实践视角下危险物品精细化管理初探

上海公安学院智慧公安研究课题组

（上海公安学院， 上海 200137）

一、引言

危险物品在我国法治体系中是一个专用名词，主要包括危险化学品、枪支弹药、管制器具等危险源[1]。作为需要强化安全管理的一类特殊物品，危险物品有其自身所特有的自然属性，又有其作为管理对象的社会属性。随着人民美好生活需要的日益增长，以危险化学品为主要代表的危险物品在各行业使用量迅速增加，追求绩效之下的“公共安全问题”日益凸显，如“8·12天津危爆”事件，造成165人遇难，财产损失高达68.66亿元。危险物品管理是公安机关治安管理的内容之一，公安民警是危险物品基础管理和末端防控的重要主体，探索适应新时代的危险物品管理方法，不仅对公安管理学科建设具有一定的理论价值，对国家战略发展和平安中国建设也具有实践意义。

目前，国内外政府和相关研究机构对危险物品安全管理高度关注，研究大多集中于危险化学品安全管理，其中聚焦于环境与健康方面的研究广泛[2]，而针对城市安全的相关研究有限[3][4]，后者作为治安学研究的重要领域，更利于指导管理者以问题为导向，从城市公共安全的角度制定管理策略。近年来，有学者呼吁将安全科学理论和安全防范技术应用于危险物品管理[5][6][7]，并涌现了一批危险物品安全生产科技研究成果[8]，在一定程度上通过提升科技含量推动了我国危险物品安全管理进步。本文在把握“危险物品精细化管理”内涵的基础上，以危险化学品作为切入点，对大城市危险物品精细化管理实现路径进行初步探讨，以期促进新时代“智慧公安”背景下的行业风险防范和危险物品管理创新。

二、危险物品精细化管理的内涵

新时代想要真正实施危险物品精细化管理，首先应从面向实践和系统安全的角度研究把握其内涵，而不是将“危险物品管理”与“精细化管理”进行简单叠加。

（一）危险物品精细化管理的含义

精细化管理，从理论脉络上分析来源于20世纪50年代日本企业的管理理念、管理方式和管理技术，随后被推广应用于各种类型的社会管理领域。习近平总书记曾提出“城市管理要像绣花一样精细”，使精细化管理理念逐渐进入大众视野。危险物品精细化管理，是指在一定历史时期和社会形态下，管理者坚持精细化管理理念，利用计划、组织、指挥、协调、控制等管理机能，精确防控涉及危险物品的风险要素，以避免人员伤亡和经济损失的科学管理过程。这一概念具有丰富的含义：首先，管理主体并非局限于相关政府机构，还包括涉及危险物品的企业和个人；其次，管理客体并非局限于危险物品本身，还包括相关的人和环境等风险要素；第三，管理重点并非效益，而在于对效益具有保障和反馈作用的“安全”；第四，管理模式要坚持精细化管理理念，从宏观层面到微观层面纵横交错地形成管理结构；第五，管理策略要坚持开放而动态的问题导向，精准对标特定历史时期和社会形态下的实践需求。

值得一提的是，枪支弹药和管制器具在我国属于严格禁限类危险物品，管理的精细化需求相对较小，而本文针对的广义危险化学品包括易燃易爆、易制爆、易制毒危险化学品、剧毒化学品、放射性物品等，现存种类达700万种以上，在市场上流通的超过10万种（常见的逾7万种），而且每年还有1000种以上新品问世，其作为工业原料、中间产物、产品和用品普遍存在于各大企业，亦作为实验品、医用品应用于科研院校和医院，甚至化身生活用品存在于千家万户，是我国危险物品精细化管理的重要靶标。

（二）危险物品精细化管理的特征

危险物品精细化管理具有综合学科属性，其研究内容涉及管理学、安全学、社会学、信息学、心理学、自然科学等诸多学科。考虑到管理研究与管理实践是本源统一的[9]，而各国在危险物品管理的范畴、文化与制度等方面存在显著差异，我们只有结合本国实践，对危险物品安全风险进行泛在感知与多维研判，做到风险源底数清、情况明、动态准，才能确保管理策略的精准可行，因此一定程度上实践性是危险物品精细化管理的根本属性。

我国危险物品的管理模式经历了从分散到整合的发展过程，精细化的融入将是危险物品管理理念的一次革命。实践视角下的危险物品精细化管理具有以下特征：一是差异性，坚持“二八原则”和“ABC分类法”两大工具[10]，在主成分分析基础上实行危险物品分类分级管理，集中优势资源解决核心问题；二是精准性，坚持以问题为导向实现精确计划与决策，以精细化建设实现精确组织与实施，以信息化手段实现精确控制与考核，以安全评估模型实现精确反馈与调控；三是化简性，坚持复杂问题简单化，把握危险物品管理多维体系，根据安全需求针对性制订战略，然后将战略转化为策略，最后通过方法实现安全；四是开放性，坚持安全创收的意识、精益求精的理念、持续改善的态度、群管群治的文化，以动态调控持续推进管理水平提升。

三、危险物品精细化管理的实践背景

近年来，尽管我国通过法治化、信息化、规范化建设在一定程度上提升了危险物品管理效能，但一些城市甚至大型城市相继发生重特大危险物品事故，暴露出现有危险物品管理水平依然无法满足实践需要。本文仅以某地的危险化学品管理为例，对我国危险物品精细化管理的实践背景进行范例研究，旨在为以问题为导向探索管理策略提供参考。

（一）“智慧公安”背景下的机遇与挑战

中国特色社会主义进入了新时代，“总体国家安全观”赋予了公安机关推进更高水平“平安建设”的神圣使命，“智慧公安”则为创新城市危险物品管理提供了强大的动力和保障。我国尚未专门针对危险物品制定系统的安全管理战略，多年来主要将危险物品作为致灾因素之一纳入城市安全管理体系的范畴。尽管提出了对危险化学品分区域、分环节实施禁止、限制和控制措施的精细化管理思路，积极构建“源头管控、过程管理、末端治理、整体提升”为核心的危险化学品综合监管体系，但距离系统的危险物品精细化管理仍有较大差距。

（二）当前存在的主要问题

基于危险物品精细化管理的实践性需要，笔者先后走访某地危险化学品监管单位26家、大型从业单位10家、高科技研发单位4家，并采取分层抽样法对本市214家危化品从业单位的796名从业人员进行了问卷调查。研究表明，尽管某地的管理水平提升与行业发展基本保持同步，风险控制情况整体良好，但存在的问题不容忽视。

1. 理念上的偏差

一是“众筹”理念欠缺。在某种程度上仍沿用传统的安全管理理念，安全管理比较强调依靠政府，即政府保障人民生命财产安全，凸显政府责任、力量及信心，而社会庞大的资源力量反而被边缘化，虽然拥有众多行政安排下的辅助治安力量，但真正民间社会安全风险管理组织并未获得有效的开放和发展空间。二是防范意识不足。对于“智能危化品管理系统”建设，从业单位普遍表达了安全防范成本控制、企业机密数据保护、监管信息公开等方面的诉求，反映了利益至上的理念追求，以及安全管理主动性不足的现状，使政企共管的安全防范制度落实困难。三是文化氛围不浓。安全文化建设较为滞后，安全教育与宣传主体依然是政府，而从业单位自我加压程度不高，企业文化中的安全元素微不足道。

2. 权力上的分散

一是职责离散不均。长期以来，涉及危险化学品的法定监管单位众多，除安全管理核心单位外，大部分单位的危险化学品安全管理职责所占比重非常低，使得这些单位往往对安全采取短期回应模式，难以实现相应职责范围内安全风险的有效常态防范。二是联动效果不佳。各监管单位运行上呈现管理有盲区、共享有壁垒、协作有障碍的状态，体制上的限制使措施共议共商、数据共收共管机制暂未理顺；部分监管单位原有双向联勤联动机制，但机构调整、领导换届等情况发生后，常态互通制度沦为空谈；尽管该市针对危险化学品管理建立了联席会议制度，但由于各成员单位重视程度不一、管理重点不同、沟通渠道不畅等原因，实效亦有限。三是职能存在交叉。危险化学品的各环节均存在多头监管情况，如事故高发的运输环节，目前涉及安监、公安、交通委、海事、铁路、邮政、航空等诸多监管单位，各单位往往分头开展风险源智能监测的信息化建设，虽然能促进各自监管范围内的流向监控，但当前采取的后期数据共享策略往往由于兼容性、重复性而事倍功半，先期集成建设策略才更利于资源节约和效能发挥。

3. 行动上的短板

一是法律支撑不到位。我国在危险物品管理方面的立法总体薄弱，这也直接影响到地方立法进程，面对众多的危险化学品类别和环节，法律体系暂未形成逻辑严密的衔接关系，且存在管理盲点、标准不一、措施不明、处罚过轻等问题。二是监管措施不同步。当前存在的地区监管措施差异，使实际管理效能大打折扣。例如，一些从业单位为降低经营成本，委托外省市车辆运输，而这些车辆不仅定位监测信息未接入该市监管系统，其安全标准也偏低，导致风险骤升；该市化学工业区内使用的电子标签采取卡口进借出还的内循环使用模式，安全监控能力有限。三是管理模式不精细。技术上未完全实现泛在感知，精细化的评估预警模型有待建设；尚未形成具备危险物品精细化管理能力的专业队伍，缺乏辅助精准决策的全市性专家智库和研究平台。

四、危险物品精细化管理的实现路径

（一）模式选择

在危险物品安全系统的诸多管理模式中，最有效的是可实现“本质系统的危险物品安全”的精细化管理模式，对于大型城市而言更为如此。具体而言，危险物品精细化管理应融合“智慧公安”建设成果，在人本管理、物本管理和心本管理过程中均采取精细化管理模式。一方面，建立关键风险要素的安全评价体系和预警模型，并实现对系统安全总熵值的动态监测和预警；另一方面，在明确各风险要素层次关系的基础上，定期根据各要素的评价指标权重和隶属度，分析危险物品安全系统“人-物-心”的协调性，依系统状态重新确定安全管理方式和标准体系，直面实践开展危险物品精细化管理调控。由于管理具有累积性，无法一蹴而就，该管理模式的实施必须要与城市建设和企业管理水平相适应，将宏观与微观的精细化管理相结合，且在坚持“众筹”的基础上逐步推进。

（二）关键内容

实施危险物品精细化管理涉及的因素复杂、内容较多，但从总体来看，需要在实践基础上把握关键风险要素，并重点注意以下内容：一是建立危险物品安全标准体系。将“安全标准”作为高度统一体，以安全和效益为共同目标，从人、物、心三个维度出发，针对生产、经营、储存、运输、使用和废弃等六个环节，制定具体的危险物品分级分类、风险要素评估预警、操作规程、技术规范、机构职责等安全标准和量化指标；将各部门、各环节、各类别的安全管理工作有机结合，形成一个既有明确目标任务，又能互相协调、互相促进的整体。二是建设危险物品精细化管理系统。由于精细化管理涉及的内容繁琐、信息量巨大，只有充分运用大数据、云计算、物联网、人工智能等科技手段打造智能化管理系统，才有可能实现精细化安全标准的落实到位、管理效能的统计考核、关键风险要素的监控预警和紧急情况的精准处置等基本需求。三是推进危险物品安全文化建设。随着现代科技发展，危险物品行业对于人的操作要求越来越简单，尽管设备可靠性不断提升，管理和环境也极大改善，事故却并未明显下降[11]。这是因为安全的需求结构已经发生了变化[12]，以“人”为主致因的格局逐渐被“人、物、心”三元系统所代替，特别是“心”的复杂性与难控性，使得安全建设越来越强调文化、心理、意识和态度等心源性要素。安全文化的导向功能、约束功能、凝聚功能、激励功能和辐射功能，将促使危险物品安全系统中人、物因素的安全度提升，使整个系统向着有序和稳定的状态发展。

（三）对策建议

1.“泛在感知”基础上的风险监控

一是结合生理特征研判人源性风险。进一步通过高科技手段实现对接近危险源人员的研判、阻断与预警。人的不安全行为是危化品事故的主致因，而行为的发生受意识、技能、健康状态等因素影响，因此除了资质管理和履职监控外，还应整合各类资源，对从业人员的生理特征进行状态监测，若身体负荷超限则发布预警或直接关闭其涉危权限。二是结合理化特征防范物源性风险。进一步通过新型传感、联网、大数据和云计算等技术，实现对危险源的感知、评估与预警。危化品及其相关物品的特殊理化性质是其危险性的根源，因此除了以科技为手段的身份标识和流向监测外，还应采用各类传感技术，对危化品的理化特征及其影响因子进行状态监测，主要包括化学品性状、浓度以及温度、湿度、静电、振动、辐射、明火、光照等环境参数；对危化品载体、设施工具的物理状态进行监测，主要包括防护缺陷、警告标志与信号缺失、包装容器等载体内的温度、压力、液位、流量、阀位等参数。三是结合心理特征化解心源性风险。进一步通过脑科学、心理学方面的前沿技术，实现对从业个体或群体的测评、分析与预警。心源性致因是人的群体性、习惯性过失，以及物的积累性、长期性隐患之源，将“心”独立出来进行监控，有助于对事故进行源头防控，因此除了对人和物的风险要素进行监控外，还应通过心理调查与心理干预相结合，实现内隐性风险的有效防范，同时借鉴在社会诸多领域实施的“阳光心理人文关怀工程”，推动建立专属于危化品从业人员的心理疏导与减压抚慰服务平台。

2.“精细化+”要求下的体系完善

一是聚焦法治化健全法律体系。对标“智慧公安”背景下的管理需求，进一步制定与完善包括组织领导、联动协作、安全防范、数据共享、违法处罚等内容的危险物品管理规范性文件，特别是针对运输事故高发的现状，进一步对危险物品运输路线实施更为严格的管控与限定；根据经济发展和物质水平，适时修订《危险化学品安全管理条例》等法规，对于可能影响公共安全的危险物品管理不力和交易行为，进一步提高对相关单位和个人的行政处罚额度，通过提高违法成本，减少社会冒险和侥幸心理，倒逼从业单位自主提升安全防范水平。二是聚焦规范化建立标准体系。研究制定或完善相关的标准操作流程（SOP），切实提高各环节的作业流程规范化，规避人员操作不当引发的重大事故；根据物防、技防和信息化建设新要求，研究制定或修订相关的行业技术标准，切实提高危险物品行业的安全性和技术兼容性，消除技术标准偏低导致的安全隐患和重复建设造成的资源浪费；对标危险物品事故高发时段、区域的防范要求，从严从紧制定标准规范，并结合新能源战略和产业结构调整，进一步压缩中小型危化品的生存空间，实现产业布局优化。三是聚焦高效化重构安防体系。以国家自上而下的机构改革为契机，整合优化政府监管职能与安全责任体系，探索政社合作的全民共管机制；研究建立危险物品安全风险评估体系，进一步明确需要泛在感知的关键风险要素及其层次关系、对应监测点，以及各级风险要素监测值的安全区间、风险阈值和预警模型参数等，从而实现“人-物-心”三元风险系统的精准预警；建立权威的危险物品事故信息管理系统，以便通过事故致因分析对评估体系参数进行不断修正与完善，确保体系成果应用与城市发展和管理水平相适应。

3.“流程再造”背景下的队伍建设

一是优化以民警为主体的公安监管力量。将“危险物品管理”作为警务工作任务之一，整合相关单位的专业民警，以及定向选择其他来源的专业警务人才，作为危险物品管理专业执法民警（“专科医生”）队伍；将全体一线综合执法民警（“全科医生”）纳入危险物品管理队伍，作为一线监管力量。同时，坚持“科技兴警”与“科教强警”并重，根据“一线监管民警开展基层综合执法，专业执法民警逐级增援”的二元危险物品监管模式和岗位能级需求，加强针对性培训，确保队伍专业能力素质与执法规范化水平。二是培育以群众为主体的社会辅助力量。营造共治共管的良好氛围，运用各类媒体开展生动的危险物品安全宣传，并尝试将相关安全管理知识引入到义务教育教材和公民警校讲义中，全面提升群众的风险意识和应急能力；培育从业单位安全文化，进一步提升“治安信息员”的参与度与责任感，推动“安全教育基地”全覆盖，督促从业单位强化危险物品安全经常性教育；鼓励引导民间安全组织，支持安全风险管理的社会组织建设，以合同形式引导其参与危险物品安全管理和行业监督；以产业孵化模式培育危险物品安全防范产业，实现经济与安全并进。三是构建以专家为主体的专业智库力量。建设辅助决策的公安智库，负责危险物品精细化管理的前沿问题研究，利用体制内信息优势，主动发现问题、提出问题，开展内部研究或通过社会途径发布专项课题申报；凝聚和整合全国各科研院校的安全管理专家与学者力量，培育民间研究型智囊，并为他们提供畅通的研究交流渠道；吸收社会多方力量，不断完善全覆盖、全流程、全类别的危险物品安全专家咨询系统，搭建有效的信息沟通平台，共享已开发的专业决策辅助平台，为突发事故和重大事件提供技术援助和专业咨询。

五、研究结论

面对严峻而复杂的“外显+内隐”危险物品安全风险挑战，我国应融合“智慧公安”在科技、制度和人文等方面的建设成果，选择走以安全防范为主的“危险物品精细化管理”之路。实施策略上，将工作重心从“应急处置”向“风险治理”前移，防范理念从“政府主导”向“政社合作”转变，风险要素从“人-物”双元向“人-物-心”三元结构拓展，管理模式从“粗放型”向“精细型”推进，警务形式从“警力密集型”向“科技密集型”过渡，努力为全球超大城市危险物品精细化管理提供有益经验。