论国家监察制度改革中的关系处理问题

□刘甜甜

(中国政法大学,北京 100088)

2016 年 12 月 25 日,全国人大常委会颁布了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(下文简称为《决定》),监察委员会正式登上历史舞台,预示着监察体制改革正以“壮士断腕”“刮骨疗毒”之势展开,以期通过对行政、司法资源的整合,达到与腐败斗争到底的目的。顾名思义,监察即为“监督”和“察举”,监督是对权力实现制约的重要方式。自建国以来,我国对监督制度的构建进行多番尝试,忧虑多于成效,而此次监察体制的改革不仅为监督制度的完善提供了新的希望,也为国家机构的改革提供了良好的契机。然而,改革总是以美好的目标为出发点,但与固有利益的冲突、原先关系的调整、未来体系的梳理都是改革过程中所不得不正视的各项问题。

一、监督权之较量:形式抑或实质上的监督?

根据《决定》,监督作为监察委的三项职能之一,其在国家监督体系所占据的地位和对其他监督主体的影响是在改革过程中必须梳理明晰的。监察的对象包括本地区所有行使公权力的公职人员,人民代表大会代表也不例外,而人民代表大会作为最高权力机关受到监督将会产生何种效果?以及监察委因广泛监督而拥有集中的权力后,人民检察院在刑事诉讼中的监督权能否在此大放异彩?这都是值得我们探索和思考的问题。

(一)监察委对人民代表大会监督权之形式化

《决定》中提到,监察委员主任由本级人民代表大会选举产生,对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。①而行使监督权的监察委既要接受其产生机构的监督,又被要求“对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”,也即，其产生机构也被包括在监督范围之内。让被领导者对直接领导者进行监督,实属一个违反组织管理理论的大大悖论。有学者提出,依学理及中外实务均未有对民意代表实行弹劾者,则监察委无需对立法、监督、任免以及决定等行为进行监察,但贪污贿赂、渎职侵权等溢出职务之外的行为应被纳入范围之内。[1]然而,笔者认为,对于监察委来说,只要人民代表大会代表手中握有决定其命运的投票权,自己的一举一动都要审慎考量是否会影响到“赞成”票的数量,这必然给监察委员独立、公正地行使监督权造成无形但能量巨大的压力,监察委对人民代表大会的监督被虚置化、形式化。而若异于“一府两院”,赋予监察委免于接受评议和表决的特权,却又找不到充分足够的支撑理由。为跳出这个无解的死循环,笔者认为可借鉴西方总统制的做法,在使国家主席实质化的基础之上,将监察委员会设立在国家主席之下,接受国家主席的领导,使其成为唯一一个免受监察之人,以避免出现上述不敢冒犯顶头上司之事,其仍需向人民代表大会报告工作,但当工作报告通不过时,由国家主席对此负责,以此化解上述种种忧虑。

(二)人民检察院监督权之削弱化

根据刑诉法第3条和第8条可知,人民检察院的职权之一便为诉讼监督权,将其强行单列难逃破坏诉讼三角构造之嫌。因狭义的诉讼即为审判,在审判过程中,控辩审三方,控辩平等对抗,审判居中,以等腰三角形为最合理、科学的诉讼构造。而若将监督权强加其中,放置何处都会破坏三角结构,使相互制衡的关系失去平衡。再者,提起公诉作为人民检察院的又一大职权,严格遵循“不告不理”原则,通过人民检察院向人民法院的起诉来严格监督审判过程的运作并可取得极佳效果,将监督职能单列缺乏相当之必要。原本人民检察院对人民法院监督权的效力发挥极弱。监察委员会的设置更是进一步削弱了人民检察院的监督权。腐败现象屡禁不止,可将原因归纳为二,一是反腐权力分散,监察委的出现为解决此问题带来了希望;二是人民检察院地位较低无足够能量与底气开展反贪工作。据 2016 年中纪委工作报告显示,纪检监察机关,移送司法机关严重违纪违法的 1.1 万人。[2]2016 年最高检工作报告显示,全国检察机关共立案侦查职务犯罪案件 54249 人。[3]可见,纪检委移送案件占人民检察院案件的 20.27%,也即有 1/5 的案件是纪委发现后检察机关才得以开始立案查办。纪检委的移送成为渎职、贪腐案件启动的重要来源,反腐对纪检委权威性的依赖显而易见。而监察体制改革继续沿用了监察委员会和纪律委员会合署办公模式,监察委员会办案权威得以保障。可见,监察委的监督实效相较人民检察院来说更胜一筹。笔者认为,为进一步巩固监察委的地位,在内部构成形式上,实行垂直领导为主的统一集中领导,严防地方党政权对独立公正实行监察权的不当干预;在外部称谓上,将监察委员会名称确定为“国家监察委员会”,即使设在省地市一级的监察委员会,也不能在名称前舍弃“国家”两字,以从名称上突出彰显其地位。

二、各机关职能之博弈:衔接抑或新设?

监察委员会改革力度之大、行动之快速令相关各方措手不及。巴尔扎克曾经说过:“一切事物的趋于完善,都是来自适当的改革”。因此,必须以监察委员会改革的目标为引导,牵一发而动全身,启动法律“立改废”的工作,正确处理好监察委员会与其他国家机关的关系,理顺国家监察法与刑事诉讼法以及行政监察法之间的关系,通过各方适当地改革以促进我国法制发展的完善。

(一)纪委与监察委之博弈:弱化纪委,强化监察

监察委的出现在形式上将党权(纪委)与国权(监察委)相分开,但在全国试点当中,监察委员会主任仍由纪委书记担任,实为“一套人马,两块牌子”。我国政治体制的运行固然离不开党的领导,但若使其合署办公,在众多案件之中,不免会出现纪委逾越查处违纪违法的职权范围,“以纪代法”行使行政监察权和刑事侦查权,进而模糊党权与国权之界限。因此,强化监察,弱化纪委,不仅是监察制度科学化发展的要求,更成为了依法治国的时代呼声。笔者认为,要想使监察委在此次博弈中获取胜利,防止落入依赖纪委权威办案的窠臼之中,最重要的便是严格限定纪委有权处分的主体仅为有党员身份的非国家工作人员。对于只要拥有国家工作人员身份的人应全部纳入监察委的监督范围,而属于国家工作人员身份的人又分为党员和非党员两类,前者又可细分为违反党纪导致违反行政纪律,以及违反党纪导致犯罪两种情形,其当然属于监察委办案职权范围之内;对于后者,应明确规定监察委员副主任由至少1名非党员人士担任,专职负责非党员的国家工作人员违法犯罪行为,并专门设立对接民主党派和无党派人士违法或贪污贿赂和渎职犯罪的部门。从而实现党政不分家但明确分工的目标,使监察委专职负责反贪重任,而党组织专职监督前者职权的行使。

(二)监察委与公安之博弈:地位相同,权力衔接

在刑事领域的侦查部分,监察委与公安机关的职权范围有所交叉,虽然在试点决定中以“调查”一词来描述监察委的职能,但将其放在刑事职务犯罪范畴内便为侦查。即监察委员会作为职务犯罪的侦查机关与公安机关地位相同,是专门的侦查机关,并应在刑诉法中将其列为第六个侦查机关。但因贪腐案件所具有的隐蔽性、智能化等特点,监察委能否独立行使特殊侦查手段是需要在权力衔接时合理设计的。笔者认为,应借助监察体制改革之契机,改变之前检察机关对特殊侦查手段只有决定权而无执行权的操作方式,解决无法畅通地利用该手段调查取证、实效作用不大的困境,从而使监察委享有完整的权力,减少办案中取证难的阻力,以当下高金钱成本的投入换取后期查办案件的低时间、低金钱成本的回报。同时,对于通缉令的发布权问题,应转隶现行刑诉法做法,由公安机关专属负责,因公安机关在构建社会资源与构建治安安全网络方面有着独特的优势,[4]足以支撑其顺利展开,而如果将其赋予监察机关,成效有待考量。

(三)监察委与人民检察院之博弈:职能整合,部门衔接

但凡改革都会伴随着强烈的阵痛,*卫跃宁,袁博.关于监委会制度的思考与展望。载于《监察体制改革与刑事司法研讨会会议资料》,第35页。将人民检察院的侦查权转移给监察委使其深感“切肤之痛”。一方面,此改革将有利于破除人民检察院从侦、捕到诉全套包办,虚置庭审的流水作业模式,使其回归客观中立地位;另一方面,不容忽视的是,三察并立局面将不复存在,人民检察院地位明显下降并伴随一系列矛盾、空白之处亟待协调。其一为,对于监察委移送审查职务犯罪案件,检察院内部哪个部门与之对接?以北京市为例,敬大力在全国检察长会议上提出:“拟在北京市三级院统一设立‘职务犯罪检察部’,专门与监察委员会进行办案衔接,负责对监察委员会调查案件进行立案审查,衔接完善刑事诉讼程序。”[5]随之而来的是,将监察委作为刑事案件的侦查机关,其经过正当程序调取的证据当然可直接使用,但随后才能立案,出现了先侦查后立案的倒流程序;而若不作为证据适用,仍需重现调查取证,岂不只是将纪委的名称改为监察委?其二,刑诉法171 条对于需补充侦查的案件,可以自行侦查。*《中华人民共和国刑事诉讼法》第 171 条第 2 款:人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。然而,将人民检察院的侦查权移转,人民检察院的自行补充侦查权是否也随之消灭?其三,随着职能之整合,反贪反渎等部门的检察人员,如何安置、转隶等都是需要明确细致规定的问题。无疑,在两机关进行衔接转隶的过程中仍为一项浩大的工程。

(四)监察委与法院之博弈:以审判中心主义为核心

监察体制位阶高于公安机关显而易见,防止落入“以监察为中心”窠臼是我们时刻需要把持的底线。除了使刑诉法中,在第一次被采取强制措施便允许律师介入、对刑讯逼供获取的非法证据进行排除、全程录音录像等措施继续发挥作用外,还需在“以审判为中心“改革理念的的指导下,结合监察委自身特点构建防范措施。“以审判为中心”的核心思想为应使审判成为诉讼的中心阶段,在庭审过程中决定被告人的命运。[6]这便要求在监察过程中,对嫌疑人人身自由进行限制、调查过程中所收集的证据，都需在审判人员组成合议庭后,在双方充分进行辩论的基础上,由人民法院进行司法审查并最终裁决是否采取限制人身自由的措施或采纳该证据。再者,法院成员成为了监察委监督对象,无疑在一定程度上对发挥审判权的实质作用产生了一定的冲击,这对如何平衡监察权行使与实质庭审之间产生了重大考验。在笔者看来,可考虑通过构建常设监察委与特派监察委相结合的形式,只有特派监察机构才有权对员额法官行使监察权,减少法官在行使审判权时的顾虑,从而影响其公正独立的审判。最后,“以审判为中心”不仅囿于刑事案件,行政、民事案件应属于其指导的范围,对于监察委所作出的行政性留置措施且最后未转化为刑事案件,导致人身自由权利遭受侵害,应当与司法衔接,允许被处分人提起诉讼,得以在审判之中维护自己的合法权益。

(五)监察法与刑诉法之博弈:以刑诉法为准

监察委的调查对象既包括一般的违纪、违法案件又包括特殊的刑事案件,而引发学者最广泛热议的则是通过留置措施对刑事案件的嫌疑人进行调查。因此,本文仅以刑事案件为主要讨论范围。有学者提出:“是否属于刑事诉讼范围的‘侦查’应看实质而非名目。”“针对刑事案件中的’调查‘就是刑事诉讼中的‘侦查‘。”[7]有学者引用新加坡立法例证说明,其《预防腐败法》专门指出“任何调查员”在法律上应解读为《刑事诉讼法》中的“警察”,其调查行为要接受《刑事诉讼法》的规制。在笔者看来,学界对调查性质的讨论不能脱离监察法与刑诉法之间的关系范畴。对于侦查手段措施,刑诉法应专属规定,如同罪名的创设由刑法专属享有,其他法律无权实行一般。因此,在监察法中,对于与刑诉法重复部分可通过“参见”或“重复”的立法技术进行规定,而不能创设一种新的刑事侦查名称;若认为刑诉法对侦查措施的规定无法适应现实需求,只能通过增减、修改刑诉的方式进行,监察法越俎代庖缺乏正当性来源。对于具体调查措施——留置而言,只是实质上为“两规”穿上了形式上“合法”的外衣,仍然不需经审判机关、人民检察院进行司法审查,换汤不换药,这将对犯罪嫌疑人的人身自由进行极大的侵害。再者,退一步讲,留置与指定住所监视居住效果一致,与其新设不如直接与刑诉法中的指定居所监视居住相衔接,只需在刑诉法第 73 条规定监察委适用该条不需以有固定住所为前提,直接适用即可。同时,将办案场所的执行作为可选地点之一,同样得以实现留置所追求的目标和效果,监察制度改革如此大动干戈并无法为其寻找合法理由。

三、结语

监察体制的改革，充分显示了我国集中力量反贪反腐的决心,并作出了雷厉风行的试点行动。然而,无论是理论上还是实践中,对于监察委与公检法三机关和纪委之间关系如何进行调和还没有充分厘清,对于即将出台的《国家监察法》和刑事诉讼法交叉部分如何细化亟待解决。因此,监察委员只有在务实、稳健的精神指导之下,循序渐进地探索一条科学改革之路,以推动我国依法治国的发展进程。

【参考文献】

[1]秦前红.监察体制改革的逻辑与方法[J].环球法律评论,2017(2): 31.

[2]王岐山在十八届中央纪委七次会议全会上的工作报告[EB/OL]. [2017-04-20].http://news.hexun.com/2015-11-20/180705195.html.

[3]2016年最高检工作报告全文[EB/OL].[2017-04-20].http://www.spp.gov.cn/zdgz/201603/t20160313-114325.shtml.

[4]王秋杰.困境与完善:论我国通缉制度[J].法学杂志,2012(11):151.

[5]敬大力.坚决配合做好国家监察体制改革[EB/OL].[2017-04-21].http://news.jcrb.com/jxsw/201701/t20170117-1707492.html.

[6]汪海燕.论刑事庭审实质化[J].中国社会科学,2015(2): 103.

[7]张建伟.法律正当程序视野下的新监察制度[J].环球法律评论,2017(2): 65.