委托监护视角下的农村留守儿童权益保障

池 桂 钦

(福建农林大学文法学院，福建 福州 350002)

随着我国社会经济的发展和城镇化进程的推进，大量农民离开农村来到城市务工，但由于受到城乡二元体制、自身经济等条件限制，绝大部分进城务工的农民工无力带孩子进城共同生活，而不得不将孩子留在农村委托给他人照管。由于监护的缺位，导致留守儿童在教育、心理、人身安全等方面产生了一系列问题，应引起重视与反思。党的十九大报告提出，要健全农村留守儿童、妇女和老年人关爱服务体系。完善委托监护制度，解决农村留守儿童委托监护中存在的问题，对于弥补父母监护的缺位，促进留守儿童健康成长和人权发展，保障留守儿童合法权益，推进留守儿童的关爱服务体系的建设有着重要意义。

一、农村留守儿童委托监护中留守儿童父母、留守儿童、受托人三方法律关系辨析

农村留守儿童委托监护是指留守儿童父母双方均由于外出务工或其他原因，对留守在家的未成年子女无法予以照顾而委托他人代为照管。委托方为留守儿童的父母，接受委托方为受托人。

(一)父母与留守儿童之间的法律关系辨析

父母子女之间的关系，又称亲子关系。综观人类历史，亲子关系经历了古代的“家本位”到近代的“亲本位”再到现代的“子女本位”的发展进程[1]。 “家本位的亲子关系” 以家族为本位，父母子女关系完全从属于家族制度，父亲对家族内亲属拥有至上的权力，其特征为父系、父权、父治。父亲养育子女只是为了家族的利益，不考虑子女的利益。“亲本位的亲子关系”中强调父母的利益、父母对于子女的权力以及子女对父母的服从。现代亲子关系强调对子女的尊重与保护，以子女最佳利益为原则，其核心内容是父母对未成年子女抚养、教育和保护的义务，更多强调的是父母对子女的义务与责任，强调未成年子女是接受履行义务的对象而非权力的施受者[2]。对未成年子女进行哺育、教育、保护，是人类的天性，也是父母对家庭、国家、社会应尽的义务，这具有法律上的强制性。未成年子女，心智尚未成熟，需要他人养育与保护，基于父母身份及道德宗教公共制度之立场，父母成为未成年子女当然的监护人。照顾与保护未成年子女是作为父母不可推卸的责任[3]。我国《民法总则》第27条明确规定父母是未成年子女的第一顺序法定监护人，第34条明确了监护人的监护职责。留守儿童父母作为监护人应当从子女最佳利益出发，依法履行其监护职责，对留守儿童人身和财产方面予以管教和保护，不得推脱与放弃。

(二)留守儿童父母与受托人之间的法律关系辨析

留守儿童的父母与受托人之间具有何种法律关系？解决这一问题首先需要厘清委托监护的性质。关于委托监护的性质在学界一直存在争议。主要有“监护设立说”与“合同关系说”两派观点。“监护设立说”认为委托监护是设立监护的一种方式[4]。监护人将监护事务移转给委托人，由其代为履行监护职责。监护人的身份随着监护职责的转移随之移转给受托人。委托监护人的监护地位被受托人取得，受托人由此成为被监护人的监护人。笔者不赞同这一观点。因为按照“监护设立说”的观点，在留守儿童委托监护中，受托人取代了留守儿童的父母的监护地位成为留守儿童的监护人，这明显与我国相关法律规定相悖。我国《民法总则》明确规定，除非未成年人的父母死亡、没有监护能力或依法被撤销监护人资格，否则父母就是未成年子女当然的监护人。父母作为第一顺序法定监护人，对未成年子女享有监护权，具有专属性，除非法定原因，否则监护人不能由他人来担任。留守儿童由于父母双方外出务工无法亲自履行监护职责的情形显然不符合法律规定的死亡或没有监护能力的条件。故委托监护无法产生变更监护人的法律效果。但这并不意味着父母不能将监护职责委托他人代为履行。委托他人代为履行监护职责，只是改变监护的实现方式，并没有改变父母作为监护人的地位，恰恰是其行使监护权的一种表现。监护人地位不同于监护职责。监护身份非法定原因不可移转，但监护职责是具有可移转性的。(1)监护身份与监护职责可分离，监护职责的移转并不必然引起监护身份的变更。监护制度起源于罗马法，建立在家庭制度基础之上，强调监护人对被监护人的人身与财产的支配性，其目的主要在于保护家族财产。梅因指出，在身份社会时代，人们不是被视为一个个人而是始终被视为一个特定团体的成员[5]。罗马国家是宗族的联合而不是个人的联合。但随着“身份到契约”的社会发展，自然经济走向市场经济，个体独立意识增强，核心家庭逐步代替传统家庭，监护突破家庭的束缚，走向社会化，使监护身份与监护职责相分离成为了可能。(2)从具体监护职责来看，主要是对未成年子女的人身方面的照顾和财产方面的管理、保护，而这些职责大多具有可转移性，可由他人代为履行。(3)纵观国外立法，大多数国家或地区都允许在一定条件下监护职责可移转给他人履行，如美国、德国等。我国立法亦承认监护职责的可移转性。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》(以下简称《民通意见》)第22条规定，监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人行使。

笔者赞同“合同关系说”，认为委托监护实质上是委托合同。委托合同是基于委托人对受托人的信任，双方在平等自愿的基础上达成合意，由委托人委托受托人代为处理其事务的合同。委托合同是典型的劳务合同，合同的标的是处理委托事务。委托监护是监护人委托他人代为履行监护职责的制度。委托监护的设立，与一般委托合同一样，是建立在信任的基础上。当监护人无法亲自对被监护人履行监护职责而需选任受托人代为履行监护职责时，通常是以其对受托人的能力和信誉的了解、信任为基础进行选任的。委托监护与委托合同一样是双方法律行为，是当事人在平等自愿的基础上达成的合意，不仅要有监护人作出委托他人代为履行监护职责的要约，还需要受托方作出接受委托的承诺。委托监护的标的是代为履行监护职责，即受托人代表监护人处理监护人委托的监护事务。此外，委托监护还与一般委托合同一样，具有诺成性、不要式性、双务性。委托监护由监护人和受托人达成一致的协议时即成立，不以物的交付或当事人实际履行监护职责作为委托成立的要件。委托监护具有不要式性，既可以采用书面形式，也可采用口头形式，具体形式由监护人与受托人协商确定。监护人与受托人互负对待给付义务。因此，委托监护在本质上是一种委托合同关系。在农村留守儿童监护中，留守儿童父母将留守儿童委托给他人照顾。留守儿童父母是委托人，接受委托方为受托人。留守儿童父母与受托人之间形成委托合同关系。根据受托人的权限范围，农村留守儿童委托监护可以分为特别委托和概括委托。特别委托是指留守儿童父母将监护职责中的一项或部分委托给受托人履行的委托；概括委托是指留守儿童父母将全部监护职责委托给受托人履行的委托。

(三)受托人与留守儿童之间的法律关系辨析

委托监护是监护人将监护职责部分或全部委托给受托人，属于委托合同。但与一般的委托合同相比，委托监护又具有不同于普通委托合同的特点——委托监护具有利他性。委托监护设立的目的并非基于监护人自身的利益，而是出于保障未成年人的合法权益。农村留守儿童委托监护中，父母将留守儿童委托给他人监护，留守儿童是受益主体，受托人是向留守儿童履行义务，代为履行监护职责，保护留守儿童合法权益。依据受托人的不同，农村留守儿童委托监护主要有以下3种情形：(1)祖辈受托监护。祖辈受托监护是指农村留守儿童的父母将留守儿童委托给留守儿童的祖父母或外祖父母等祖辈代为监护。在这种受托监护类型中，通常受托人年事已高，文化程度低，绝大部分为小学文化程度，甚至有8%的祖父和 25%的祖母从未上过学[6]，加之老人们还要忙于家中农活，体力、精力、经济条件有限，通常对留守儿童的生活起居照顾得不如父母周到、理想，基本无法对留守儿童进行学习辅导、心理指导，有时甚至连最基本的生活起居照料都无法完成，反倒需要由留守儿童来照顾他们[7]。 (2)父母辈受托监护。父母辈受托监护是指当父母均外出打工时，将孩子委托给父母同辈照顾，如伯伯、叔叔、舅舅、姑姑、阿姨等。相较于祖辈受托监护来说，父母辈受托监护受托人年轻，文化水平较高，有一定优势。但实践中，父母辈受托监护亦存在不少问题。在父母辈受托监护中，受托人在对留守儿童管束方面通常存在顾虑。恐对留守儿童管得过多，过于严格，会招致该留守儿童的反感甚至仇恨，进而有可能影响与其父母的关系，落得个“吃力不讨好”的下场，故受托人对留守儿童的照顾更多的是关注留守儿童安全问题与衣食住行方面，而对于留守儿童的学习、品行、交友等介入较得少或者干脆不管。加之，受托人往往还有未成年子女需要照顾，照顾的孩子多，个人精力又有限，自然会影响到监护质量。(3)同辈受托监护。同辈受托监护是指父母外出打工，将年龄小的孩子交给年龄大的孩子照顾，即由哥哥或姐姐照顾弟弟或妹妹。其中部分哥哥或姐姐甚至还未成年，不具有完全民事行为能力，心智尚未成熟，自控能力差，缺乏是非善恶判断能力，本身还需要照顾监管。他们不但要像同龄人一样上学、完成课业，还要做繁重的农活和家务，照顾自己的同时还需照顾年幼的弟弟妹妹们。如此沉重的担子对于尚未成年的孩子而言显然是无力承担的。把监护交由一个心智不成熟的未成年人行使，无法形成有效监护，实质等同于无人监护。

二、农村留守儿童委托监护中存在的问题分析

当父母双方均外出务工时，留守在家的未成年子女就会出现无人监护的问题。这种情况下，许多农村留守儿童父母选择将监护职责委托给他人履行。在我国目前经济大环境背景下，这无疑是解决农村留守儿童监护困境的一种方法。但随着农村留守儿童的日益增多，农村留守儿童委托监护中的许多问题亦随之日益突显出来，如受托人监护能力欠缺，留守儿童父母与受托人之间权利义务关系模糊，对委托监护缺乏监督等，导致留守儿童的合法权益得不到保障。这些问题应引起重视与反思。

(一)受托人监护能力欠缺

《未成年人保护法 》第16条明确规定,父母双方外出务工，应当委托有监护能力的人代为监护未成年子女。何谓监护能力？监护能力是指具有对被监护人的人身、财产及其他合法权益进行监督、保护的资格和能力。受托人接受留守儿童父母委托对留守儿童履行监护职责，留守儿童父母与受托方之间形成委托合同关系。如果受托人没有监护能力或能力不足，将导致合同履行不能或无法完全履行。因此，受托人是否具有监护能力决定着合同目的能否实现,决定着能否对留守儿童实施有效监护。监护是对缺乏民事行为能力人进行监督和照顾，因此要具备监护能力的前提首先自身必须具备完全民事行为能力。而在同辈受托监护中，一些受托人并未成年，并不具备完全民事行为能力，明显不具备监护能力，然而一些留守儿童父母却将监护职责交由其行使，明显违法。民事行为能力是具备监护能力的基本前提，但判定受托方是否具备监护能力，仅具有民事行为能力显然不够。由此《民通意见》第11条要求认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件等因素确定。该规定为监护能力的界定提供了一定的依据，然而对于健康状况、经济条件具体应达到什么标准却没有予以明确，表述过于简单，操作性差，导致实务中存在不少问题。如健康问题，特别是在祖辈受托监护中表现得比较突出。一些留守儿童的爷爷奶奶或外公外婆身体状况不佳，甚至有的瘫痪在床，父母却将孩子委托给他们监护。这非但达不到监护的目的，甚至有些祖辈反过来还需要孩子的照顾，形成“逆向监护”。再则，该条规定在认定受托人的监护能力时，没有考虑受托人的人品、修养、文化程度等对被监护人成长有重要影响的其他因素，且只规定了具有监护能力的积极条件，没有规定不适合的消极条件[8]，明显不利于对留守儿童的全面保护。

(二)留守儿童父母与受托人之间的权利义务关系不明晰

我国法律允许留守儿童父母因外出打工或其他原因无法履行监护职责时委托他人代为履行。但是，对于留守儿童父母与受托人之间的权利义务关系及责任承担问题，都没有作出具体规定。这导致部分父母外出务工时，为未成年子女选任受托人非常随意。只要未成年子女有人照顾即可，至对于该受托人是否具备监护能力，是否能尽到监护的职责等皆不关心。有些父母甚至将未成年子女交给受托人后就不闻不问，甚至连留守儿童的基本生活费都不提供。另外，对于受托人而言，照顾被监护人需要付出大量精力与物力，而我国法律却没有赋予其相应的权利，导致权责利极不相称，严重降低了受托人的积极性，使其对留守儿童的照顾往往仅停留在“吃饱穿暖”的浅层面。法律没有规定受托人违反监护职责的法律责任，使得受托人缺乏责任感，甚至有些受托人不但没有成为留守儿童的守护者，反而成为加害者，对留守儿童施加暴力、性侵等行为，严重侵害留守儿童的合法权益。再则，委托人与受托人之间权责不明确，也影响监护效果，导致监护出现问题时，双方互相推诿，极不利于留守儿童合法权益的保护。

(三)对委托监护缺乏有效监督制度

留守儿童父母由于均外出打工，对于受托人是否全面认真履行监护职责难以知晓。被监护人为未成年人，缺乏自我保护能力，对于受托人是否适当履行监护职责，是否侵犯自己的合法权益缺乏判断能力。即使部分留守儿童意识到权益被侵犯，也可能由于不知晓救济途径或是迫于受托人的恐吓威胁，而不敢反抗或向外界寻求帮助。这就亟须外部力量的介入与干预。儿童不是一个家庭的私有财产，而是一个国家、一个民族的未来。国家对于留守儿童问题有着不可推卸的责任。正如《联合国儿童权利公约》第 20条规定：暂时或永久脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童，应有权得到国家的特别保护和协助。而我国由于受到传统思想的影响，认为监护为家庭内部事务不宜过多干涉，这实质上十分不利于留守儿童合法权益的保护。近年来，受托人对留守儿童侵害的案例时有发生，受害者轻者受辱骂，重者遭受性侵、暴力伤害等。

监督的基本词义为视察和督导，从而预防和纠正偏差或失误。对法律运作进行监督，可以防止、控制和纠正法律运行过程中产生偏差或失误，控制权利运作，防范、控制和矫治权力的扩张和滥用。对受托人进行监督，可以防止受托人滥用监护权利，督促其认真全面履行监护职责。当今世界许多国家都设立较为完善的监护监督制度。如德国、法国、日本等都设立了专门的监护监督专门机构和监护监督人，并详细规定了其权利与职责。然而，我国立法关于监护监督的规定非常有限，仅在《民法总则》《未成年人保护法》等法律中有零星体现。《民法总则》与《未成年人保护法》中的规定也仅仅围绕撤销怠于履行监护职责或者侵害被监护未成年人合法权益等的监护人的资格问题。而且这些规定过于笼统，只原则性地规定了监护主体的责任和相关法律后果，并没有明确规定监督主体、监督标准及监督职责，导致在实践中无法发挥实际效用。

三、完善农村留守儿童委托监护立法路径探析

农村留守儿童委托监护是弥补由于留守儿童父母外出务工而导致的监护缺位、解决留守儿童监护问题的有效方法，但由于目前相关法律制度的不健全，导致该制度实施效果不理想，在立法上有必要针对其存在的问题进一步予以完善，以便更好地保护农村留守儿童的合法权益。

(一)明确受托人的资格条件

受托人是否具有监护能力关系到其是否有能力照顾留守儿童、能否正确履行监护职责及维护留守儿童的合法权益。首先，受托人必须具备完全民事行为能力，对于由未成年的兄姐照顾弟妹的做法应坚决禁止。其次，为了保证受托人的能力能够胜任监护工作，能够全面履行监护职责，受托人的资格应从积极条件与消极条件两方面予以规定。积极条件，如要求父母应从品德作风、生活习惯、身体健康状况、经济条件、文化修养等因素考虑，从留守儿童最大利益原则出发为其选择受托人。消极条件则是将不宜担任受托人的人选予以排除：(1)年龄70岁以上的老年人。世界卫生组织发布的《世界卫生统计》报告显示：全球人口平均寿命71岁，中国男性平均寿命为74.6岁、女性为77.6岁。而我国农村人口的平均寿命往往比全国平均寿命还低些。对留守儿童进行监护，涉及生活、学习、心理辅导等多方面内容，工作量大。70岁以上的老人体力普遍下降，在自我照顾尚有困难的情形下让其承担对留守儿童的监护责任，显然超出其能力范围。(2)患有传染病、生活自理有困难者。为了留守儿童的身体健康，避免被传染，患有传染病者不宜担任监护受托人。生活自理有困难者，自身尚需人照顾，明显无能力照顾留守儿童。(3)具有酗酒、吸毒、赌博等不良嗜好者。留守儿童为未成年人，心理、生理均未发育定型，容易受外界影响。这个时期是一个人性格学习和品格培养的关键时期。受托人如果有酗酒、吸毒、赌博等不良嗜好，就其自身而言，无法全心全力照顾好留守儿童；而且，受托人不良的行为习惯容易给留守儿童树立不良的“榜样”，影响留守儿童身心健康和良好品格的形成。(4)曾有强奸、猥亵等性犯罪者。我国农村留守儿童被性侵现象严重。有关数据显示，仅我国广东省，2012—2015年就有超2500名留守女童遭受性侵[9]。对于儿童而言，性侵给他们带来的不仅是身体上的伤害，还可能有心灵上的巨大创伤，而这种创伤往往持续时间很长，甚至有可能伴随其一生。许多国家对于性侵未成年人的行为采取零容忍的态度，除了对性侵者严惩外，还采取了许多严密的防范措施。如美国防范未成年人遭受性侵害的“梅根”法案，根据该法案，强奸犯出狱后，他所在社区的警方会把他的照片、住址、外貌等个人信息放到网上，提醒公众防范。其中最严格的当属俄勒冈州，对于搬到俄勒冈州居住的刑满释放的性侵罪犯必须在家里窗户上张贴醒目的记号以警告邻居自己的身份[10]。为了更好地保护留守儿童，防止留守儿童被性侵，应禁止将留守儿童委托给曾有强奸、猥亵等性犯罪者监护。(5)已有3个或3个以上未成年子女需要照顾者。如果自己本身已有3个或3个以上未成年子女需要照顾，工作量已经很大，而每个人的精力都是有限的，在这种情况下，无法保证很好地履行对留守儿童的监护职责，所以不宜再承担其他未成年子女的监护职责。

(二)明确留守儿童父母与受托人的权利义务

委托监护，如前所述，实质上是一种特殊的委托合同。明确合同当事人留守儿童父母与受托人之间的权利义务，对于合同目的的实现，保障留守儿童的合法权益有着重要意义。

1．留守儿童父母的权利义务。权利：(1)知情权。对于留守儿童的学习、生活等问题，留守儿童父母有权知悉，受托人应如实告知，不得隐瞒。(2)指示权。留守儿童父母有权就留守儿童的学习、生活、财产管理等事务向受托人作出指示。但如果留守儿童父母的指示明显对留守儿童不利，受托人可拒绝执行并向相关部门反映。(3)任意解除权。农村留守儿童委托监护合同具有人身性质，其设立是建立在留守儿童父母对受托人信任的基础上。只要留守儿童父母对受托人失去信任就可行使解除权，与受托人解除委托关系，无须事先征得受托人的同意，但须及时通知受托人。委托关系于该通知到达对方时解除。义务：(1)谨慎选择受托人的义务。受托人是否适合直接关系到留守儿童的合法权益能否得到保障，关系到监护职责能否得以全面适当的履行，关系到委托监护的目的能否得以实现。留守儿童父母在选任受托人应从品格、习惯、身体健康状况、文化修养等方面对受托人进行全面考察，从儿童最大利益原则出发为留守儿童作出最优选择。(2)支付合理费用的义务。对于受托人在处理监护事务过程中支出的合理费用，如留守儿童的生活费、教育费、医药费等，留守儿童父母应当支付。(3)支付报酬的义务。委托监护通常是发生在亲属之间，是否有偿可以由留守儿童父母与受托人之间协商确定。如果确定为是有偿的，那么留守儿童父母就应当按照约定向受托人支付报酬。

2．受托人的权利义务。权利：(1)合理费用请求权。受托人并不是留守儿童的法定监护人，对留守儿童并不负有法定的监护职责。受托人在处理监护事务过程中所产生的合理费用有权向留守儿童父母请求给付。费用给付方式有2种：预先给付和先由受托人垫付后留守儿童父母再予以偿付。如果为后一种给付方式，受托人还有权向留守儿童父母主张代为垫付费用之日起的利息。(2)报酬请求权。如果当事人之间约定委托监护为有偿，那么受托人就有权要求留守儿童父母按照约定向其支付报酬。(3)辞任权。如前所述，委托监护具有人身性质，如果受托人不愿再接受委托应允许其辞去委托。但委托监护合同同时又具有利他性，直接涉及留守儿童的利益，因此有必要对受托人的辞任权作一定的限制。建议应提前30天通知留守儿童父母，以便留守儿童父母对留守儿童做好妥善安排，防止由于受托人的忽然辞任而导致留守儿童处于无人监管状态。义务：(1)亲自履行监护职责的义务。留守儿童父母是鉴于对受托人品格、能力的信任才将留守儿童委托给受托人。受托人应按儿童最大利益原则亲自履行监护职责，未经留守儿童父母同意，不得将监护事务转托给他人。但如果情况紧急，同时又难以和留守儿童父母取得联系，出于留守儿童利益的考虑，可以转托他人，但事后应及时通知留守儿童父母。(2)报告义务。留守儿童父母作为留守儿童的法定监护人，有权了解留守儿童情况。受托人应当按留守儿童父母的要求向其报告留守儿童学习、生活，身体健康等状况，报告自己处理监护事务的情况。(3)依留守儿童父母的指示处理监护事务。受托人应当按照留守儿童父母的授权范围与指示全面认真履行监护职责。如出于留守儿童利益考虑需要变更指示，应征得留守儿童父母的同意。如情况紧急，难以和留守儿童父母取得联系，受托人可以采取紧急措施，但事后应及时通知留守儿童父母。(4)交付财物和转移权利的义务。受托人因处理监护事务所获得的财产和利益应交付或转移给留守儿童父母。

另外，农村留守儿童虽不是委托监护的当事人，但却是受益人，是接受履行义务的对象。年满8周岁以上的留守儿童为限制民事行为能力人，具有一定的意思自治能力。因此，农村留守儿童父母在选任受托人时可征求年满8周岁以上的留守儿童的意见。

3．留守儿童父母与受托人的责任。(1)农村留守儿童委托监护中任一方当事人因不当解除合同给对方造成损失的，应当承担赔偿责任，不可归责于该当事人的事由除外。(2)由于留守儿童父母疏忽，选任受托人不当，由此对留守儿童造成损害，留守儿童父母应当承担责任。(3)受托人将监护职责转委托于他人，若转委托经留守儿童父母同意，受托人仅就第三人的选任及其对第三人的指示对留守儿童父母承担责任。若转委托未经留守儿童父母同意的，除非在紧急情况下受托人为维护留守儿童利益需要转委托的，否则受托人应当对转委托的第三人的行为承担责任。(4)受托人不按留守儿童父母的指示或超越权限给留守儿童的利益造成损害的，应当承担赔偿责任。受托人履行监护职责时，非因自己的过错而造成的自身损失，受托人可以向留守儿童父母要求赔偿。(5)委托监护仅仅是将对子女的监护职责转移给受托人代为行使，委托人的监护身份并没有由此改变，当留守儿童造成他人人身、财产损害及自身合法权益遭受侵害时，留守儿童父母仍需为此承担责任，不能以此作为免责事由。受托人若存在过错，则需与留守儿童父母共同承担连带责任，但若委托监护为无偿时，受托人只在故意或重大过失的情况下才承担责任；构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

(三)建立科学有效的监护监督制度

受托监护人是否真正履行了监护职责对于外出务工的父母而言是很难监控的。督促受托监护人认真全面履行监护职责，建立科学有效的监护监督制度是十分必要的。在监护人监督机制的设置上，可借鉴德、法、日等国家的做法，建立监护监督人和监护监督机构的双重监督体制，以全方位保障留守儿童的合法权益。

1．设立监护监督人。要起到有效监督作用，监护监督人应具有一定的权威性，并且要与留守儿童具有密切的关系，能够对留守儿童的监护情况实时跟进。可由村民委员会担任，村民委员会作为农村基层自治组织，在农村具有权威性，熟悉农村社会情况，了解村民的家庭状况，对农村事务的解决也具有说服力，因此更易于对未成年人的受托监护人履行职责情况进行监督[11]。作为监护监督人主要承担以下职责：(1)建立留守儿童档案。对辖区内的留守儿童、监护人及受托监护人的基本情况建档成册，内容包括父母与受托监护人的年龄、职业、经济状况及留守儿童的年龄、性别、就读的学校等。相关信息如有发生变化应及时修改。(2)审查受托监护人资格。如发现受托监护人不具有监护能力，不适合担任留守儿童的受托监护人，应要求留守儿童父母重新选任。(3)定期、不定期地走访留守儿童家庭，监督留守儿童的监护状况。如留守儿童的学习生活的基本情况，是否有人监护，是否受虐待，受托监护人是否正确履行监护职责等。一旦发现问题应责令当事人改正并及时将相关情况反映给留守儿童父母与相关部门，否则该监护监督人要对此承担责任。(4)担任临时监护人。一旦发现辖区内有留守儿童处于无人监护状态，应第一时间担任该留守儿童的临时监护人，并要求父母尽快为留守儿童选任适合的受托监护人。

2．设立监护监督机构。留守儿童监护的问题仅仅依靠监护监督人的力量是远远不够的。农村留守儿童问题不是单纯的家庭问题，而是一个关乎国家富强、民族繁荣的重要社会问题。“监护事关公益，监护事务委由自治已非其时，继之以公权力干涉乃势所必然 ”[12]。监护监督人并不是公权力机关，其监督行为并不具有直接的国家强制性和法律效力，且其监督事项主要为日常性监护事项，监护监督人是否全面认真履行监督职责直接关系到留守儿童的切身利益，故其自身监督行为亦需接受监督。公权力介入，不仅要对受托监护人的监护行为进行监督，而且要监督监护监督人的监督行为，即进行二次监督，成为“监督人的监督人”，由此进一步强化对受托监护人的监督，更好地保证监护职责全面正确地履行。法院作为定纷止争的官方机构，具有权威性，对于监护事务处理具有法律约束力，可通过司法作用和程序优势充分发挥其监督作用。世界上许多国家都选择法院作为监护监督机构[13]，如德国的监护法院、日本的家庭法院等。我国人民法院组织体系完整，公信力高，对监护权享有中止、变更、撤销等权力，法院工作人员具有良好的专业素养和丰富的实务经验，有能力保障监护监督事务的顺利进行，笔者建议由人民法院担任监护监督机构，在法院内部设立家事法庭，由其履行监督职责。家事法庭作为监督机构，可以通过审理监护案件、不定期抽查等方式对受托监护人的监护活动和监护监督人的监督工作进行监督。对于受托监护人，如发现其监护不适当，法院可责令其改正并视情节予以一定的经济惩戒。拒绝改正，情节严重的，除了予以一定的经济惩戒外，还可责令留守儿童父母更换受托监护人，构成犯罪的，追究其刑事责任。对于选任不当存在过错的留守儿童父母，法院亦可视情节予以一定的经济惩戒；对于监护监督人，如发现其监督工作不到位，法院可责令其改正并追究相关工作人员与负责人的责任。

“少年智则中国智,少年富则中国富,少年强则中国强”。留守儿童的成长发展直接关系着我国未来的国民素质与人力资本的积累，制约着我国城镇化发展，影响着社会的安定与和谐。留守儿童问题产生的根源在于监护的缺失。完善留守儿童委托监护制度，弥补父母监护的缺位，是解决留守儿童问题的关键，是健全农村留守儿童关爱服务体系的基础。探寻解决留守儿童委托监护问题路径，需要全社会共同努力与支持。

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