权责明确的领导班子工作机制。将党委统一领导，行政部门组织实施，各分支部门各司其职，纪检监察部门协同跟进，群众积极参与配合等有机结合。规范高校领导班子的权力运行机制。凡是涉及重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额资金使用的事项都必须经过集体讨论来决定，重视决策前的程序制约，在决策前进行充分酝酿和研究，认真听取师生员工和群众的意见建议，对决策事项进行全面的风险评估。科学合理的使用领导决策权，形成“集体领导、民主决策、正职监督、副职分管”的决策机制，按照“内部制约、管督分离”的原则对高校领导班子成员的分工进行合理安排。坚持民主集中制原则，不断完善高校“三重一大”事项决策制度，明确哪些事项应归入“三重一大”事项以及相应决策主体的表态顺序。规范决策程序，在集体讨论时，“一把手”不能先表态或发表倾向性意见，应给予班子成员充分自由表达自己立场的机会。充分厘清高校责任主体应承担的责任，并将这种责任机制细化进日常考核和评价之中，真正发挥监督责任制的效能，解决“过错难认定，责任难划分，追究难处理”的难题。[5]此外，对于涉及面广、与高等院校权力主体的利益关系紧密的决策事项，如收费标准调整、薪酬绩效调整等事项，在进入决策环节前应提前向与之相关的群体公开公布，并通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，且保证全过程的公开和透明，避免形式主义和走过场，确保各类监督渠道的畅通。

(三)构建预防和惩治相结合的监督体系，加大对权力运行的风险防控力度。

建立预防和惩治相结合的监督体系，加强对高校权力运行的监督力度，提高对高校内部重点部门和腐败高发区的监督实效，实现精准监督和无死角监督，做到“三个严”，即严把日常监督，严把重点监督，严把关键节点监督。在坚持民主决策机制的基础上，将权力关进制度的笼子里，加强对财务报销、招生考试、科研招标、政府采购、后勤基建、校办产业等重点部门和关键岗位的治理和监管。一方面，从这些重点领域、关键环节着手，加大监督防范力度，明确学校范围纪检监察工作的重点环节。[6]同时全面推行信息公开、自主管理、建设依法办学、民主监督、社会参与的现代大学制度。”[7]紧盯高校涉及“人、财、物、项目”的重点部门，抓住决策、用人、财务、监管等高校权力运行的关键环节，对关键岗位、重要领域进行全方位、全过程、全领域监督。在高校每一级的权力决策机构中配备纪检监察相关人员，在涉及重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用事项等“三重一大”事项中，做到坚持原则、敢于发声、及时提醒并果断制止，确保高校重大决策依规依纪进行。加大对高校权力运行的风险防控力度，将日常监督与专项监督相结合，实现内部约束与外部监督的统一。另一方面，健全高校领导干部的问责和引咎辞职制度。对于在高校履职过程中存在故意或者过失、不履职或不正确履职，使高校师生员工的合法权益和根本利益受到损失且应承担领导责任、不适合继续担任现有职务的领导干部，由本人提出主动申请辞去现有职务。由此在高校行政管理中培育和形成一种以民主、法治、责任为核心的管理理念，使高校权力监督真正落地，提高依法治校的工作水平，推动高校权力结构的优化和风险防控体系的构建，促进高校健康发展。

(四)树立正确的监督观念，增强相关利益群体、组织和个体的监督意识。

高校是利益相关者组织，高校师生员工、政府主管部门和相关社会组织等都可归入高校的利益相关者，高校权力结构的确定，风险防控工作的落地，与这些利益相关者密不可分，需要这几个主体来共同参与监督。因此，引导这些利益相关者树立正确的监督观念，增强监督意识，提高监督素质，对于新时代高校权力结构优化和风险防控体系的构建至关重要。首先，增强高校师生员工的监督意识。作为高校重要的治理主体，他们对高校行政权力的监督起着重要作用，要在高校实现依法治校，他们必须具备较强的民主意识和法制观念，学会主动用法律手段来维护自身权益，提高自己的政治责任感和使命感。当高校教职员工与学生的监督意识都提高了，高校行政权力的行使者相应地也就会谨慎，减少滥用。[8]在此过程中还要培养其监督能力和提高其主体意识，从高校行政权力监督的“旁观者”变为“参与者”，积极主动地参与依法治校和民主监督的工作中。其次，增强校内纪检、监察、审计等部门的监督意识。不断拓宽纪检、监察和审计等专业人才队伍的培养途径和方法，通过各类业务学习、案例分析和专家讲座，提升其法律、法规的运用能力和具体案件的研判能力，做到监督的“精”和“准”。制定针对权力监督相关部门工作人员的行为规范和职业道德，加强纪检、检查和审计各部门之间的相互配合和密切沟通，形成监督合力。再次，增强教育主管部门的监督意识。国家和地方各级教育主管部门及其纪检监察机构，应在高校内部纪检监察部门无法独立行使监督权的情况下及时补位，提升对高校行政权力的监督意识，树立牢固的权力观、地位观和利益观，自觉养成立党为公、执政为民的公仆意识，在高校工作领域中积极倡导、宣传和履行监督职责，把监督贯穿于高校履职、用权和管人的全过程。最后，增强社会大众对高校办学的监督意识。引导社会大众树立正确的监督观念，用好手中的监督权力，充分发挥新媒体等大众传播媒介的作用，运用其对社会大众进行法律意识和监督意识的经常性教育，有意识地将法律监督意识作为公民教育的重要内容，逐步提升公民的监督意识。

注释：

[1][4] 谭咪娜、常 红：《中国反腐倡廉建设报告No.7在京发布》，《人民网》2018年01月19日，http://world.people.com.cn/n1/2018/0119/c190970-29775978.html

[2][7] 陈 磊：《高校腐败窝案串案多发》，《法制日报》2017年1月12日，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0112/c64371-29018142.html

[3] 刘献君：《论大学内部权力的制约机制》，《高等教育研究》2012年第3期。

[5] 张珍秀：《论高校监督与管理——对提高有效监督的思考》，《中国科教创新导刊》2008年第28期。

[6] 顾明高：《领导干部引咎辞职制度刍议》，《人民论坛》2013年第26期。

[8] 刘春峰：《中国地方政府治理模式研究》，硕士学位论文，山东大学，2008年。