行政审批制度改革辨析

臧 悦

一、行政审批制度改革发展历程

目前，我国行政审批制度改革主要经历了三个阶段：一是培育自由市场为核心的简政放权。二是自我管束为核心的规范权力运行。三是提升服务品质为核心的政府治理①。2000年，中关村科技园区管委会推出了国内首个网上行政审批系统，网上政务大厅模型初现。2001年，国务院启动了行政审批制度改革,全面部署开展行政审批制度改革。2003年，《行政许可法》颁布实施。2008年，国务院下发《关于深入推进行政审批制度改革工作的意见》。同年，成都武侯区成立了全国首个行政审批局，最早实行“审管分离”制度。2013年以来，中央政府高度重视简政放权改革，承诺五年内国务院部门行政审批事项压减三分之一，实际上仅用两年就实现了这个目标。2013年9月起，先后在上海等省市设立11个自贸试验区，先行先试，“双随机、一公开”监管、“证照分离”、“一照一码”、负面清单管理等举措有力地促进了贸易和投资便利化。

2014年起，为了落实党中央、国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革工作的决策部署，全国部分省市迅速行动，以推进行政审批制度改革为突破口，短短几年时间取得了显著成效。其改革的共同点是树立了“以人民为中心”的改革理念，以规范流程、简化程序、压缩时限、优化服务、提高效率为目标，聚焦与老百姓和企业生产生活密切相关的领域，如市场准入、投资建设等。其改革进程一般遵循以下几个步骤：第一步是清理并取消非行政许可审批事项。第二步是以“梳理公布清单，建设网络平台”为核心内容，设计改革架构。各省市相继公布政府权力清单、责任清单、企业项目投资负面清单等，上线运行集政务公开、行政审批、便民服务等功能于一体，覆盖省市县乡（镇）的政务服务网，省市县三级绝大多数审批服务事项能够网上办理，实现线上线下、虚实一体、协同发展。第三步是实施部门间流程再造和权力重构，设立行政审批局，分批次开展相对集中行政许可权改革试点。2016年5月，李克强总理在全国推进“放管服”改革电视电话会议上强调，要将设立行政审批局的改革经验向地市一级推广。如今，行政审批局已在全国多地开花，各地都在探索符合自身特点的行政审批改革，积累了丰富的实践经验。

在此基础上，先进省市形成了各具特色的行政审批改革品牌。2014年，天津市滨海新区行政审批局因“一枚公章管审批”，受到国务院的高度肯定。2016年底，浙江提出“最多跑一次”改革，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”，实现政务服务模式创新。2017年6月，江苏省提出在全省建立“不见面审批服务体系”。通过统一的审批平台实现信息共享，通过相对集中行政许可权实现职能整合，通过集中批、联合审、区域评，最大限度优化审批流程、提高审批效率。2018年5月，中办、国办印发了《关于深入推进行政审批服务便民化的指导意见》，向全国推广江苏、浙江等地行政审批改革经验做法。

二、行政审批制度改革的疑点、堵点及成因分析

对于当下行政审批制度改革中存在的疑点，亟需予以厘清，梳理出阻滞行政审批制度改革进程的原因，是为了打赢改革攻坚战树立靶心。

1.厘清关于行政审批制度改革的“疑点”

（1）相对集中许可权，为什么是“相对”而不是“全部”？行政许可权的集中不是片面追求大而全的绝对集中，专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，不宜简单地集中并转到一个部门②。哪些许可权可以纳入到行政审批局，在当前阶段，应坚持问题导向，优先解决企业和群众办事最难最烦的领域和环节，如将市场准入、投资建设、复杂民生办事三个领域作为主攻方向，各地（区）可根据自身实际，在此基础上在其它领域探索集中行使有关权力。

（2）行政审批局与政务中心之间是什么关系？行政审批制度改革之初，各地都建立了政务服务中心，集中受理行政审批事项，推行“一站式办公”的运行模式。但是，各地的政务中心普遍存在“人到权不到”的情况，审批权依依旧在主管部门，因此只是“物理聚合”。随着大数据时代的加速到来，网上审批也可以达到行政审批物理集中的效果。行政审批局是相对集中行政许可权的一种实践模式，将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使，设立的目的是最大限度降低行政审批时限、进行政府审批流程再造。改革的核心是将原本属于审批部门之间的外部行政活动转换为一个单位内部的行政行为，即变行政审批由体外循环为体内循环，推进审批职能“化学融合”。

2.分析造成行政审批制度改革主要“堵点”的原因

由于以审批为轴心的计划经济时期的政府管理模式有强大惯性，当前行政审批中存在的“堵点”仍表现为“时间长、收费多、盖章多、中介多、提供材料多”的“一长四多”。按照行政许可法，只有行政机关才有许可权，但现实中却形成行政机关设法立权、事业单位审查评估、行业协会考试认证、资质企业垄断收钱的“套娃结构”，构成一个利益链③。改革试点虽然亮点纷呈、成效明显，但是成效只是阶段性的、初步的，与高质量发展水平要求和人民群众的期盼相比，仍存在不小的差距。分析其原因，主要有以下几个方面：

（1）思想不够解放。有些政府工作人员身体进入新时代，而思想还停在“过去时”。我们从计划经济走来，习惯于重批轻管、以批代管，对审批很迷恋、对监管很迷茫、对服务很冷漠。由于改革涉及到权力和利益的重新分配，有些部门不愿意打破既有的权力格局，依然习惯于依赖行政手段，而对法律、市场、技术等手段运用不够，对事中事后监管重视不够，导致有些行政审批事项取消后，出现变相审批，相应的监管和服务也跟不上。有些部门将改革片面理解为编制和机构的变动，将监管不力的原因简单归结为人力不足。

（2）机制不够健全。具体表现为三个方面：第一，各地审批制度制定标准口径不一，导致处于不同区域的企业对接时出现问题，无形中增加了企业制度性交易成本。第二，与行政审批改革相配套的法律法规不健全，“形式审查制”导致虚假证明、虚假材料泛滥。法律法规对行政主管部门的监管责任规定得不够具体，监管责任不严，追责力度不大，部门之间缺乏联动监管的法律举措。第三，横向集中行政许可与纵向行政管理体制构成矛盾，增加了工作对接和协调的难度。设立行政审批局打破原有政府职能的边界，一些地区成立行政审批局后，没有“职责同构”的上级主管部门，带来同级审管部门、上下业务部门间权责关系模糊，可能会导致审批与监管相互脱离或割裂。

（3）信息不够开放。信息技术是推进行政审批改革最重要的手段，大数据时代，部门间信息共享在技术上已非难事，“信息孤岛”、“数据壁垒”现象依旧存在，最大问题出在部门间权力利益分歧上。有些部门通过不开放端口把权力固化在本部门，不同的部门你查一遍我查一遍，让企业不堪重负。部门间政务信息资源共享依然困难、跨部门协同应用覆盖面还不够宽泛。涉企及各类监管、信用信息分散在银行、工商、公安等部门，无法共享使用，导致大量经济数据不能发挥作用。

三、以“五化”深入推进行政审批制度改革

阻碍改革成效的障碍，可以通过对行政审批改革实施标准化、便民化、无缝化、系统化、互动化地改造来破题。

1.提升标准化水平

一是审批标准统一化。统一地方审批标准。中央政府应及时将各地自行制定和实施的审批标准进行统一，加快推进地方标准的互认④。二是项目设置合理化。实现审批“从部门为中心”向“以申请人为中心”转变，形成一个按项目生命周期排列的完整的“项目档案”。制定行政审批项目清单，明确项目名称、设定依据、审批机关、审批层级、办理时限等基本要素，最大限度便利企业创业、群众办事。三是审批流程标准化。行政审批局实行受理、审查和批准环节相分立的审批方式，强化分类审批标准化，进行流程再造，建立一个责任明晰、运转协调高效的审批机制。四是评价标准科学化。对于改革成效的评价，当前多数是依赖体制内的自我评价，评价指标主要集中在保留、取消、下放的审批项目数量、提速率、办结率等方面。要完善行政审批制度改革的绩效评价机制，探索构建关于营商环境的评价体系，设计政务环境评价指数，并引入第三方参与评估，注重服务对象体验。

2.提高便民化程度

首先，建设建好“一张网”。 行政审批制度改革的落脚点是将建设服务型政府落到实处，通过建设“互联网+”政务服务，扩容网上政务服务平台，推动信息数据跨地区、跨部门、跨层级开放共享，构建网上办事大厅、实体办事大厅、移动客户端、自助终端机相结合的便民服务，实现线上线下良性互动。群众、企业和审批人员可以快捷地获取审批信息。通过使用移动审批APP，实现审批人员在移动过程中通过手机进行审批。群众通过智能自助终端和政府服务微信公众号等，实现“一次认证、全网通行”，变“群众来回跑”为“系统协同办”，通过就近办、同城办、快捷办、异地办，可以随时咨询、查询审批相关事宜。

其次，推行网上联动审批。行政审批局组建运行后，原有政府信息服务平台难以支撑审批电子化运行，需要开发统一的审批平台软件。第一步确定共享信息的审批部门，厘清需要共享的信息类型与内容，第二步做好部门专网和独立信息系统的整合接入工作，形成统一高效的多级网上联动审批系统，通过信息数据实时交换、共享，实现市级各部门之间以及市、县、镇三级网上联动审批，最大限度提高审批效率。

再次，深度推进大数据分析，对存量数据资源进行分析研判，发掘和释放数据资源的潜在价值，把握和预判公众办事需求。

3.实施无缝化改造

美国著名管理学家拉塞尔·M·林登提出“无缝隙政府”的概念，他认为无缝隙组织以一种新的思维方式和组织形式对传统的官僚制进行改革，这一治理理念对行政审批制度改革具有重要的启发意义。一是由单一环节监管向全过程监管转变。政府部门不应只是关注“入口”的审查，而要对市场主体行为的全过程进行有效的监管和提供精准、便捷、高效的服务。二是从重事前审批到重事中、事后监管转变。健全审管衔接机制，由较高层级政府建立议事协调机制，加强部门间的协调配合，确保审批、监管无缝对接。理顺审批部门与职能部门的责任边界，明晰审批职能剥离后政府部门干什么、如何干的问题。过去是“谁审批，谁监管”，改革后变成“谁审批，谁负责；谁主管，谁监管”。审批局承担审批行为的法律责任，职能部门对事中事后监管和相关服务负责。三是创新监管方式。健全“双随机一公开”抽查机制，根据随机抽查事项清单，健全市场主体名库和执法检查人员名库，探索跨部门联合抽查机制，随机抽取抽查人员及抽查对象，并公布抽查结果。四是建立立体多元的监管体系。以线上线下无缝对接的监管制度链为保障，形成宽进严管、信用监管、企业自治、行业自律、社会监督、政府有效治理的监管体系。五是完善信用体系建设。政府带头守信，将失信行为纳入问责范畴。加快推进涉企信息共享，构建守信联合激励和失信联合惩戒机制，一处失信，处处受制。

4.注重系统化提升

首先，打破条块分割推进大部门制改革。一是深化综合行政执法体制改革，将职能相近、对象相同、执法方式相似的执法部门进行归并整合，解决多头执法、多层执法等问题。二是设区市的各市（区）普遍推行相对集中行政许可权改革，成立行政审批局，并将垂直管理部门与政府具有审批职能的部门进行业务整合。其次，行政法规、地方性法规及时细化补位。把改革中形成的成熟经验制度化，及时修改或废止不适应发展要求的相关法律法规。如在商事制度改革中，出台细化责任条例，对出具虚假证明、虚假信息等行为明确违法成本。将网上审批纳入行政许可法律框架，研究制定网上审批的法规及标准，明确审批人员及申请人的权力和责任。同时，建立一套切实有效的容错、纠错机制。再次，清理规范涉审中介。梳理审批前置中介服务项目，清理没有法定依据的项目，对保留下来的项目实施目录化管理，依清单收费，通过信用等级评价方式加强对涉审中介的管理，引导其健康有序发展。最后，政府部门“减少审批”的同时要“增加服务”。通过向社会力量购买公共服务，为其发展壮大补给动力。通过改变公共服务的提供方式，来提升公共服务的品质。

5.重视互动化研究

实施改革的全过程中，对于行政审批权为什么要下放、下放到什么程度、怎么下放、基层承接能力如何等等方面都要深入基层调研，广泛征求意见，增强政策的可操作性，并做到跟踪问效、持续改进，在上下互动中扫清思想障碍形成改革共识。

行政审批制度改革刀刃向内，目的是重塑政府和市场的关系，为企业松绑、为群众解绊、为市场腾位。通过“一枚印章管审批”、“一个网络管服务”、“一支队伍管执法”，实现“简政放权、放管结合、优化服务”的改革目标，助推全面深化改革不断深入。改革已经破题，未来还需要持之以恒地深化推进。

注释：

① 艾琳、王刚：《行政审批制度改革中的“亚历山大绳结”现象与破解研究——以天津、银川行政审批局改革为例》，《中国行政管理》2016年第2期。

② 沈毅、宿玥：《行政审批局改革的现实困境与破解思路》，《行政管理改革》2017年第5期。

③苏胜利：《打好行政审批制度改革攻坚战——专访江苏省编办、省审改办主任俞军》，《群众》2017年第4期。

④ 郭骊、陈少强：《天津市行政审批制度改革的经验及思考》，《经济研究参考》2016年第51期。