论边疆治理的比较研究

白利友

当今中国的边疆和边疆治理研究可谓方兴未艾，越来越受到更多学科的关注。多学科的关注和介入，对拓展深化边疆及边疆治理研究，完善和丰富现有的边疆和边疆治理理论有着重要的意义。目前中国学界的边疆研究，主要形成了四种不同的研究范式：一是以历史学为代表的边疆史地研究范式，多重历朝历代的边疆经略与治边经验；二是以政治学为代表的边疆治理研究范式，多重运用国家权力对边疆进行治理；三是以民族学为代表的边疆民族研究范式，多从民族视角来研究边疆；四是以军事学为代表的边防边务研究范式，多从边疆防卫来看待边疆。其中，政治学的边疆治理研究范式，在研究视野上已逐渐从过去的传统边疆向利益边疆等新形态边疆延伸。从边疆研究的学科建构来看，中国边疆和边疆治理研究的学术自觉和理论自信在明显增强，越来越多的研究者纷纷致力于推动“中国边疆学”“边疆政治学”等学科的建构与发展。

国外学界的边疆研究同样引人关注。早在1893年，特纳就发表了《边疆在美国历史上的重要性》的演说。值得注意的是，在随后的百余年间，美国等国外学界对高空边疆、战略边疆等新形态边疆的研究一直走在世界前列，尤其是对中国的边疆研究在不断增多。在19世纪末，美国的中国西部边疆研究者就开始了对华边疆研究。[注]励 轩：《学者的角色：美国的中国西部边疆研究者与对华政策制订》，《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)2017年第6期。如美国著名汉学家拉铁摩尔在“逐渐对亚洲内陆的历史、地理及各民族的生活习性发生了兴趣”[注][美]拉铁摩尔：《中国的亚洲内陆边疆》，唐晓峰译，南京：江苏人民出版社，2005年，第1页。后，历经长约10年的旅行和对中国内陆边疆的社会和历史研究，最终于1940年出版了《中国的亚洲内陆边疆》(Inner Asian Frontiers of China)一书；1989年，巴菲尔德出版了《危险的边疆：游牧帝国与中国》(The Perilous Frontier: Nomadic Empires and China)一书，旨在“通过将部落与国家发展的人类学模式运用到那些紧邻中原北部边界的部落民众当中，对其可资利用的历史数据加以分析，以揭示内陆亚洲的某些历史状况”。[注][美]巴菲尔德：《危险的边疆：游牧帝国与中国》，袁 剑译，南京：江苏人民出版社，2011年，第2页。2002年，狄宇宙出版了《古代中国与其强邻：东亚历史上游牧力量的兴起》(Ancient China and Its Enemies: The Rise of Nomadic Power in East Asian History)，“分析了沿中国北疆地区一带相互关系的模式”[注][美]狄宇宙：《古代中国与其强邻：东亚历史上游牧力量的兴起》，贺 严，高书文译，北京：中国社会科学出版社，2010年，第1～2页。等问题。以上3本著作，可谓“代表了西方研究中国边疆的主要流派”。[注]周伟洲：《论中国与西方之中国边疆研究》，《民族研究》2015年第1期。自2003年起，美国知名智库东西方中心(East West Center)的政策研究丛书出版项目中，就有9个出版物涉及了中国的边疆民族问题研究。[注]励 轩：《美国东西方中心和中国边疆民族问题研究》，《西北民族研究》2014第3期。而相比之下，我们对美国等国家的边疆及边疆治理关注显然要滞后且薄弱得多。

中国的边疆及边疆治理研究仍面临着创新研究方法和拓展研究领域的问题，这是形成新知识、建构新理论和推动新实践的需要。如马大正在谈到中国古代边疆政策时就指出，要重视“不同时期、不同类型、不同国别的边疆政策的比较研究”。[注]马大正：《当代中国边疆研究》(1949～2014)，北京：中国社会科学出版社，2016年，第159页。在诸多学科中，政治学学科是最先在边疆研究中引入治理概念、开创边疆治理研究领域和研究范式的学科。比较政治一直是政治学研究的重要研究领域，比较研究方法是政治学的经典研究方法之一。将“比较”引入到边疆及边疆治理研究中来，通过开展系统的比较来创新研究方法、开拓研究领域，从而形成新认识、建构新理论，不失为对当前边疆及边疆治理研究的一种新探索。

一、比较边疆治理研究的基本逻辑

边疆是一个集多样性为一体且差异性较大的区域。有学者就提出，“在陆地边疆治理中，必须遵循一种因地制宜的差别化逻辑”。[注]孙保全：《中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理》，《新视野》2017年第5期。比较边疆治理研究面临的首要问题，就是要立足这一现实聚焦边疆的差异性进行比较，并从不同维度来审视边疆和边疆治理，这是开展比较研究的逻辑起点。通过比较，更好地把握边疆的历史与现实，加深对边疆治理实践的规律性认知。

第一，边疆影响国家发展。疆域是构成国家的基本要素之一，占有一定规模的疆域是一个国家赖以生存和发展的基础和空间。拓展边疆、稳固边疆和守护边疆一直都是国家生存发展进程中最重要的边疆治理议题之一。边疆影响国家发展的这一事实，也使得当今世界的国家越来越重视边疆。“在当今这样一个国家拥挤的时代，国家间的边疆争夺愈演愈烈。”[注]周 平：《国家治理须有政治地理空间思维》，《探索与争鸣》2013年第8期。随着时代变迁和国家发展，传统的边疆争夺将不可避免的对地缘政治格局乃至国际政治秩序产生影响，而对新形态边疆的争夺，更是直接关乎国家的战略和利益。[注]有学者指出，“边疆形成以后就对国家治理和国家发展产生着越来越突出的影响，同时也会对以国家力量为基础的地缘政治格局和国际秩序造成深刻的影响。在这样的条件下，不论是国家治理还是国际秩序的调整，都必须更加重视边疆因素。”参见周 平《边疆在国家发展中的意义》，《思想战线》2013第2期。甚至可以说，只要是人类还置身于以国家为基本治理单元的时代，国家就不得不重视边疆。

第二，疆域规模与边疆治理能力存在着互动关系。疆域规模始终与国家的边疆治理能力存在着不容忽视的互动关系。这种关系通常表现为：一方面，国家维系既定的疆域规模需有与之相适应的边疆治理能力；另一方面，国家的边疆治理能力反过来又会影响到国家对边疆的统合。历史上一些疆域庞大王朝或帝国的兴衰，莫不与边疆息息相关。尤其是那些边疆治理能力严重不适应疆域规模的王朝或帝国，此起彼伏的边患和顾此失彼的应对，最终都使得边疆崩塌成了国家离乱的一大诱因。在民族国家时代，伴随着民族国家的建构，边疆不断被整合到民族国家中来。国家间边界的确立，使得边疆被赋予了主权的内涵。随着国家发展和国家治理能力的提升，新形态边疆、超主权“边疆”[注]超主权的“边疆”，是指那些不依主权而划定但却与国家利益密切攸关的“边疆”，如利益边疆。不断出现。因此，民族国家普遍都面临着一个挑战，那就是不仅要在既有疆域规模内不断提升边疆治理的能力，还要应对日益激烈的边疆争夺。而要确保边疆治理能力始终适应国家发展的需要，就需要从历史及现实的比较中汲取边疆治理的经验和教训，在国家治理进程中提升边疆治理的能力。

第三，边疆治理能力存在着国别和区域差异。边疆治理能力，是指国家基于权力的运行而综合运用政治、经济、文化、军事、外交等措施和手段，对边疆实施有效统合与治理的能力。国家间在疆域规模、自然资源禀赋、历史文化传统、民族构成及人口数量、经济社会发展水平、政府环境等方面都存在较大差异。即便是同一个国家内部，不同的边疆区域之间也往往存在较大差异。这些差异，往往使得不同国家或同一国家的边疆地方政府间在边疆治理能力上大相径庭。不论是边疆治理实践还是边疆治理研究，都应当正视这些差异和距离。国家的边疆治理实践，更是要看到边疆治理能力与他国存在的差距。边疆治理能力差异最终又会转化为边疆治理的绩效差距。从国家间关系来看，国家间的边疆治理绩效差异会直接或间接地影响地缘政治格局和国际政治秩序。从国家内部的区域间关系看，边疆地方政府的治理绩效差距若不断拉大，极易诱发边疆与内地、不同边疆区域间的发展失衡，致使国家统合的离心力增大。

第四，国家间的边疆治理存在着博弈。当今世界是一个以民族国家为基本单元的世界体系。在全球化时代，民族国家作为一个基本的治理单元和治理主体，不论是在地缘政治还是在世界体系中都面临着更加宏大的外部空间，国家间的治理将不可避免地产生交互、竞合。单就边疆及边疆治理而言，虽然国家间的疆域几乎都有了明确的主权归属，由国家占据或控制的传统地理空间格局总体上已经形成，边疆也被赋予了主权内涵，但随着国家利益的超主权外溢和新形态边疆不断出现，国家间的边疆争夺仍在不断加剧，使得“国家间的政治地理空间关系更为复杂，也更为脆弱”。[注]周 平：《全球化时代的疆域与边疆》，《中国边疆史地研究》2014年第3期。在全球化背景下，边疆治理已不再是过去那种孤立的地理空间谋划和封闭的疆域管控。相反，国家要实现对边疆的有效治理，只有不断提升边疆治理的能力以应对日益激烈的边疆争夺，在边疆治理的博弈中谋求比较优势，方能在激烈的全球竞争中更好地维护自身的主权和利益。

二、比较边疆治理研究的主要论域

如果说“比较边疆治理研究的基本逻辑”回答的是“为什么要比较”，那么比较边疆治理研究还需要明确“比较什么”的问题。从研究的可比性和目前边疆治理实践的现实需要来看，如下五个方面的比较尤值得关注。

第一，比较边疆观。边疆观是长期以来人们对边疆形成的基本认知，“是有关边疆的性质、地位、意义的较为稳定的认识”，[注]周 平：《中国边疆观的挑战与创新》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第2期。边疆观通常会受疆域规模、文明形态[注]如受生产方式的影响，游牧文明对疆土的需求显然与农耕文明有别。由生产方式塑造的文明差异也是历史上游牧和农耕两大文明疆域争夺频发的原因之一。从这一意义上说，基于生产方式而孕育的文明最终会导致边疆认知的差异。和民族、历史、地理、文化等因素的影响，因此往往存在着历史、地域、民族[注]这里所指的民族，乃国民或国族意义上的“民族”。和国别等差异。随着疆域的承续和时代的变迁，边疆观会随之发生变迁或嬗变。边疆观“对边疆的界定和边疆治理的实践发挥着根本性的影响”。[注]周 平：《中国边疆观的挑战与创新》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第2期。这一影响最为突出的表现，就是边疆观会直接或间接地影响国家的边疆战略和边疆治理取向。比较边疆治理应关注边疆观。首先，是中国历史上的边疆观。这一边疆观，经历了漫长历史变迁，折射了历朝的边疆认知，对历史上乃至当今中国的边疆治理仍有着不容忽视的影响。研究中国历史上的边疆观，汲取其中的思想精华和合理内核，对重构当今中国的边疆观和推动中国的边疆治理实践有重要意义。其次，是国外的主流边疆观。与中国的传统边疆观相比，国外主流的边疆观因孕育的土壤和历经的时代变迁等不同，形成了三个值得关注的特征：一是由于国家形态的历史演进，形成了多样性的边疆形态[注]如周平就指出，西方国家的边疆在演变的过程中，其形态大致可概括为三种类型：一是殖民地边疆，二是领土边疆，三是多元边疆。参见周 平《中国边疆观的挑战与创新》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第2期。和边疆观。二是西方世界的不少大国、强国，在主导或参与建构全球世界体系的进程中，作为既得利益者及时重构了原有的边疆观。三是在全球化时代，许多因应国家利益现实需要的边疆观应运而生，具有明显的建构性特征并直接服务于边疆战略。这些边疆观，对创新我国的边疆观和审视国外的边疆治理实践具有重要启示。最后，是新边疆观。全球化时代国家间日趋激烈的边疆争夺和国家利益的外溢，都使得边疆观在推陈出新不断更替。若要着眼全球来谋划边疆治理，就需要面向全球时代的国家利益来建构新边疆观，以掌握话语权，提升我国边疆及边疆治理话语体系的阐释力。

第二，比较边疆战略。一个国家如何看待和治理边疆，不仅体现了边疆在国家发展中的战略地位，也体现了国家对边疆的战略认知和战略定位，而真正决定这一认知和定位的就是边疆战略。边疆战略就是国家在战略上认识、谋划与治理边疆的基本方略，它是国家战略的重要组成部分。比较边疆战略研究，就是要通过比较形成对国外边疆战略的全面认知，最终服务于国家的边疆战略构建需要。首先，从国家的发展需要来看，比较边疆战略研究首先要关注美国的边疆战略。自1893年特纳发表《边疆在美国历史上的重要性》一文以来，美国学者先后提出了高边疆、利益边疆等边疆战略。这些战略构想，不仅为美国的国家发展提供了重要战略支撑，也对当今世界体系产生了深远影响。即便在今天看来，美国边疆战略的战略影响力在当今世界仍是首屈一指的。其次，是世界海洋强国的海疆战略。中国是一个传统的陆权国家，历史上的边疆经略多重陆而轻海，海洋战略长期被忽视和虚置。当今中国是一个亟需海疆战略支撑的国家。比较海疆战略，就是要把握世界海洋强国的兴衰变迁与海疆战略互动的基本规律。最后，是中国历史上的边疆经略。中国历朝历代的边疆经略，蕴含着丰富的政治智慧和经验教训，尤其在边疆经略和族际关系治理、边疆统合与国家整合、边疆开发方面仍有许多启示值得借鉴。

第三，比较边疆政策。边疆政策是国家为实现对边疆的有效治理而制定的相应政策和采取的具体举措，边疆政策的实质是国家边疆战略在边疆治理实践中的具体化。有效的边疆治理离不开边疆政策的供给和实施。比较边疆政策研究的出发点和落脚点，就是要提升和完善现行的边疆政策。从我国边疆政策的构成和现状来看：首先，要比较边疆开发政策。中国的边疆治理，仍面临着进一步开发边疆和发展边疆的问题。目前国内的边疆开发研究，多聚焦历朝历代的历史经验，对当代中国和世界诸国历史上的边疆开发实践关注则相对不足。其次，中国历史上的民族政策。中国历史上的边疆治理有一个特殊而重要的现象，那就是边疆问题和民族问题的交织，边疆政策和民族政策的并用。鉴于中国的少数民族大多分布在广大的边疆和西部地区，即便时至今日，我们制定边疆政策仍需充分考虑民族因素。最后，边民政策。这是比较边疆政策研究绕不开的论题。“自古至今，边民都是守护边境、充实边境和开发边境的重要人力资源。”[注]白利友：《中国的陆地边境治理及其研究》，《新视野》2017年第5期。边民政策一直是国家间边疆治理博弈的重要内容。对边民来说，边民的边疆政策体验、与邻国边民的比较，都会影响到他们对党和国家的认同和边境地区的人心向背。因此，研究和制定边境政策，还需知己知彼、有的放矢。

第四，比较边疆治理技术。科学技术的发展和运用大大提升了现代政府的治理能力，甚至可以说，技术的革新也在推动着治理方式的变革。随着现代科学技术的发展和大数据时代的来临，科学技术作为重要的治理手段、数据资源作为国家治理的重要资源的战略价值越来越凸显。首先，边疆治理中的“科技控边”。在一些自然环境恶劣、人烟稀少的边境地区，以及海洋边疆、高空边疆、数字边疆等领域，我们都应提高现代科技水平来提升对边疆的管控能力。其次，维护边疆安全的技术手段。边疆治理的一个重要内容就是维护边疆安全。随着边疆形态的演进，过去一些传统的技术手段已难以适应边疆安全形势的变化。其中，信息技术和大数据资源在某种意义上也在重塑着国家的边疆。这类形态的边疆，在边疆安全上往往面临着与传统边疆安全不同的挑战。只有牢牢掌握了网络、数字等核心技术，方能在维护这类新形态边疆的边疆安全中把握主动权。

第五，比较边疆治理能力。边疆治理能力的差异最终会转化为边疆治理的绩效差距。比较边疆治理能力研究要关注这一差距，进而寻求国家的边疆治理能力提升之道。就当今中国边疆治理能力提升的需要来看：首先，应关注边疆地方政府的治理能力。具体来说，就是要关注边疆省/区、州/市一级政府的治理能力。省/区和州/市一级边疆地方政府，在边疆治理中承上而启下，对国家的统一稳定发挥着极为重要的作用。一些边疆省区，甚至自古就是历代王朝治边安邦的要冲之地。对国家治理来说，可通过建构科学的边疆治理指数，建立涵盖边疆地方政府的治理绩效评估体系，来长期跟踪和评估比较边疆地方政府的治理绩效，为引导边疆地府的治理行为提供理论参考依据。其次，提高边境县一级政府的治理能力。“郡县治，天下安。”[注]习近平：《在会见全国优秀县委书记时的讲话》，《人民日报》2015年9月1日。边境县一级地方政府承载着边疆治理最基本、最具体的责任，加之边境地区特殊而重要的地理和地缘位置，使得边境县一级的治理同时兼具地方治理和边境治理的双重属性，这就要求边境县的治理需实现“县治”与“边治”的有机统一。

三、比较边疆治理研究的比较维度

作为一种分析研究的经典方法，“比较”就是要对那些具有可比性的复杂对象和多重关系变量进行不同维度的比较和分析，以厘清它们之间的基本关系，从中寻找普遍性与特殊性，从而对边疆治理的复杂现象进行阐释，并形成对这些现象的科学认识。

第一，历史维度的比较。任何一个国家的边疆都是历史上长期变迁而形成的，同时也是继承历史上“疆域遗产”的结果。历史维度的比较，就是要通过对相关边疆议题作长时段的比较和历时性观察，分析边疆与国家的互动性历史演变、发现边疆治理的历史因果联系、探寻历史上边疆治理的基本规律，立足现实并从历史中得出新认知、新启示。但同时也应看到，比较边疆治理的历史维度比较，重在比较而不是单纯的史料考据，回溯历史旨在古为今用而不是以古非今。基于历史维度的比较通常有两种进路：其一，对同一国家不同历史时期边疆治理的纵向比较。如通过比较历史上不同时期的移民实边，可管窥历史上边疆开发的成效；其二，对同一研究议题的多维比较。这种比较旨在从纷繁复杂的历史逻辑中找到因果或其他相关性历史联系。如即便是移民实边，不同时期造成移民的动因显然是不同的，造就的历史影响也不一样。

第二，案例维度的比较。古今中外边疆治理的生动实践，实际上构成了一个庞大而鲜活的案例库。比较边疆治理的研究离不开对这些案例的关注，但对这些案例的比较和研究，显然不应仅限于描述过程和揭示经验，相反，还应从若干案例中得出规律性和一般性认知，为建构新的理论提供有价值的研究样本。在诸多的案例中，历史案例通常最容易引起人们的关注，即研究者可提出假设，通过历史案例来“验真”或“证伪”，但却不宜带着自身的主观认知去“先验式”地拼凑典型案例。另一类案例则来源于现实调查，这类案例也是比较边疆治理研究最缺乏的。源于现实调查的案例，不仅可以从纷繁复杂的边疆议题中发现新问题，还能在“从问题中来，到问题中去”的反复求证中，获得有代表性的研究样本和一手研究资料。比较和研究这些案例，有助于拓展和深化我们对边疆治理新情况、新问题的认识，以创造新知识和建构新理论。

第三，区域维度的比较。尽管在民族国家将边疆整合进政治体系后，实现了不同区域间在政治上一体化，但不同区域之间的差异依然存在。区域维度的比较在很大程度上根源于边疆的区域性差异。对疆域规模广大的国家来说，这种差异性甚至对陆地边疆治理发挥着重要影响。陆地边疆区域差异性的普遍存在，“这就要求在陆地边疆治理中，必须遵循一种因地制宜的差别化逻辑”。[注]孙保全：《中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理》，《新视野》2017年第5期。区域比较，就是要从边疆治理的现实需要来认识区域间的差异。因此，如何界定“区域”是比较的关键。单就中国的边疆而言，区域首先是一种集地理区位、资源禀赋、民族构成等不同要素的地域概念。构成边疆区域的要素差异，决定了不同区域间边疆治理的治理资源和行政环境。区域还是一种由生产生活方式、地域和民族文化差异而造就的差异性文明次区域，这些区域又会因民族、地缘等因素与邻国发生跨国界的交互(如跨界民族)。区域也是一种差异性的行政治理单元。即在既定的国家结构形式下因行政建置和治理需要而划定的一级地方，会由于地方性政策不同和治理能力悬殊而形成差异。

第四，府际维度的比较。边疆地方政府在政府运行和履行边疆治理主体责任的过程中，相互间形成了三对重要的府际关系。其一，省际对口支援中内地发达省份同边疆(民族地区)地方政府之间的协作关系。[注]丁忠毅：《对口支援边疆民族地区中的府际利益冲突与协调》，《民族研究》2015年第6期。其二，横向上同级边疆地方政府间的关系。其三，纵向上的上一级边疆地方政府同下一级边疆地方政府间的关系。在后两对关系中，前者通常是行政上相互独立的竞合关系，后者则上基于行政隶属而衍生的辖制关系。比较边疆治理研究中的府际维度比较，[注]鉴于边疆治理中对口支援模式的特殊性，本文未对对口支援中的府际关系作专门论述。就是要通过比较，去把握边疆地方政府的治理逻辑，为强化边疆地方政府在边疆治理中的政治和治理责任，提升边疆地方政府的治理能力提供理论导向。因此，因边疆地方政府为中心而派生的边疆地方政府治理能力、治理绩效等，都是府际间比较的重要维度。

第五，国家维度的比较。长期以来，国内的边疆及边疆治理研究多聚焦于“中国研究”和“中国样本”，对世界上其他国家的边疆及其治理关注得相对较少。国家间客观存在的边疆治理博弈和日益激烈的边疆争夺，使得国家越来越需要在地缘政治格局和全球体系中来整体谋划边疆治理。随着中国的国家崛起，边疆在国家治理和国家崛起中的战略支撑作用也愈发明显。不论是从地缘政治还是从全球战略的角度看，中国都亟需对世界其他国家的边疆及边疆治理进行再认识。特别是随着“一带一路”行动的推进，中国的相关边疆和边境地区，事实上成了联结沿线国家的节点或支点，同时海外利益也会随之外溢。对这些国家的边疆治理进行深入细致的比较研究，实际上也是实现“一带一路”愿景和“规避和管控地缘政治风险”[注]周 平：《“一带一路”面临的地缘政治风险及其管控》，《探索与争鸣》2016年第1期。的现实需要。有学者就指出：“与其说是边疆契合了‘一带一路’的定位需求，不如说是‘一带一路’本身就蕴含着边疆治理的色彩。”[注]高永久，崔晨涛：《“一带一路”与边疆概念内涵的重塑——兼论新时代边疆治理现代化建设》，《中央民族大学学报》(人文社会科学版)2018年第2期。

四、比较边疆治理的国别比较展望

如果说在国家的疆域范围尚未得到主权认定、疆界尚不具备主权属性的时代，国家在一个孤立封闭的体系中也能经略边疆的话，那么在当今这样一个民族国家世界体系已确立且全球化程度不断加深的时代，国家要有效维护边疆这一事关国家生存发展的重要政治地理空间，就不得不在充斥着交互、竞合乃至冲突的地缘政治格局和全球世界体系中来认识边疆，谋划边疆治理。当今中国的比较边疆治理研究，尤应重视边疆治理的国家间比较。从研究的意义和对当今中国边疆治理的借鉴参考价值来看，比较边疆治理的国别比较主要有如下四类：

第一，大国的边疆统合。古往今来，广袤的疆域规模或体量一直都是构成大国的基本要素之一。大国之所以能成其大，很大程度上就在于实现了对边疆的有效统合。首先，将广袤的边疆整合进国家体系。边疆整合是国家整合的基本内容之一，许多国家在建构民族国家进程中，几乎无一例外都面临着边疆整合问题，即根据“国家统治和国家治理对一体化的要求”，将松散、异质且多样的广袤边疆整合到“一体”的国家体系中去，实现边疆形态的“民族国家化”。[注]孙保全：《论中国民族国家构建过程中的边疆整合》，《中南大学学报》(社会科学版)2017年第3期。其次，实现对边疆的有效统辖。国家的兴衰治乱无不与边疆休戚相关。费孝通先生就曾指出：“在两千多年的时间里，有一个重要的历史现象：天下未乱边先乱，天下已定边未定。”[注]费孝通：《致“兴边富民行动”领导小组的一封信》，《民族团结》2000年第3期。纵观历史，边疆崩塌诱发国家离乱和分崩离析的教训比比皆是。因此，系牢边疆和国家之间的纽带，将广大的边疆地区统辖在国家政治体系内，确保边疆地区的稳定和国家统一，也是国家发展的现实需要。最后，实现对边疆的现代化治理。即在有效维护边疆稳定和国家统一的基础上，适应现代国家发展和国家治理现代化需要来提升边疆治理的能力，通过采取军事、政治、经济和文化等手段，实现对边疆的有效治理。

第二，强国的边疆战略。当今世界上的强国，无不在战略上重视边疆，都有着清晰的边疆战略。综合来看这些国家的边疆战略：首先，率先构建战略性的边疆理论话语体系，尤其是在传统边疆的基础上来建构超主权的边疆理论话语体系。这些话语体系具有鲜明的以本国的国家利益为中心取向，直接或间接地服务于国家战略。如早在20世纪90年代，美国就在“全球信息基础设施建设”等计划中提出发展“全球信息基础设施”任务，旨在“促进民主原则，限制极端极权主义政权形式的蔓延”，使世界在美国的“领导”下具有“更大的共同性”。[注]于 沛，孙宏年等：《全球化境遇中的西方边疆理论研究》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第401～402页。其次，要把边疆战略上升为国家战略，并将其视作国家战略的重要一环。其中，最具代表性的是日本。如近代以来，日本就开始探索“海洋立国”战略。进入21世纪后，日本就更加注重海洋战略。“作为日本总体国家战略的一环，迄今日本的海洋战略从思想观念到制度形态、从组织机制到海洋立法，已经相当完备。”[注]高 兰：《日本海洋战略的发展及其国际影响》，《外交评论》2012年第6期。最后，应注重边疆战略的延续性，以及同其他战略的配合协同，最终寻求战略合力的放大效应。如美国的“高边疆”战略、海洋战略同其所倡导的地缘政治战略和全球战略等，从来都不是一个孤立的存在，而体现这种“延续”的实质，就在于霸权与扩张。

第三，邻国的边疆政策。中国的陆地边界分别与14个国家接壤，是当今世界上接壤国家数量最多的国家之一。在接壤的国家中，虽与12个国家签订了边界条约，但仍有少量边界遗留问题未能解决。有时受邻国政策政局、地缘政治和国际政治等因素的影响，都会使得我国的边疆安全压力倍增乃至领土主权面临威胁。因此，从边疆治理特别是陆地边境治理的需要看，亟需加强对邻国边疆政策的研究。首先，要研究与我有领土或海域争端国家的“边疆”政策，这是维护我领土主权和国家利益的需要。必须看到，周边与中国有领土或海域争端的国家，总试图推行一些所谓的“边疆”政策，采取相应的涉边外交及军事等举措，千方百计声索或坐实所谓的领土或领海“主权”。研究这些“边疆”政策，有利于把握和监测相关国家的政策动向，从而为研判形势提供有针对性的决策咨询参考。其次，要研究邻国的实边、惠边政策。我国的一些边疆特别是边境地区，近年来出现了人口不断外流、人烟日渐稀少的虚空现象，这种现象即“边境虚空化”。[注]白利友，谭立力：《基于全球夜间灯光遥感数据的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2017年第4期。长此以往，将不利于边境地区的稳固和边疆地区的长远发展。而一些邻国为鼓励和引导本国边民在边境地区安心生产生活，多采取了如改善基础设施、加大边境地区的医疗卫生和教育投入等实边、惠边政策。其中的一些政策，对稳边实边发挥了重要作用，但却一度对我国的边民产生了负面影响。

第四，小国的边疆经营。这里的小国，仅是指国土面积的描述性概念。“国土面积是一个国家自然资源多样性和丰富性的表征。”[注]Tom Crowards. “Defining the Category of ‘Small’ States”, Journal of International Development, vol.14, no.2(Mar 2002), pp.143～179.小国的边疆经营，通常是大国边疆治理中应予避免的战略盲点或误区。首先，小国更重视边疆经营。受国土面积和疆域体量的影响，大国和小国的边疆认知有时存在偏差。如在中国历史上，那些以泱泱大国自居的王朝，大多都将边疆视为无伤根本、可有可无的细枝末节。相较而言，小国只有经营好有限的疆域才能谋求国家的长远发展。其次，小国更重视边疆争夺。对不少小国来说，狭小的疆域规模、匮乏的自然资源都极易使得其在国家发展中面临资源困境。相比之下，这些疆域体量狭小的国家，更加重视边疆争夺。如目前侵占中国岛礁数量最多的，就有不少是周边小国。最后，小国常借力大国博弈并从中冒险渔利。有学者就指出：“小国冒险行为实质上是大国战略博弈的延伸。对当事大国而言，这样的不对称互动或冲突绝非大小国家之间的双边关系问题，而是域外大国战略布局的一环。”[注]韦 民：《大国如何应对小国的行为倾向》，《北京日报》2016年6月20日。在借力域外大国的博弈来对冲与当事大国的“不对称互动”中，小国往往会选择在“边疆”争夺中的冒险和投机。

总的来说，从当今世界的边疆治理实践来看，在全球化时代，随着国家间“拥挤”现象的凸显和加剧，国家间的边疆争夺将会变得更加激烈，新的边疆形态仍将层出不穷。任何一个国家的边疆治理，都已不再是孤立封闭的治理空间谋划，中国的边疆治理更须在全球化时代的国家间博弈中始终保持比较优势。就中国自身的实际来看，中国的边疆多样性突出、差异性较大。不同的边疆区域之间，在治理实践中面临的具体和现实问题也各不相同，边疆治理实践尤其不能忽视这些差异。在中国的边疆及边疆治理研究中，引入政治学的比较研究方法，比较并借鉴不同学科的边疆治理研究范式来开展比较边疆治理研究，这不论是对创新研究方法和拓展研究领域，还是对构建和完善中国边疆及边疆治理的理论话语体系都具有重要意义。然而，作为边疆及边疆治理研究的新探索，这一研究仍有待长期持续的推进和不断完善深入，期待更多的研究者关注并致力于边疆治理的比较研究。