杨 静
(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)
诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森认为,贫困是一种“能力缺失”,收入水平不足以实现自身特定的能力,因此不能把贫困简单等同于低收入。世界银行报告也认为贫困不仅是收入与消费水平低,还包含教育缺失、营养不良和健康不佳,贫困意味着恐惧和没有发言权等。可见,贫困是一种社会物质生活和精神生活贫乏的现象。贫困远非收入低的问题,更深层的是人类发展所必须的最基本的机会和选择权的被排斥,而正是机会和选择权利给人们带来健康、自由、自尊而体面的生活并帮助获得他人的尊重。[1]
精准扶贫概念肇始于2013年11月习近平在湘西调研扶贫攻坚时的讲话,他提出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。旅游扶贫从我国八十年代中期旅游发展过程中孕育出的。[2]旅游精准扶贫概念则见于国务院2014公布的《关于促进旅游产业改革的若干意见》中的第七条“加强乡村旅游精准扶贫”。在旅游扶贫实践之初,旅游扶贫对象重点瞄准贫困区域,以发展休闲旅游的方式实现农业发展、农民富裕和农村建设,重视旅游发展的宏观效益。随着研究视角从区域层面转向贫困人口,关注贫困人口发展与受益,旅游扶贫研究出现了从地区调研观察微观经济效应。何茜灵对辽宁省玉带湾村进行调查研究,认为旅游精准扶贫的发展思路是要政府出面、企业出资,人口参与为重点,发展乡村生态之旅,培养旅游人才、实现旅游公益。[3]耿宝江等探讨了四川藏区旅游精准扶贫的微观作用路径,分别从分享、匹配和学习三个方面进行分析。杨建认为扶贫项目之核心为提升贫困人口自我发展能力,需要从发展思路、产业格局和市场环境诸多方面实现贫困人口增收和贫困地区资源优势开发。马勇更是从时间、空间与关系三个维度分析了旅游精准扶贫是具有长远效益、产业集聚和保有尊严的扶贫,主张从扶贫规划、研究机构和成果案例库和智囊团等方面发挥旅游在精准扶贫中的引领作用。[4]研究成果主要包含:一是贫困人口参与发展、分享成果;二是旅游扶贫参与主体协同配合;三是旅游扶贫规划和运行,缺乏主要从财政保障机制角度实现旅游精准扶贫。
在供给侧结构性改革背景下开展旅游扶贫工作重点在于整合资源提供优质旅游产品,精准优化乡村旅游市场供给端。[5]旅游有助于扩大内需、促进市场经济发展,而财政支出对旅游消费有着显著性刺激作用,数据显示国家财政民生性支出每增加1%,全国居民旅游消费、城镇居民旅游消费、农村居民旅游消费将分别上涨0.66%、0.63%、0.76%。旅游精准扶贫需要扶贫财政政策的“帮扶”,消解城乡二元化差异,实现共同富裕。财政扶贫一般意义在于针对社会中贫困群体的政府反贫困措施会直接或间接有利于区域均衡发展。政府的扶贫财政包括政府间的财政转移支付制度、税收优惠政策、专项扶贫资金、专项补助、以工代赈以及贷款贴息等综合财政扶贫措施。目前从财政角度分析扶贫工作主要涉及扶贫财政机制设计、财政资金投入问题、资金分配以及管理绩效等方面,协力精准扶贫特别是旅游精准扶贫方面的研究较少。
扶贫旅游作为一种公共产品,而公共财政作为公共产品的主要提供者,需要大力支持扶贫旅游的发展。郭瑞华认为现有的财政措施不足以有效满足农村公共产品的需要,支农力度不够,结构不均衡。张巍认为农村税收财政制度与农村反贫困制度存在负相关关系,力度欠缺,农村正税已经免除,但乱收费、乱摊派现象仍然突出。樊丽明、解垩指出现在贫困发生率虽呈下降趋势,但不少家庭仍具贫困脆弱性;伴随着贫困线标准的提高,贫困发生率和脆弱性两者间的悬殊逐渐缩小;家庭状况、教育程度、就业情况、工作性质以及区域差异与贫困和脆弱性间在时空上呈正相关性;不管怎样界定贫困线,公共财政对慢性贫困和暂时性贫困的脆弱性都显乏力。2014年《中国扶贫开发年鉴》中财政部的产业扶贫工作规划就有:扶贫到户,发展家庭产业;扶持到村,发展特色产业;牵线搭桥,发展旅游产业。总体观察,旅游精准扶贫是脱离贫困的一种重要模式,财政制度是扶贫工作中一项重要相关制度,但两者之间相互协作、相互借力的研究还不够充分。
1.旅游精准扶贫识别。旅游精准扶贫识别,亦是“精准瞄准”或“精准甄别”,是旅游扶贫项目系统工程的前置环节。首先,要了解贫困区域的资源状况,分析论证项目可行性,评估旅游扶贫发展优势与不足,以最终确定其是否具备旅游扶贫开发的基础和条件,是否适合采用旅游扶贫这一扶贫方式。其次,要筛选适合特定区域的旅游扶贫项目,项目设计要因时因地因人而异,避免项目的同质化,需通过规范的程序和科学的方法找准适合该区域的项目,以确保所选定项目既切合地区实际又具备较好的益贫性。最后,重点的是对旅游扶贫项目目标针对人群的精确瞄准,找准贫困地区的贫困人口,并且了解贫困群体参与旅游扶贫项目的意愿和能力状况,以及参与旅游扶贫项目所面临的实际困难和障碍。群体甄别的目的是依据个体差异制订针对性、精准化的扶贫措施,从而做到“有的放矢”。项目甄别中存在的问题是,当地贫困人口被排斥在旅游扶贫项目开发识别决策之外,使得贫困人口无法在旅游扶贫项目选择上表达自己的意见,进而很难参与到旅游扶贫项目开发过程中,导致参与意愿不强和弱化了项目发展的可持续性。此外,项目论证上缺少对社会、经济、文化、生态环境保护等方面的考量,因此导致贫困人口没有从旅游扶贫项目发展中受益,贫困地区没有实现发展,改变贫困面貌,扶贫效果不显著。再者,对于旅游扶贫项目的可行性论证不充分,找不准发展的根源性动力,目标人群识别中对贫困人口瞄准不全面。
2.旅游精准扶贫帮扶。旅游精准扶贫帮扶是扶贫项目工作开展的关键所在,属于实践层面上的内容。它是在详尽研究贫困地区旅游扶贫开发条件、找准开发项目以及精准识别目标群体的基础上,根据区域与人口特点以及发展的需要,针对旅游扶贫实践中出现的问题,瞄准帮扶对象,规划旅游扶贫开展内容,制定具体扶持措施。旅游精准扶贫帮扶就是通过改善和优化旅游精准扶贫实施条件,让参与群体得以提升自身能力、实现农村产业升级,最终达致旅游精准扶贫所期望之目的。旅游精准扶贫是一项系统工程,实现其目标需社会各界共同努力。因此,旅游精准扶贫的实施过程是多元主体共同参与和协作的过程,涉及各级政府部门、旅游企业、社会团体、当地贫困人口及旅游者等。问题首先在于参与力量单薄,政府扮演着“无所不能”的角色,政府孤力支撑项目,从旅游精准扶贫的战略构想、项目开发可行性论证、工作机构的设置、资金的统筹与分配、基础设施与配套服务的建设、投资规模与方向的确定、旅游品牌的塑造到智库人才建设等。其次,各部门在扶贫工作中各自为营,缺乏配合,信息不共享,难以形成合力。再次,旅游精准扶贫帮扶力度不够。对于贫困地区实施旅游扶贫,政府支持至关重要,但是相应的扶贫政策有所缺失。最后,旅游精准扶贫中帮扶针对性不强,忽视了旅游扶贫过程中对贫困人口能力的培养、机会的创造、权利的赋予。
3.旅游精准扶贫管理。旅游精准扶贫管理是重要的保障机制,贯穿于项目过程之始终,渗透在实践中的每个环节和要素。程序管控的目的在于通过对扶贫项目诸环节的审查与控制去解决实践中存在的问题,克服发展中的薄弱环节,不断优化扶贫手段、预防风险发生,提高旅游扶贫效果。要素管理涵盖目标群体、扶贫资源、发展项目与相关主体等方面。绩效管理是以扶贫项目运行为基础,从结果进行评估分析并对比项目设计目标,以此作为旅游扶贫后期工作绩效奖惩的重要参考;另一方面,绩效管理要分析效果产生的原因,归纳总结经验,并与相关主体进行反馈与沟通,提出改进措施及对策,为未来旅游扶贫工作效果的提升指明方向。旅游精准扶贫管理中存在的问题是缺乏专门的管理机构,各机构间的协调配合不够,相应地缺乏多元化的协调机制。此外,就是缺乏动态化、全方面的监管机制,尤其是旅游扶贫资源随意分配,对项目资金的申报和审批把关不严,极易造成资源(资金)使用的低效率和浪费,同时也缺乏对旅游精准扶贫效果的精准考核。旅游精准扶贫管理重要的最后一环是脱贫退出制度。贫困的动态性特点使得旅游精准扶贫也是动态发展中的项目,因此要建立动态的运营管理机制。扶贫退出机制设计要实现激励贫困人口脱贫后主动摘除“贫困帽”,避免社会基层治理过程中为享受扶贫政策利益争戴“贫困帽”的现象,[6]以及反向发展可能出现精准对位贫困后“贫困帽”的污名化现象。扶贫工作中要有合理的缓冲机制,实现脱帽不脱福利,防止脱贫人口返贫,预防贫困的脆弱性。
1.所谓财政乃举国家之财力行个人所不能之事,其功能在于提供公共产品,实现基本公共服务的均等化,促进区域均衡发展以达到共同富裕的目标。依据“2020年全面建成小康社会”的规划,需在较短时间内依托精准扶贫战略的实施让所有贫困人口彻底脱离贫困面貌,迈入全面小康社会。然则伴随改革的全面深化和不断拓展,中国的贫困问题已然不同于以往的绝对贫困或赤贫问题,而是相对贫困现象的凸显。旅游精准扶贫发展需要建立在一定的经济基础之上,经济发展落后、经济基础薄弱、积累不足、缺乏参与旅游发展所必需的经济条件已经成为制约贫困人口参与旅游扶贫的主要障碍。公共财政对扶贫攻坚工作的参与重点在于对旅游精准扶贫项目予以资金支持和提供公共产品。旅游精准扶贫与扶贫财政都是在共同目标之下,秉承相同的人文关怀理念,实现贫困地区发展、贫困人口致富。
2.旅游精准扶贫工程项目中一系列规划、组织、协调、控制等活动的开展都需要财政资金予以保障。扶贫财政保障新农村建设的重点领域包括农村基础设施、基础教育、公共卫生、社会保障、公共服务等重要方面。旅游精准扶贫要实现长效和可持续发展也需重视这些配套建设,这与公共财政的重点建设领域有着高度的契合性。由此,财政参与旅游精准扶贫既是农村产业发展的需求,也是构建民生工程的需求。
3.财政资金具有较强的社会引导作用,可以广泛吸引群众、企业、社会组织、金融机构等多元化主体参与旅游精准扶贫。目前中国贫困现象的长期性、贫困事实的复杂性、贫困问题的重要性及减贫工作的持续性都说明打赢反贫困之战非独力所能为。旅游精准扶贫除作为一种产业扶贫,建立在旅游产业发展前提之下,还须参考市场风向、遵循旅游市场规律。[7]旅游精准扶贫本身并不排斥非贫困人口参与以及从项目中受益。旅游精准扶贫凭借财政资金的支持可以更好地发挥集聚效应、吸纳多元主体参与进而形成发展合力。
1.现行的统计方法不能瞄准贫困人口和贫困家庭。贫困人口甄别与建档立卡工作还未完成,统计标准缺乏统一、实际工作中“假贫困”与“被脱贫”现象存在、认定结果动态监管不足,由此,贫困户和贫困人口的分布情况、贫困深度、致贫原因等相关基础信息不完善,加上全国性的统一信息网络尚未建立,扶贫工作在对象与方法上缺乏针对性和有效性。
2.资源配置、项目安排、扶贫工作导向中更偏好贫困线附近的人口。源于市场和政府业绩的双重要求,市场投资和扶贫工作更倾向于基础环境相对良好,有生资源更为丰富的贫困家庭,便于在较短时间内取得经济收益,实现浅层贫困的迅速脱贫。相反,资源和扶贫工作不向基础条件恶劣的人口和地方流动,只会恶化真正贫困和深度贫困的状况。
3.贫困帽子好戴,贫困政策含金量很高,导致贫困县戴上帽子不愿脱。传统扶贫政策给贫困地区安排较多资金、政策、权利等发展资源,区域利益本位主义影响贫困地区积极主动发展“脱帽”,妨碍区域间整体平衡发展。资源的有限,出现脱贫的未“脱帽”,需要“戴帽”的戴不上,一定程度上错配和浪费了扶贫资源。
1.财政拨付不及时,资金出现滞留,拖延了扶贫旅游项目的开展。资金到位不及时,一方面是因为扶贫项目审批权限过高,审批程序过多,延长了资金到位时间;另一方面因有些项目前期论证准备不充分,或脱离当地实际,或配套资金不到位,致使项目难于施行,资金不能拨付。此外,扶贫旅游中子项目多,规模不一,验收工作繁重,影响验收工作进度,一定程度上影响资金拨付。
2.资金分配方式不合理,抑制地方脱贫工作的积极性。中央财政目前实行因素法分配财政资金,即综合考虑各省(区、市)贫困数、农民人均纯收入、人均收入水平以及政策性调整等因素,贫困数是重要计算因素。因素法考虑了公平性,但是公平未必代表合理。这种方法未考虑扶贫绩效、资金使用效率、任务完成程度,导致反向激励,工作到位,脱贫人数多的地方反而资金变少,分配机制中缺少了竞争性和优选性。
3.资金使用中的不规范现象,降低了扶贫资金的使用效益。资金的使用中一方面存在通过虚报项目、数量、规模等方式弄虚作假,套取扶贫资金;另一方面,改变扶贫资金用途,截留、挪用扶贫资金。再有,扶贫资金管理不规范,损失浪费严重。旅游扶贫多头管理、资金分散、重复建设、盲目开发、环境破坏、浪费土地等现象严重。这导致了行政管理成本过高,资源浪费,同时可能造成项目建设的同质化。
1.资金层层下放,程序繁多,并且财政资金公示公告制度不健全,容易隐蔽问题、滋生腐败。信息公开制度不够全面完善,扶贫资金分配、使用情况不公开不透明,及时有效的公开渠道不够通畅,特别是基层行政村的信息公开问题。
2.监督检查机制不规范、不科学。健全而完善的公共部门会计体系尚未建立,扶贫资金会计核算不够规范准确的情况下,会导致信息的失真和偏差。加上以资金为重点、内部审查为主的监管制度中,缺乏对项目和绩效的审查、评估以及动态化、多元化的监督检查机制。
3.扶贫财政资金滥用、乱用等方面的责任追究机制不够严厉。在扶贫财政的乱象面前,责任主体所付出的代价太小,其政治、法律、经济成本都太低,但是在社会上造成巨大的负面效应,也极大地削弱了监督制度。
优美的生态环境和丰富的地方文化是扶贫旅游发展的基础,但是要实现旅游精准扶贫的可持续发展还需要坚持科学规划、绿色生态保护、合理开发和永续利用原则,不能竭泽而渔,杀鸡取卵。由于某些贫困地区位于生态脆弱及环境敏感地带,旅游资源极易遭到破坏,开发中要注重保护。笔者在前面已经论及公共财政参与旅游精准扶贫的重要性,从财政角度讲,在投入、管理、考核中自然要树立生态保护、科学而可持续发展的理念。
1.解决旅游精准扶贫和公共财政投入中识别不准、靶向偏离的问题,要在原有统计方法之上采用多维的测量方法,让贫困的界定指标多元化。所谓多维测量,是指对贫困的认识、测度和治理要超越单一的“收入或消费”指标,从更多的角度去观察贫困,包括平等的教育机会、医疗条件、社会保障安排、信息获取和技术的机会等。精准识别是科学规划、充分论证的前提,也是完善基础信息和项目措施因地制宜的必然需要。
2.贫困地区的基础设施建设与就业教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的供给离不开财政的支持。将旅游扶贫公共基础设施建设统筹进新农村建设总体规划布局中,逐步加大资金投入力度,推进交通、水利、电力、通讯、网络、环境治理等基础工程项目建设。旅游扶贫是将农村生态资源转化为生计资源的过程,财政要加大对建设开发和生态环境保护的投入。提升乡村旅游的服务质量,发展现代旅游还需人才智力支撑,加大教育投入,建设现代化信息系统避免成为“信息孤岛”,多渠道宣传旅游特色和旅游产品。
3.以旅游精准扶贫项目为载体,捆绑整合涉农资金,探索创新财政金融支持旅游惠及农民的扶贫旅游发展模式。统筹不同层面、不同渠道的涉农资金支持扶贫旅游发展,实现“碎片化”资金由“撒胡椒面”到“集沙成塔”式的高度集合,凝聚合力,多维角度去扶持旅游精准扶贫发展新局面,激活和带动社会力量参与扶贫旅游投入。财政政策要优化其引导作用,金融机构要积极参与配合,升级优化农村信用体系,加快推进扶贫小额贷款风险补偿机制,建立旅游扶贫产业子基金,构建惠农担保体系和农业保险财政补贴制度等。
1.资金分配方面,实行以绩效考核机制为基础的资金竞争性分配制度,发挥扶贫资金正向激励效果。加快资金拨付进度方面,简化拨付流程,盘活用好结余资金和结转资金,加快财政专项扶贫资金拨付进度和旅游扶贫项目实施进度,建好旅游扶贫项目库。
2.资金使用方面,规范旅游扶贫项目审批,下放项目审批权限。规范项目管理程序,提高资金使用精准度。规范乡级报账和利益联结,集中解决突出贫困问题,探索政府购买社会服务内容。在旅游精准扶贫项目目标实现之后,规范扶贫资金稳定退出机制。
3.资金监管方面,在权责匹配的情况下,构建立体化的监督考核体系,加强风险管理和预防机制。扶贫资金作为“高压线”,要严厉追究责任人的责任,广泛接受社会监督,建立动态、多元化的监督机制,加强旅游扶贫项目特别是村一级的公示公告制度。
参考文献:
[1]范小建.中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)干部辅导读物[M].北京:中国财政经济出版社,2012.
[2]邓小海,曾 亮,罗明义.精准扶贫背景下旅游扶贫精准识别研究[J].生态经济,2015(4).
[3]何茜灵,宋亮凯.旅游扶贫试点村背景下旅游精准扶贫调查研究——以葫芦岛市建昌县玉带湾村为例[J].国土与自然资源研究,2015(6).
[4]马 勇,刘 军.准确把握旅游精准扶贫内涵[N].中国旅游报,2017-01-04.
[5]牛思琪,周 迈,陈爱江.供给侧改革背景下乡村旅游扶贫财政问题研究[J].农村经济与科技,2017(6).
[6]万江红,苏运勋.基层扶贫基层实践困境及其解释 ——村民自治的视角[J].贵州社会科学,2016(8).
[7]邓小海,曾 亮,肖洪磊.旅游精准扶贫的概念、构成及运行机理探析[J].江苏农业科学,2017(2).