公安机关应对涉疆暴恐事件的系统优化策略——以整分合为视角

□武瑞清

(山西警察学院,山西 太原 030401)

2014年3月1日晚9时20分,10余名统一着装的暴徒蒙面持刀在云南昆明火车站、售票厅等处砍杀无辜群众,该事件由新疆分裂势力一手策划组织,造成29人遇难,130余人受伤,公安特警当众击毙4名暴徒,抓获一人。5月22日早上8点左右,乌鲁木齐沙依巴克区公园北街早市发生多次剧烈爆炸,造成39名无辜群众遇难,94人受伤,4名暴恐分子当场被炸死,1人被抓获。

云南昆明火车站暴力恐怖袭击案和乌鲁木齐暴恐事件预示着暴力恐怖袭击有逐步向全国发展的趋势,这种极端暴恐事件通常爆发突然,在短时间内即造成极为惨烈的重大人员伤亡,客观上提高了公安机关应急处置的难度,对公安机关打击此类暴力犯罪提出了更高的要求。各地公安机关随即展开了对暴恐犯罪规模空前的严厉打击,加大了特警防暴力量在人员、财力、装备上的投入,使各地的防暴处突机制得到进一步完善。但是,各地公安机关在防暴处突能力建设上发展很不平衡,各地公安机关对防暴处突的重视程度也不尽相同。

本文试从管理学重视内部优化的专业角度,基于整分合思想的考虑,提出运用系统优化原理，对公安机关的有效应对策略进行阐述。由于暴恐事件的突发性,需要统筹各部门、各方面的力量进行系统优化,最大限度地发挥公安机关的打击威力。

所谓系统优化原理,就是公安机关经过组织、协调、运行、控制,使其整体能力获得最优效果的过程。具体包括:系统的整体功能不是简单地等于部分功能的代数和;系统的整体功能必须为最大,也就是在大于部分功能之和的各值中取其最优;系统的内部消耗必须为最小;系统的人员状态必须达到最好;系统对外的竞争能力必须达到最强。本文从理顺反恐内部关系、优化反恐资源配置、整合各种反恐力量方面,以整分合的视角,对涉疆暴恐事件的应对策略进行了分析。公安机关不仅要成为突发暴恐事件后的“调查员”和“善后者”,更应成为此类突发暴恐事件的“防火墙”、“防控员”；不仅要在微观层面大力提高中基层公安机关的防控突发暴恐事件的能力与水平,更应该在宏观上建立健全应对暴恐事件的系统优化机制。

一、公安机关应对涉疆暴恐事件的策略分析

(一)当前涉疆暴恐的宏观形势

新疆“三股势力”(宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力)的形成有着极其深厚的历史背景,由于20世纪末苏联解体、东欧剧变,导致中东地区的伊斯兰原教旨主义、土耳其的泛突厥思想得以穿越中亚权力真空地带,进入我国新疆地区扩散传播。新疆的三股势力蠢蠢欲动,独立野心持续膨胀。2009年,新疆发生“7·5”事件,此后,我国内地多个省份发生多起暴恐事件,如2011年7月18日、30日、31日,新疆和田地区以及喀什地区,接连发生了3次严重暴力恐怖袭击事件,造成数十名无辜群众伤亡。2013年,“东突”恐怖组织制造了新疆“4·23”、“4·26”暴恐事件；紧接着,在天安门金水桥制造了“10·28”自杀式恐怖袭击事件。这些事件受到了国际社会的高度关注,同时给我国国家安全和社会稳定造成了巨大的压力。

我们可以看出,近些年暴恐事件数量有逐步增加的发展趋势。“7·5”事件后,国家对涉疆暴恐事件高度关注,公安机关联合武警部队等相关部门对暴恐分子采取了空前严厉的打击措施,抓获了一大批暴恐分子,破获了多起暴恐案件。在这种情况下,暴恐分子在此后两年多的时间里基本处于“静默”状态,全国整体形势基本稳定。但是从2011年后半年开始,新疆暴恐分子又开始活跃。据新疆维吾尔自治区公安厅统计,2012年新疆发生暴恐案件190余起,比上年大幅增加,其中“独狼式”活动个体或小群体暴恐活动趋多,且参与人员大多是80后、90后,初中以下文化程度占到95%左右。[1]鉴于此,国家反恐怖工作领导小组在新疆开展了为期一年的严厉打击暴力恐怖活动专项行动,仅在一个月时间里就打掉暴力恐怖团伙32个,抓获犯罪嫌疑人380多名,取得了明显成效,有力震慑了暴恐势力的嚣张气焰,暴恐势力的活动再次受到遏制。[2]

(二)公安机关应对涉疆暴恐事件的策略分析

对于涉疆暴恐事件,有没有更好、更有效的对策呢?有关学界进行了研讨和论述,提出了一些建设性建议和措施。郑为太、李鑫[3]阐述了将现代化信息技术应用于治安防控工作,实现信息系统强度整合、信息资源高度共享、科技手段深度应用,以更好地驾驭日趋复杂的社会治安形势；丁信[4]认为在公安应急指挥中应明确指挥的硬件性因素、软件性因素、启动性因素等要素；吴同、王精忠[5]则讨论了突发事件中警察应及时介入、快速反应、应急性措施、先行处置权等方面的问题；关惠兴、刘茂等[6]通过对突发事件特征及多部门应急响应过程的研究,给出了一种简单的多部门应急结构的应急策略方法；普蕾也从加强治安基础工作入手,提出了客观分析存在问题和完善治安基础工作对推进反恐怖主义进程至关重要；王涛、毛振军[7]针对新疆使用刀斧进行暴恐袭击的多发性,认真分析了刀斧暴恐袭击案件的特点,提出了针对刀斧暴恐袭击的棍术应对方法；王兵、吴大愚[8]认为,网络空间正日益成为“三股势力”暴恐活动的重要平台,因此针对“三股势力”网络空间暴恐活动的趋势,有针对性地在组织协调体制机制建设、全供应链打击、反恐装备技术研发和争夺网络战略传播阵地等方面综合施策,才能提升我国打击网络恐怖主义能力；张晶、孙若男从进一步完善反恐法律体系和运行机制、加大资源投入、促进新疆地区经济和文化发展方面,以及宗教对内地文化的认同方面提出了建设性的策略意见。从现有的研究成果来看,往往是从应对暴恐事件的某一方面来研究,比如从信息综合方面、多部门的协调方面、快速反应方面、应急机制等等,而很少从应对暴恐的宏观上全面整合、系统内部优化方面进行研究。

我们先来分析一下现阶段暴恐事件呈现出不同以往的新特点。首先,是暴恐袭击的隐蔽性。由于我国对枪支等危险物品的严格管制,暴恐分子转而更多地利用冷兵器作案,如砍刀斧头等,这样便于暴恐分子隐蔽携带。作案手法主要是用长刀、斧头突然砍杀毫无心理准备的无辜百姓,制造了一幕幕血淋淋的恐怖事实,借以造成社会威胁性和影响力。由于暴恐袭击持续的时间短,所以短时间内即刻造成极为重大的人员伤亡,事发现场陷入一片混乱,使人们产生强烈的心理冲击，恐慌情绪迅速蔓延。在作案手段上,以汽车为作案工具,家族为作案单位,由于家族人员的封闭性,客观上外部人员很难接近他们,形成了一定的隐蔽性;在选择作案时机上,往往是在人们极度放松的时间段以及毫无防备的人员密集场所;在作案空间上,从主要以南疆为中心扩展到北疆、东疆,进而辐射到内地,特别是有重要影响意义的特殊地点和城市。其次,是暴恐组织的系统化。涉疆暴恐事件大多以家族式、团伙式出现,有几个人结伙作案,也有数十人同时出动。尤其是“7·5”事件后,涉疆暴恐分子组织结构严密,行动协调性明显增强。暴恐分子事先经过较长时间的精心准备,组织人员、行动训练、思想洗脑、作案工具准备、选择袭击目标、作案时间地点,无不经过缜密考虑、预谋准备,严格按计划组织实施;同时,暴恐分子往往在同一时间段内,连续制造数起恐怖事件,此起彼伏,遥相呼应,使人们的心理感到极大地恐惧和焦燥,借以给社会造成巨大冲击和负面影响。如,2011年7月18日,袭击新疆和田的纳尔巴格派出所的“7·18”事件;7月30日夜和31日在新疆喀什市连续作案导致十几人死伤的暴力袭击事件;2013年和田“4·25”、墨玉的“6·20”、鄯善的“6·26”等一系列暴恐事件,无一不是精心组织、配合默契、如法炮制。[9]

针对这种暴恐事件的新特点,我们要以公安机关的系统优化来对付暴恐组织的系统化。在系统优化原理的基础上,我们提出在具体策略上的整分合思想,即外部整合和内部优化,最后综合的思想。在外部整合上,我们必须建立以治安基础为主的综合防控体系；在内部优化上,必须优化公安机关的情报体系,优化公安的抓捕体系和优化各警种之间的关系。首先，要全面整合治安防控基础工作。加强社会面的治安控制，强化重点地区场所巡逻，各地治安信息平台交流，做好群众反恐教育工作,使“反恐战线”整体前移。其次，我们要做到情报系统的内部优化。凭借已有的先进技术,升级专业化的情报收集、共享、交流网络,这就要求公安机关在自身情报系统上进行整体优化。在暴恐分子的准备阶段以及运输人员和作案工具时,能够及时发现其蛛丝马迹和诡秘行踪。第三,我们必须统筹协调公安机关各警种之间的关系,使公安机关成为一个运用自如、协调默契、高效有力的国家机器。在公安实践中,面对一起甚至数起暴恐事件,为了能尽快控制住局势,各警种之间必须通力合作、密切协调,以公安机关的系统优化对抗暴恐组织的系统化。

基于上述思想,我们应建立起从点到面、从面到立体的动态防控体系,并且这种体系中的每一个环节都必须是科学合理的,使公安机关及全社会的防暴力量发挥出最大的威力,把暴恐分子的嚣张气焰打下去;应对暴恐事件需以公安机关为主、全社会共同参与。因此,我们要整体上顶层设计,在公安机关系统进行各部门之间的优化,把公安机关的力量拧成一股绳,形成强大合力。

二、应对策略

(一)从整体上统筹,建立属地网格化的防控体系

近年来涉疆暴恐事件由过去针对大城市、重点目标逐步向广大农村、随机目标发展,因此,要依托城市社区和农村村委会以及广大人民群众,发挥城市社区和农村基层组织联系群众广泛的特点,以查找、摸排、解决社区和基层苗头性问题为线索,达到预防和逐步消除社区和基层各种治安问题的目的,团结最广泛的人民群众一起维护日常的生产和生活秩序,保持整个基层社会大局的稳定。

针对暴恐袭击隐蔽性、高度随意性、暴恐成员结构“小型化”、“扁平化”的特点,要实行划片分区巡防制度,加强日常巡逻的查控力度。社区及驻村民警要充分利用贴近群众的优势,教育发动群众展开方式多样的邻里互助守望、安全保障巡逻,形成警民共建、专群结合和快速应对突发事件的体制机制,筑好应对暴恐袭击的第一道“防火墙”,争取把暴恐隐患消灭在萌芽状态。健全基层治安防控网络,建立以基层派出所民警为主体,以基层治保会、群众联防队、社区保安等群防群治力量为辅助的基层治安防控网络。加强社会层面治安防控网络,科学部署社区警务工作和网格化巡逻工作,在城市主要街道、重点场所、人员密集场所、复杂地区建立常驻警务小分队,预警和防控可能发生的暴恐犯罪。

伴随着农村警务和社区警务战略在广大农村和城市的深入推进,“网格化”警务格局必然形成人人参与暴恐事件防控的无形大网,使暴恐犯罪分子陷入人民群众的汪洋大海之中,境内外“三股势力”、“东突”等恐怖主义势力将无所遁形。

(二)以大数据分析为主导,建立共享、高效、开放的情报体系

在当今信息爆炸的时代,公安机关也不能置身事外。例如,在天安门金水桥“10·28”自杀式恐怖袭击中,“东突”恐怖分子使用的作案工具之一是一辆汽车,购买该车辆需花费40000元左右,该事件预谋、准备总共2个多月时间。从整个事件的发生、展开过程来看,如果在其募集恐怖资金、准备工具时,就加强对他们的监控,那么该事件能否发生,也许是另一种结果。该事件发生后,警方仅用10个小时就抓获了涉案的所有犯罪嫌疑人,这也从侧面证实,警方应该事先获得了一定的信息情报,但是并未采取进一步的应对措施,警方在情报共享、使用方面存在一定的漏洞。

首先,必须加强平时的警务信息的收集。例如旅馆住宿信息、银行卡信息、移动通信信息、地图导航信息、车辆及驾驶员信息、各种会员卡积分卡信息等等,这是一项耗时费力的浩大工程,当然也是一项重要的基础性工程。

其次,要加强警务信息的分析。如果仅仅是收集积累信息,而不去分析使用信息,让信息“躺在那里睡大觉”,是没有任何意义的。通过情报分析,及时掌握社会动态舆情,可以预先发现潜在的安全隐患,锁定潜在的暴恐犯罪嫌疑人。同时,应当加强反恐情报的主导和预防作用。离开了反恐情报的主导作用,反恐工作就会无的放矢。强化反恐情报的作用,需要做好反恐情报的共享,对情报信息系统的建设进行统一规划、信息资源统一配置,建立和完善情报采集及分析机制,定期组织情报信息交流,通报恐怖活动情况,研判恐怖分子活动企图,建立情报分析评估机制,预测判断发展趋势,使反恐情报在各职能部门之间上下贯通、左右互联,消除反恐情报信息的“孤岛效应”,最大限度发挥反恐情报的效用。[10]

最后,要即时沟通、信息共享。打破各部门、各警种、各地区之间的壁垒和藩篱,实现信息的即时、全部、无偿共享,真正形成公安机关的整体合力。当暴恐事件发生时,决策者应根据已知的暴恐事件涉及的时间、地点、人物、事件等信息,迅速准确地判断出事件的发展态势以及嫌疑人大致的逃窜方向。这样,就能在很大程度上压缩暴恐分子的生存空间,同时最大限度提升公安机关打击暴恐分子的反应能力和战斗力。

(三)以应急处突为抓手,建立快速机动的追捕体系

暴恐事件一旦在发生,反恐力量能否快速到达暴恐事件现场,及时有效处置和应对暴恐事件呢?2015年11月13日晚,法国巴黎突发系列恐怖事件,导致129人死亡、352人受伤的重大人员伤亡,随后伊斯兰国宣称对袭击事件负责。在同一时间,如此密集地突发多起恐怖事件,势必对任何国家的反恐机构造成极大的冲击和威胁。显然,暴恐事件现场的应急处置与常规案件的处置有很大不同,特种反恐力量需要在瞬息万变、高度危险的情形下迅速到达现场,一丝一毫的延误可能导致更多无辜人员的伤亡。针对这个问题,笔者以为,应该统筹特种反恐力量,建立快速、机动、高效的巡逻防控体制。以山西省太原市为例,首先应充分利用环城高速、中环路形成的环形城市快速交通网络,在特定交通枢纽、节点部署反恐力量,进行高速不间断快速巡逻,一旦发生暴恐事件,争取在最短的时间内,特警力量及时到达现场,进行先期应急处置、控制事态发展。其次,应利用城市主干道东西为街、南北为路纵横交错的交通网络,建立以防暴力量为主的中速巡逻防控体制,这种反恐力量由于部署在主城区,因此可能最先到达暴恐事件现场,这就为更多的反恐力量赶到现场赢得了时间。

(四)从体系上综合,建立各警种密切协同的作战体系

暴恐事件的发生是对社会治安、国家安全的极大威胁,是对公安机关威信的极大挑战。因此,公安机关必须举全警之力,进行严厉打击。坚持协同作战,这是反恐作战的多方面性决定的,承担反恐作战的任务不但要有一流的反恐行动能力,完成搜查、反爆破、反劫持、抓捕等任务,而且还应具有预防和消除恐怖事件后果的能力。如,某目标遭受了恐怖袭击,首先要对该目标内的人员和物品进行救护、清理;其次,要对现场进行排爆作业,对进出目标人员进行检查，对生化污染进行检测和消除。2018年3月4日,双面间谍斯克里帕尔极其女儿尤利娅,在英国索尔兹伯里一家购物中心的长凳上,被人们发现陷入昏迷。经英国警方确认,两人在商场里接触到“不明物质”后倒下。

这一事件提醒我们需要加强反恐生化方面的建设,各地区的特警队是重要稳定的反恐力量,要建设反生化作战分队。恐怖分子一旦获得生化物质,那么,对于国家的整体安全和人民生命财产的安全将构成极其严重的威胁,因此我们一定要未雨绸缪。此外,对群众的救护、心理安抚一般由当地政府完成,但是,作为权威的一线救助力量,警方的政工宣传部门可以发挥独到的优势,积极参加心理疏导、安抚情绪工作,以尽快消除社会恐慌情绪的蔓延。实现各警种密切协同是一个复杂的系统工程,涉及到公安系统的方方面面,其整体效能的体现取决于每一个层级和环节的契合程度和顺畅程度。因此,必须进行顶层设计,从内部体制上提供强有力的制度保障。这样,才能把各级分散的人力资源、信息资源、技术资源切实统筹起来,形成合力，达成整体效能高于局部效能的组织效应,进而实现从各自为战到系统组织作战、整体合成作战的转变,从根本上提高公安机关的战斗力。

三、结语

建立在系统优化原理基础上的整分合思想,重点关注如何从公安机关自身内部进行优化,消除各部门之间的隔阂和藩篱,使公安机关的反恐威力在现有编制的基础上实现倍增。在整体统筹上建立网格化防控体系,有利于从宏观上压缩暴恐分子的生存空间,形成打击暴恐、保护人民的第一道防线;在应对暴恐的策略上,可以分解为共享高效的情报体系和快速机动的追捕体系,两者互相支持、相辅相成;最后在作战体系上,进行综合合成。总而言之,应对暴恐事件的科学决策应该是全方位的、立体的和有针对性的,单一的反恐措施是难以应对日益复杂的恐怖威胁与挑战的。同时,我们应摒弃以往的人海战术、疲劳战术,更加精准地运用反恐力量,收到事半功倍的效果。而在系统优化基础上的整分合思想能促使公安机关对暴恐事件作出更加缜密而科学的应对,使人民群众的生活更加安全祥和。