基层利益相关者对精准脱贫的认知与评价——基于广西壮族自治区Q县G村的案例分析

陈秋红，魏淑媛

（1.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732；2.中国社会科学院 研究生院，北京 102488）

脱贫是扶贫的最终目标。改革开放以来，国家根据减贫形势变化不断完善贫困治理体系，实现了中国脱贫人口的持续增加。精准扶贫政策实施以来，中国的脱贫攻坚战取得了决定性进展。《国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告》显示，2013-2016年，中国现行标准下的农村贫困人口由9899万人减少至4335万人，年均减少1391万人；农村贫困发生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4个百分点①见《精准扶贫，中国书写最伟大故事——国际社会积极评价中国脱贫攻坚成果》（http：／／politics.people.com.cn／n1／2017／1023／c1001-29602930.html）。。对于精准脱贫的过程和成效，利益相关者特别是执行主体、目标群体的评价如何？执行主体、目标群体对精准扶贫政策在基层社会尤其在村庄层面的具体实践有较大影响，进而影响这一政策的实施成效。从现有相关研究看，专门从利益相关者的认知与评价这一微观视角来分析精准脱贫过程与成效的研究还很少。鉴于此，本研究试图以广西壮族自治区G市Q县G村为例，结合乡村现实场域，分析基层核心利益相关者对中国农村基层脱贫实践的认知和评价，进而做出解释，以期为农村扶贫实践提供借鉴。

一、理论分析

（一）脱贫的涵义与测量指标

1.涵义

脱贫从字面上理解就是摆脱贫困。学界虽然没有对脱贫这一概念进行系统的学理界定，但是从诸多视角探讨了这一问题，例如从赋权的角度在公民权理论视野下探讨脱贫[1]，基于发展优势视角[2]、农产品的供应链视角[3]来分析，将教育作为脱贫基础性作用[4]、提高脱贫攻坚行动参与主体的自我发展能力视角[5]等。

从脱贫的目标要求和标准看，中共中央、国务院在2011年下发的《2011-2020中国农村扶贫开发纲要》中明确提出：“到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”（简称“两不愁、三保障”）。按照这一目标要求，中国制定的现行农村贫困标准为扶贫对象年人均收入为“每人每年2300元（2010年价格水平）”。世界银行2015年10月公布的按照购买力平价计算的国际贫困线标准为1.9美元，而此前的标准为每人每天的生活支出为1.25美元①来源：《世界银行上调国际贫困线标准》，http：／／news.xinhuanet.com／world／2015-10／05／c_1116739916.htm。。

2.测量指标

根据2016年中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于建立贫困退出机制的意见》②来源：http：／／www.scio.gov.cn／xwfbh／xwbfbh／yg／2／Document／1476593／1476593.htm。，贫困村退出以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素。原则上，贫困村的贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），在乡镇内公示无异议后，公告退出。贫困人口退出以户为单位，主要衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。贫困户退出，由村“两委”组织民主评议后提出，经村“两委”和驻村工作队核实、拟退出贫困户认可，在村内公示无异议后，公告退出，并在建档立卡贫困人口中销号。

根据《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步明确精准脱贫摘帽标准及认定程序有关问题的通知》（桂政办发［2016］83号）以及《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步调整精准脱贫摘帽标准及认定程序的通知》（桂政办发［2017］41号，以下简称《认定程序通知》），贫困村脱贫摘帽标准按照“十一有一低于”执行。其中，“十一有”指有特色产业、有住房保障、有基本医疗保障、有义务教育保障、有安全饮水、有路通村屯、有电用、有基本公共服务、有电视看、有村集体经济收入、有好的“两委”班子；“一低于”指贫困发生率低于3%。

（二）精准脱贫实践中的主要利益相关者

本文所分析的精准脱贫实践中的主要利益相关者主要指基层的核心利益相关者，具体包括县级政府、乡镇政府、村庄自治组织（村两委）、村干部和村民。

1.县级政府

县级政府承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位；县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位[6]。作为精准扶贫政策的基层执行单位，县级政府是纽带，对上执行上级政府制定的扶贫政策，或根据上级政府下达的精神来制定适合当地实际的具体政策。县级政府各部门掌握着扶贫项目资金分配权和扶贫项目工程实施权，在具体的指标分配中，县级政府各部门在村庄竞争中主要看“谁更积极”，但由于“积极性”并没有确定的衡量指标[7]，因此，在精准扶贫政策的执行中，县级政府相关干部具有不可忽视的自由裁量权。对下，县级政府对乡镇下达扶贫任务，领导和监督其工作。精准扶贫政策能否在乡镇这“最后一公里”取得满意的效果，要靠县级政府的领导和督促。要提升扶贫政策执行力，县级政府需要对相关工作人员培训，制定、完善相关具体方针政策，优化组织结构，强化监督等[8]。

2.乡镇政府

乡镇政府是中国行政组织体系中的基层组织，有责任执行和落实自上而下的指令和政策[9]。付伟、焦长权[10]将项目制下的乡镇政权称为“协调性”政权：一方面，就乡镇政府在项目分配和管理过程中的权力来看，乡镇政府处于从属而非主导的地位，对于落到乡镇的大量项目，县政府和县级职能部门掌握了从申请到实施的整个过程，乡镇政府处于辅助建议的角色。这是因为，在“乡财县管”背景下，乡镇政府自身没有财力性收入，完全依赖上级转移支付。无论是基础设施建设、农村公共品提供还是工作经费，几乎都是通过项目资金的方式由上级下达。但是，乡镇政府利用自身接近乡村社会的优势，在政策执行中也赢得了部分灵活性空间。在县政府制定当地的精准扶贫政策执行计划或行动时，熟悉村庄具体情况的乡镇政府会提出针对性建议，会在这个过程中将自己的想法与利益诉求融入其中。另一方面，乡镇政府在扶贫项目实施过程中承担了大量具体事务，协调扶贫项目进入乡村后所需要解决的各种复杂利益纠纷，为扶贫项目进村“跑腿办事”“指路”“兜底”。

3.村庄自治组织和村干部

村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，虽然不在行政体制内，却在政府有关社会管理职能向农村延伸，在政策执行的空间、自由裁量权等方面发挥着不可忽视的作用。村委会和村干部作为连接国家与农民之间的节点，直接负责本村贫困户的精准识别、精准帮扶、精准管理工作，是“精准扶贫”工作的最末梢负责人，在扶贫工作中承担着大量事务性工作。由于每个村的村干部数量少、工资待遇低且不像乡镇政府工作人员那样有国家编制，如何调动起村委会成员的扶贫工作积极性成为精准扶贫政策基层执行的关键问题之一。付伟、焦长权[10]认为，一个扶贫项目之所以能被捆绑到一个村，其背后有一个细致的互动过程，需要县、乡、村各级紧密参与。乡镇为了调动村干部的工作积极性，不得不动用各种非正式的动员手段，利用与村干部的私人感情动员其“帮忙工作”。同时，尽管村干部是村民选举产生的，但是，上级的支持也是必不可少的，尤其对于村书记而言，镇党委是村干部权力的合法性来源，村干部需要镇委在选举过程中支持自己。

4.村民

村民在精准扶贫政策中可以分为建档立卡的贫困户和普通村民两类。一部分贫困户因为家庭无子女或有多位病残者，被归为社会救助对象，即“五保户”“低保户”，需要依靠国家政策兜底；其他贫困户集精准扶贫主体和客体于一身，是脱贫的关键切入点。精准扶贫重视发挥贫困群众的主体性作用，使以往处于“被脱贫”地位、对脱贫工作缺乏参与积极性的贫困群众能积极主动、自愿地参与扶贫开发工作中来。精准扶贫政策虽然是专门针对贫困户的惠民政策，但从村庄实践的效果看，无可避免受到村庄微观权力的干扰，出现村干部权力寻租、扶贫资源被精英俘获的现象。少数普通农户“争当贫困户”，将扶贫作为一种稀缺资源，认为被评上贫困户本身就代表一种“收益”[11]。

二、资料来源与案例说明

（一）资料来源

本文研究资料来源于课题组的实地走访和基层访谈。课题组成员于2016年11月、2017年1月和8月对广西壮族自治区G市Q县D镇政府相关部门部分干部和工作人员，G村村委会成员、脱贫户、贫困户和普通村民进行了访谈，并与县政府相关部门领导进行了座谈，搜集了大量关于当地贫困状况、扶贫措施与成效、脱贫状况等资料，形成了约10万字访谈材料。作为广西壮族自治区的贫困县，Q县是桂林市面积最大和人口最多的县，经济发展水平略低于全国平均水平，扶贫难度较大。D镇的贫困状况较为严重，贫困成因多样，相关部门通过采取扶持产业发展、转移就业、低保兜底、危房改造、移民搬迁等各项帮扶措施，在贫困治理方面取得了很大成效。G村是D镇在精准扶贫方面具有典型意义的贫困村，精准扶贫政策实施以来在道路、水电、网络通信、卫生环境、文娱设施等方面取得了较好成效，计划2018年实现所有贫困户脱贫。综合而言，案例村庄具有较大程度的代表性。

（二）案例区域精准扶贫与脱贫概况

根据2015年底Q县贫困户贫困村精准识别与建档立卡工作统计结果，Q县有贫困村68个（占G市贫困村总数的13.6%），其中，村集体经济收入为0～2万元的村和没有村集体收入的“空壳”村各占了约四成；有贫困户12348户，42453人（占G市贫困人口的1／6），其中，因病致贫、因学致贫和低保兜底户户分别占39.71%、22.04%和24.36%。精准扶贫政策实施后，Q县的扶贫资金支出逐年增加，从2013年的2515万元增长至2016年的9776万元，增长了2.89倍。2013-2016年，全县共计支出扶贫资金1.786亿元，开展了一系列扶贫工作，主要包括：整修和新建村屯道路、桥梁、水坝、防洪堤、饮水工程等基础设施，通过实施“生态乡村·村屯绿化”项目开展生态示范村建设，推进扶贫产业园的建设，实施发展种植、养殖的生产脱贫工程，发放小额贴息贷款，开展实用技术培训和短期技能培训，实施教育扶贫专项计划“雨露计划”，等等。通过采取上述举措，Q县的扶贫工作取得了较大成效。全县农村贫困人口由2010年底的9.43万人下降到2016年底的3.1万人，减少了约2／3。2016年，Q县有16个贫困村完成了脱贫摘帽认定，3623户贫困户、12467人脱贫。

2015年开展建档立卡后，D镇共识别出贫困户883户，贫困人口3086人（占总人口的8.57%），全镇的低保户共有1107户，与贫困户重合率达27.9%。致贫原因多样，包括因病、因残、因学、缺少土地、缺技术、自身发展力不足等多种成因，其中，因病致贫、因学致贫、缺乏劳动力的贫困户较多，共计约占七成（前两者分别占了约三成）。在Q县政府开展的扶贫政策体系内，D镇积极推进贫困户扶贫解困工作，通过扶持产业、转移就业、低保兜底、危房改造、移民搬迁等各项帮扶措施，推进扶贫政策的落实和扶贫攻坚进程，在贫困治理方面取得了很大成效。全镇4个贫困村中，有2个村已于2016年脱贫摘帽。截止到2016年11月，D镇总贫困人口数从3086人减少到1223人，贫困发生率从8.57%降低到3.39%。

作为一个西部山区村庄，G村地处偏远，资源禀赋少，村民的经济收入以种植、养殖和外出务工为主，贫困发生率非常高。2012年，G村被评定为贫困村。精准扶贫政策实施以来，G村发生了较大变化，在道路、水电、网络通信、卫生环境、文娱设施等方面有了明显改善。G村于2016年已脱贫摘帽，截至2017年8月底，G村贫困户仅剩8户，贫困发生率低于2%，且目前的脱贫人口都未出现返贫情况。从“两不愁三保障”和“八有一超”的脱贫标准来看，G村贫困户在吃穿、医疗保障、义务教育保障、安全饮水、村庄道路、用电等都方面基本满足要求，住房保障水平也有所提高，所有的脱贫户2016年的人均收入都超过了3000元，其中，人均收入超过5000元的脱贫户占了七成多。

三、主要利益相关者对脱贫的不同认知和评价

从实践看，案例区域的贫困治理状况在精准扶贫政策实施以来取得了较明显的效果，特别是在村庄基础设施建设和教育、医疗、养老等公共服务改善方面，且绝大部分贫困户的收入也有了提高，按照收入标准实现了脱贫。不过，对于脱贫及其中存在的有关问题，基层核心利益相关者的有关认知和评价并不相同。

（一）县政府相关工作人员的认知和评价

1.对脱贫的理解

首先，脱贫是一个系统的问题，不能仅依靠县政府。县政府相关工作人员认为，县政府对脱贫攻坚投入了巨大的人力物力，但是，脱贫攻坚是一个系统问题，涉及方方面面，脱贫取得成效不能仅仅靠县乡两级政府、村委会和贫困户本身，还要有银行、企业、慈善机构等的参与和支持。任何贫困户、贫困村的脱贫摘帽与社会各界的支持息息相关。

其次，发展产业对脱贫有重大作用，但推动难度太大，且困难主要来自贫困村村民本身。在县政府相关工作人员看来，没有产业的支撑便难以脱贫，但是，产业扶贫实践却面临着重重困难；这些困难主要来自村民本身，他们践行产业脱贫的意愿较低，不愿配合到产业扶贫的每一项工作中，很多工作还有流于形式的情况。并且，一些贫困户由于缺乏劳动力或受教育水平低等，他们自身也缺乏发展产业的能力。在这方面，县政府相关工作人员这么说：

“他们贫困户对产业发展的积极性来讲，据我们农业局调查，我们农业局‘一对一’结对帮扶89户，最多60户左右想要（产业扶持）。其中60户仅仅种粮食。据我们了解，搞“产业扶贫”的贫困户中，有30%他们是什么都不搞的，他们就是靠政府兜底，我既不种田，也不打工，我就是因病或者因为什么其他原因致贫了，我就是吃老本。假设我们今天脱了贫，以后返贫几率还是很大的。这是要政府来兜底的，要吃低保的，这是怎么扶也扶不起来的。这是我们了解的情况。还有一部分缺乏劳力，因为本身他就有病，综合素质差，种一亩田，别人可以搞一千斤，他最多五百斤左右，你就是搞一点副业给他，他都是好吃懒做的，他不会去科学管理。”

（资料来源：对县政府相关工作人员的访谈）

2.对当前脱贫中有关问题的看法

基于自身工作经验与工作中遇到的问题，县政府相关工作人员认为，脱贫户目前出现返贫的可能性很大，想要完全实现脱贫困难重重。主要原因是当地农户的主要经济来源依然是农业生产，而农业生产抵抗自然风险的能力相对较弱。并且，返贫现象不可避免，因为导致贫困户贫困的因素很多，不能单靠政策的扶持。

“说老实话，脱贫要精准，脱到每家每户去，中央政府、各级政府的意愿很好。北京的精神很好，但是如果要贯彻下去的话，讲老实话，返贫的还是同样要返贫的，这个是扶不了的。因为这个社会本身就是这个社会，差差好好都有的。”

“第二个是我们农业问题，抵抗自然灾害的能力比较弱……因为总是下雨，就像前年的橘子一样，Q县的南方蜜橘，几千万的损失，都没有了……特别像这次7·11洪灾，我们农业方面，受灾比较严重，大部分的基础设施、农田、水稻、橘子，刚刚种下的橘子，水泡一下就坏了，还有一些农产品都坏了，损失比较大。特别我们一些专业合作社，养鱼的、包括猪厂，都受损了。抵御自然风险的能力比较弱。”

（资料来源：对县政府相关工作人员的访谈）

有关县政府相关工作人员还认为，贫困户实现经济脱贫容易，但实现精神脱贫难，因而部分工作人员将贫困归因于贫困户自身。当前，国家对贫困户的扶持政策较为全面、有力，这保障了贫困户基本的生活需求与教育、医疗等多方面的需求，导致部分贫困户的“等、靠、要”思想严重，不愿意主动脱贫，安于现状，不愿意主动争取脱离贫困的机会。并且，农民传统的小农思想也使贫困户不愿放弃其贫困户身份所享有的补助和利益。上述观点从对县政府相关工作人员的以下访谈中可以看出。

“你这么多政策给他，他怎么脱不了贫呢？贷款有贷款，帮扶资金我们有帮扶资金，每个人都4年，贷款每个人有5万。现在小孩读书全部免了，伙食有补助。政策方面他（获得的补助就）远远超过了3300、3100的标准了。”

“其实我们县里面那些贫困户啊，现在国家的政策很好，各方面我们都宣传到位、执行到位，但是我们有一部分、有一类贫困户他有这个思想——原先讲的，他不想脱贫，‘我就想利用国家的政策’，他就等在家里面。我是贫困户的话，要是有主动脱贫的想法，想办法去主动脱贫，那个点子、想法（都是有的）。”

“一句话说，‘脱了贫了，（政府）你就没有钱给我了’。”

“就是这么简单。好像争当贫困户，以贫困户为荣，原先就是这种情况。”

（资料来源：对县政府相关工作人员的访谈）

（二）乡镇政府相关工作人员的认知和评价

1.对脱贫的理解

乡镇政府是扶贫脱贫相关政策的具体执行者。在脱贫过程中，乡镇政府特别是“一对一”扶贫帮扶者会按照“八有一超”的标准，一项一项为村民解决具体的脱贫问题。例如，根据实际情况鼓励村民外出务工或介绍工作以使其获得稳定的收入，让每一个贫困户都能够达到规定的脱贫标准。

“乡镇脱贫，那有‘八有一超’，我们要对照这个‘八有一超’他缺什么？比如我老婆帮扶的那个贫困户，就是要买房子。他们家庭里大多数人都健康，可就是缺房子。可是房子没有了的话，就不能脱贫。我就成天动员他去搞一个危房改造。移民搬迁，我跟他说了好几次。后来他说他不愿意去了，他说去那里干什么的话，就脱贫解决了，可他就是不去。没办法，现在就是叫他去建房子，他现在也准备建了，我们主要对照那个‘八有一超’，这个‘一超’很难说清楚，但这个‘八有’我们一定要把它解决掉。”

（资料来源：对乡镇政府相关工作人员的访谈）

相比于县政府相关工作人员，乡镇政府相关工作人员在脱贫帮扶中会更多考虑贫困户在脱贫中的实际需要，会更多考虑到贫困户的获得感。他们认为家庭人均收入每年3100元这个脱贫标准相对容易达到，较困难的是老百姓需要在脱贫过程中体会到脱贫对自己生活所起的作用，真正发掘自身的力量。

2.对当前脱贫中有关问题的看法

与县政府相关工作人员的观点稍有不同，乡镇政府相关工作人员认为，产业脱贫的效果差，在脱贫过程中会遇到诸多困难，因此，需要考虑当地和贫困户的具体实际情况。从对被访者T和F的访谈中，可以看出，当前的产业扶贫只对部分不能出去打工却有一定劳动能力的人有作用，且乡镇政府只能起引导作用，其具体落实还需要有企业的带动与贫困户个体的参与。而且，在产业扶贫的过程中，乡镇与村庄会遇到很多不可预知的困难。从目前的情况看，贫困人口的脱贫依然主要依赖于个体外出务工。

被访者F：“主要还是要有龙头企业带动才有用，不然就没有用的。产业扶贫对有一些劳动能力的人是有点作用的。对于没有劳动能力的人是没有作用的。如果他亏本的话，根本脱不了贫。”

被访者T：“有那个政策扶持肯定好，不可能每个人都叫他去打工，因为身体呀年纪大一点，必须在家里面。我们就动员他搞一些种养。虽然赚不了大钱，但是政府还是有扶持的呀，也亏不完的。脱贫工作面临过很多现实问题，特别是我们贫困户这条件，一个睡在床上的人，你怎么让他去创业呢？对于一个劳动力，没有一个统一的管理。”

（资料来源：对乡镇政府相关工作人员的访谈）

对于脱贫过程中的诸多问题，由贫困户个人原因造成的贫困基本无解决对策，对不愿改变现状的贫困户也无能为力。根据DXJ镇政府的入户调查结果，50%以上的贫困户不想参与种养扶贫项目，认为存在的主要问题是：政府补贴项目资金太少，不能脱贫，补得少，不划算，养殖会影响其外出务工。此外，残疾、患慢性病的贫困人口多，在家多是老弱病残，这些缺少劳动力的状况也使贫困户难以参与种养扶贫项目。乡镇政府相关工作人员还认为，当地目前贫困治理中存在的共同问题是人多地少，很难发展生产，一些贫困户还存在等、靠、要的思想，主动发展生产意识弱。

（三）村委和村干部的认知和评价

1.对脱贫的看法

在村干部看来，目前的政策帮扶措施对脱贫作用大，但是，这种脱贫依然是国家划定标准视角的脱贫，要真正实现脱贫还是需要依靠贫困户自身。对于脱贫过程中遇到的困难和出现的问题，村委会向乡镇政府汇报和报告，以谋求进一步的解决措施。但是，除了政府规定采取的措施外，村委还会根据实际情况，寻求适合村庄实际的具体解决办法。

对于脱贫，村委既具有被动性，又有一定主动性。乡镇政府向村一级分配脱贫指标，村委也需要配合乡镇政府的工作，村干部认为“规定了，因此不能脱（贫）”。但是，在具体的操作中，为了达成脱贫目标，村干部则需要“自己想办法”。

2.对当前脱贫中有关问题的看法

相比于县政府与乡镇政府相关工作人员，村干部大多并不将脱贫存在的困难归到村民自身。村干部认为，实现真正脱贫的难度很大，这受制于村庄的具体条件，村庄资源基础弱、地处偏僻等使G村自身难以发展产业，G村实现真正意义上的脱贫将是一个长期的过程。

“今年就要脱贫，但给我们十年时间也脱不了贫，因为就是这个状态。比如像XT，刚分山入户的时候，我们是贫困村就好了。或者说这一整块山都承包给别人种什么产业就好了。但现在，满山都是树不可能叫他们砍了，然后再发展什么产业的。群众也不同意，这也就是一个困难了……我们这里没有能力就发展不起来。”

（资料来源：对G村村干部的访谈）

（四）村民对脱贫的理解

从对村民的访谈资料看，对于脱贫，G村村民是如下状况和认知：

华人企业家在东南亚二战后排华运动期间只有两个有限的选择：是回到社会主义中国，还是成为所在国家的公民，对他们而言这两个选择都面临着不确定性与风险。尽管具有实用主义精神的华人企业家不断地试图与当地政治和经济精英建立合作者与同盟者关系，但他们的努力却不是一直会取得成功。海外华人企业家在商业领域的传统优势和在战后工业化过程当中新的机遇都受到来自所在国政府扶植当地人政策环境的挑战。在这些二战后民族国家当中，强烈的本地种族意识和日益兴起的民族主义阻断了华人少数族群企业家参与制定国家政策的途径。

1.对相关政策和脱贫状况普遍不了解，基本处于被动状态。不管是已经脱贫的脱贫户还是未脱贫的贫困户，他们对扶贫政策都不了解，相关信息的获得主要依赖与村干部的日常沟通。在扶贫政策的落实过程中，村民的参与程度低。已脱贫的村民不知自己是否真的脱贫，处于被告知脱贫的状态。以下是调查员对脱贫者SHY的访谈：

问：脱贫的时候是需要“八有一超”，您知道吗？

答：我不知道什么是“八有一超”。

问：那脱贫就是村委那边和您说一声吗？

答：就和我说一声，我也没问他（为什么）脱贫了。

问：那他们说您脱贫了，那您觉得你真的脱贫了吗？

问：那您觉得您家还是贫困，还是生活好一点了？

答：生活好一点了，但还是不好，还是和原来一样。

（资料来源：对已脱贫者SHY的访谈）

2.多数已脱贫者认为脱贫前后生活状况的改善小，依然希望自家是贫困户。相当一部分已脱贫者认为“脱贫”前后生活状况改变不大，部分脱贫者认为“脱贫后”生活甚至不如依然为贫困户时。从对已脱贫者SHY和SHX的访谈资料看，贫困户普遍不在意自己是否为贫困户，因为特别贫困时能有低保政策等兜底。所以，两个被访脱贫者都希望自己还没有脱贫，希望自家还是贫困户。可见，心态上仍将自身定位为贫困户或有这方面希冀是脱贫者的常见心态，这是“扶贫难扶志”的重要体现。不过，从访谈资料看，他们认为，评上贫困户所带来的补贴除了增加收入，并未使贫困户的家庭生活状况在实质上有明显好转。

答：我希望没有脱贫。

问：再享受一下扶贫政策，对不对？

答：就是这样喽。看收入的话，也算是到这个标准了。

（资料来源：对已脱贫者SHY的访谈）

答：他不是上面下来，要脱贫嘛，其实收入并没有改善多少。

问：那您有找过村委问过吗？为什么自己就脱贫了？

答：自己心里也清楚，别人更贫困，就算了吧。

问：脱贫了之后，你觉得你自己还是贫困户？

答：我觉得还是。我也希望自己还是，补助一点，我们就轻松一点，脱贫了之后没有这些了，也没有办法呀。公家没有了，也没办法了。

问：生活会更艰辛一点吧？

答：苦一点，我们也没有办法哦。肯定没有那么舒服了。

（资料来源：对已脱贫者SHX的访谈）

3.对于G村几乎所有的贫困户而言，不管是已脱贫者还是未脱贫者，他们都将扶贫所带来的帮扶利益看成是一种给予，自己是被给予者，“有”与“无”只是是否能获取补贴、是否能够享受部分优惠政策例如“雨露计划”的区别。对于未来生活改善途径，他们依然寄希望于自己外出打工或孩子将来有出息。

4.非贫困户对现有相关扶贫政策的脱贫效果持不乐观态度。非贫困户并未被卷入整个贫困治理过程中，能够相对更客观地看待脱贫这一问题。有非贫困户表示，有稳定的收入才算是真正地脱离贫困，国家的补助不能够帮助贫困户真正摆脱贫困，还需要有来自贫困户自身的努力与贫困者个人能力的提高。贫困者个人的努力，再加上国家的扶持，才能真正扭转生活的困境，才能让贫困者真正体会到生活境遇的改善和生活幸福感的提高。如果受制于个人能力例如生病或伤残，则难以摆脱真正的贫困，这种情况需要政府给予脱贫补贴之外的投入。

“就靠国家那点补助怎么脱贫啊？不能搞点事情出来。扶贫就给他们搞点事咯，要不然给他找工作，要不然给他找点事情，补贴那点给他吃饭呢？他不叫扶贫，那叫养贫。没有收入来源，就靠那一点补贴，不行，自己做才算，做了点什么出来才有收入，才有成果。”

（资料来源：对非贫困户户主JZL的访谈）

问：政府给的这些扶贫措施对贫困户家有什么帮助吗？

答：经济收入提高是提高，但如果他自己身体不好、不能做，提高这些也没有用。

问：现在您对村里脱贫的情况了解吗？

答：脱了贫，但是照样穷，没有事情做，照样穷。如果给他一点事情做，有固定的收入，他才能够脱贫。

问：上面给他们搞养殖种植呀！

答：钱给的太少了，如果多给点他才能做事，现在养头牛都要四五千，随便养养都要万把块，要有几万块才能正常弄，没有经济来源也不会弄。

（资料来源：对非贫困户户主JCS的访谈）

（五）小结

总结来说，县政府相关工作人员、乡镇政府相关工作人员、村干部以及村民自身（包括贫困户、脱贫户和非贫困户）都看到了实际脱贫的困难。就产业脱贫而言，县政府十分注重其作用，强调要能够落实这一政策；乡镇政府则强调产业脱贫在操作上的困难；村委则较少提及产业脱贫，多从村庄所面临的具体问题与难度方面来看待；村民对产业脱贫的理解则更多从自身出发，简单将产业脱贫理解为是“国家所给的2000元补贴”。村委和村民都更希望能够引进龙头企业从而带动村庄经济的发展。

对于真正实现脱贫所存在困难的成因，县政府相关工作人员多将其归因于部分村民不够勤劳、不思上进，但是乡镇层面和村委层面则未见有此种态度，他们对村民有着更多“同情”性理解，认为这是其固有的生活方式。村民们对脱贫的理解多从生计需要与对未来生活的想象出发，虽然难以明晰地说清做到怎么样就脱贫了，但无论是脱贫者自身还是村庄的非贫困者都认为目前的扶贫措施难以真正使贫困户摆脱贫困。

四、讨论与启示

（一）各利益相关者有关认知和评价差异的尝试性解释

造成各利益相关者在脱贫中形成上述认知和评价差异的原因可能有以下几个方面：

第一，脱贫中各利益相关者扮演着不同角色。成为群体成员将影响个体看待问题的方式，人们更易从群体资格的角度来界定自我，依照自己所在群体的规范体系来形成认知。各利益相关者对脱贫有关问题理解的不同缘于各自在其中扮演着不同角色：县级政府需要落实上级政府的政策要求并指导下一级开展具体的实际操作；而乡镇政府和村委，尤其是村委是具体问题的解决者；村民则仅是接受者、被动参与者和受影响者，没有太多的主动性。

第二，脱贫中利益相关者的责任存在差异。中国政府各层级组织制度的特点是，中央政府制定统一规划和指标，地方各级政府在此基础上细化指标，基层政府尤其是乡镇政府具体操作、执行。上下级政府之间存在着委托—代理关系[12]。而在具体的执行中，乡、村两级治理主体执行政令的情况取决于上级控制力和下级自主性之间的张力，虽然某些上级政府特别重视的政令能在相当程度上被下达基层，但乡镇、村两级治理机构往往更倾向于重视那些与本位利益直接相关的工作，并常会有选择地忽视那些上级重视程度不高、不易考核和难以直接带来本位利益的工作[13]。从前文对案例村庄的分析中，可以看到，从县至乡镇再至村，政策的操作越来越精细化与具体化，因此，县级、乡级与村级治理机构有着自己的运作规则。县政府对问题的把握相对于乡镇与村庄层面相对宏观与具有主导性，但同时也会主动谋求自身的发展资源。

第三，脱贫过程中利益相关者的规范有所不同。县政府和乡镇政府相关工作人员的行为受法律、政策、行政规范等的影响，需要依照章程办事，其行动逻辑需要符合国家的治理逻辑。在脱贫过程中，县政府和乡镇政府相关工作人员需要考虑到正式的制度约束和需要承担的责任。而农民除受法律政策的影响外，对于自身生活与政策的感知更多地受乡土社会中熟人网络以及长期形成的潜移默化的地方规则的影响，他们考虑问题与对政策的认知及理解会从乡土社会现实和自己的体验出发。

第四，脱贫中利益相关者的行动出发点有不同。村干部作为村庄共同体的一员和村民一样对政策的评判主要来自于政策对其生活具体影响的感知，但是，与村民不一样的是，村干部还期望通过与扶贫有关的项目为村庄谋求政策福利；县政府和乡镇政府相关工作人员需要完成上级下达的任务，他们相较于村委与村民将脱贫看作是提高自身生活水平的福利政策不同，他们还有工作责任、政绩考量等方面的考虑。

（二）启示

基于上述分析，从基层核心相关利益主体视角看，要推进贫困地区和贫困群体真正实现扶贫，政府有关部门应摒弃“局外人”思维方式，以满足贫困地区和贫困户的实际需要、提升贫困群体的获得感为扶贫行动出发点，理清基层贫困治理中的委托—代理关系，解决相关利益者间的摩擦，实现彼此行动的调适。同时，要引导贫困地区人们形成贫困治理的主体意识，培育持久的内在发展能力。