新常态下中国财政可持续发展的难点与对策

●李顺明 杨清源

党的十八届三中全会将财政提升为国家治理的层面，对财政工作赋予新的地位和职责。党的十九大报告则强调，加快建立现代财政制度，着力形成财政、货币、产业与区域互为支撑的经济政策体系，切实发挥国家发展规划的导向作用。从党中央两次对财政工作的战略定位来看，都说明了财政可持续发展对实现“两个百年”目标具有非常重要的地位。目前，虽然我国经济增长企稳回升，但地方财政不充分不协调发展、政府性债务风险持续增大，加上“美国优先”思想引发的国际贸易争端不断加剧，在这样一个特殊的历史背景下，探索中国财政可持续发展成为一个热点和难点问题。

本文在分析新常态下推进中国财政可持续发展的必要性基础上，从客观角度阐述中国财政可持续发展面临的各类新挑战，并结合未来国内外经济发展形势变化和国家实际情况的特点，提出推动中国财政可持续发展的粗浅建议，供有关部门和学术界商榷。

一、新常态下推进中国财政可持续发展的必要性

（一）高质量经济发展要求财政可持续发展

近年来，我国为应对2008年以来国际经济形势持续低迷、国内产能结构性过剩而内需相对不足等方面的不良影响，通过深入推进供给侧结构性改革、降税清费、落实“一带一路”倡议以扩大对外开放与深化国际产能合作等重大举措，取得了经济企稳回升、财政收入稳步增长的良好效果。

党的十九大报告明确指出，我国经济已经由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，社会主要矛盾也转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，因此，全党和各级政府必须研判国内外形势的变化与实际国情，坚决贯彻落实新的发展理念，按照高质量发展新要求，通过扩大开放、推进创新等手段，加快建设现代化经济体系，不断完善社会主义市场经济体制，健全财政、货币、产业和区域等经济政策协调机制，实施区域协调发展和乡村振兴战略，推动经济健康持续发展，为到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化和到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实的基础。

当前国家财政调控经济取得的成功经验和党中央在新时期所提出的新奋斗目标，证明财政可持续发展对于国家治理的重要性。要保障高质量经济发展，需要继续深入推进供给侧结构性改革，发挥创新引领作用，通过乡村振兴战略破解“三农问题”，实施区域协调发展战略推动地方财政经济均衡发展，完善社会主义市场经济体制和全面开放构筑现代经济体系。要实现上述目标，就必须培育壮大财政收入来源，更需要财政支出规模和政策与经济发展趋势保持相应的协调性，这就需要财政实现可持续发展。

（二）财政收支矛盾不断扩大要求关注财政可持续发展问题

党的十八大以来，为应对国际经济危机造成国内外经济持续低迷的负面影响，我国通过加大积极财政政策的力度、推动供给侧结构性改革、依托“一带一路”倡议扩大对外开放等重大举措，扭转了经济增长速度下滑局面，实现了经济稳步增长的势头，进一步增强了财政的实力。据有关统计数据表明，我国国内生产总值由2012年的519332亿元扩大到2017年的827122亿元，年增速保持在6.9%左右。与此同时，全国财政收入由2012年的117210亿元增加到2017年的172567亿元，5年间增长了47%。

但是，随着财政支出责任和范围的逐年扩大，而且国家连续多年推行支持调结构、稳增长、促改革、惠民生等重大举措的积极财政政策，加上由于经济增速下滑、结构性减税等方面造成的财政减收问题，导致财政收支缺口不断扩大。2012—2017年间，财政收支缺口不断扩大，分别为8000亿元、12000亿元、13500亿元、16200亿元、21800亿元和23800亿元。值得注意的是，财政收支缺口增长最快的是2016年，比上年增加了5600亿元。

财政收支矛盾的不断扩大，对于发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用必将产生一定的不良影响，也将难以为“两个百年”奋斗目标提供相应的财力保障。因此，推进财政可持续发展，保持财政收入稳定增长，就成为实现中华民族伟大复兴的中国梦的客观需要。

（三）财政收入质量下降趋势倒逼财政可持续发展

近年来，我国为了构筑良好的营商环境，不断激发市场活力，在清理不合理收费基础上，积极推进“营改增”和结构性减税等举措，加上新《预算法》明确了“依法组织财政收入，应收尽收，不收过头税，不随意减征、免征、缓征”的有关要求，致使税收收入占比略有下滑，财政收入质量呈下降趋势。

据有关数据测算，2012—2017年全国税收收入占财政收入的比重分别为85.8%、85.6%、84.9%、82.5%、81.7%和83.6%。这说明税收收入占财政收入的比重逐年下降，在2016年触底到81.7%后，2017年有较大幅度提升，增幅达1.6个百分点，但与2012年相比却低了2.2个百分点。

财政收入质量逐年下滑，表明财政收入来源的稳定性不强，难以为经济高质量发展、保障和改善民生等提供财力保障。因此，推进财政可持续发展，有助于提升财政收入质量，也有助于增强财政在国家治理中的贡献能力。

二、新常态下中国财政可持续发展面临的困难与挑战

（一）民生需求的日益增长加大了财政支出压力

党中央、国务院历来高度重视保障和改善民生的工作，先后在党的十六大、十七大、十八大和十九大提出了“发展依靠人民，发展为了人民，发展成果由人民共享”的重大承诺。2012年11月15日，习近平总书记在讲话中强调：“在前进的道路上，我们必须站在维护最广大人民根本利益的高度，多谋民生之利，多解民生之忧，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上取得持续进展。”党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾呈现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，各级政府要从优先发展教育事业、提高就业质量和人民收入水平、加强社会保障体系建设、坚决打赢脱贫攻坚战、实施健康中国战略等方面保障和改善民生水平。

为保障和改善民生水平，满足人民日益增长的美好生活需要，从中央到地方财政投入民生的资金规模不断扩大、比重逐年提高。2016年全国17个省（市、自治区）民生投入占支出比重超过了75%，主要用于脱贫、就业、养老、教育、保障性住房和医疗等优先领域，以提升民众的幸福感和获得感。

民生投入力度的不断加大，不仅会推动国家 （地区）财政支出规模逐年扩大，更是给本身财政实力不强的后发展地区带来支出压力，最后给财政可持续发展带来现实问题与重大挑战。

（二）生态文明建设拓宽了财政的职责范围

党的十八大报告率先提出了生态文明建设的要求，丰富了“五位一体”的治国方略。为推进生态文明建设工作，习近平总书记在不同重大场合作出“绿水青山就是金山银山”“像保护眼睛一样保护生态环境”“像对待生命一样对待生态环境”“保护生态环境就是保护生产力”等一系列的重要论述。

当然，推进生态文明建设，不仅需要从环境承载能力调整经济增速和优化产业结构，不可避免地影响财政收入的增长，而且还需要投入大量的人力、物力和财力保护和修复生态环境，在一定程度上给财政支出带来新压力，从而双向地给财政可持续发展带来压力。

（三）地方债务规模居高不下易引发财政风险

近年来，受事权下放、公共服务需求不断扩大、地方自身发展需要、盲目投资和财力不足等方面的影响，地方政府债务呈现出逐年扩大的趋势，而国家也明确了不为地方政府债务兜底的要求，相应地造成潜在的财政风险，影响财政的可持续发展。

据财政部预算司公布的数据表明，2018年1—5月全国累计发行地方政府债券8766亿元，用于弥补计划内的收支新缺口、置换债务或再融资。截止到2018年5月末，全国地方政府债务余额达166272亿元，虽然控制在全国人大批复的地方债务限额209974亿元范围之内，尚有较大的发债空间，但值得注意的是，1—5月累计发行的8766亿元地方债券中，171亿元属于新增债券，8595亿元是置换债券或再融资债券，这说明地方政府没有新增财力偿还旧债，从侧面表明地方政府靠借债维持政权运转或事业发展，引发地方政府债务性风险的可能性较大。

（四）地区间财政经济不平衡不充分发展成为常态

由于经济基础、区位优势、资源禀赋和管理理念等因素的影响，我国地区间财政经济不平衡不充分发展的趋势愈发明显，相应地也给财政可持续发展带来影响。

1、经济发展水平差异较大。从经济总量来看，2017年广东省排名第一，达89879亿元；排名靠后的有宁夏、青海和西藏，分别为3454亿元、2463亿元和1311亿元。广东省的经济总量分别是上述三省的26倍、35倍和67倍。从人均GDP来看，排名第一的是天津，达到11.56万元；第二的是北京，为11.47万元；广东省排名第8位，为7.33万元；云南省排名第30位，为3.14万元；甘肃省排名最后，仅有2.75万元（以上数据根据各省国民经济和社会发展统计公报数据测算而得）。经济发展水平的差异，影响不同地区的聚财能力，影响财政可持续发展的后劲。

2、地方政府财政实力不平衡。从财政收入总量来看，2017年一般公共预算收入排名前三的有：广东省为11315亿元，江苏省为8171亿元，上海市为6642亿元；排名后三位的有：宁夏417亿元，青海246亿元，西藏186亿元。从财政自给率（财政自给率=一般公共预算收入/一般公共预算支出）来看，上海市为88.01%，北京市83.04%，江苏省77%，甘肃省 24.66%，青海省16.08%，西藏11.05%。地方财政实力的不同，其自给能力将有差异，必然会给财政可持续发展带来负面影响。

（五）国际贸易争端加剧对财政可持续发展产生不良影响

自特朗普入主白宫以来，为了兑现其在竞选时所作出的承诺，尽快摆脱持续国内低迷的经济态势，通过推出“美国优先”战略来实现经济增长和促进就业的目标，继宣布退出前总统奥巴马力推的跨太平洋战略经济伙伴关系协定（即TPP）后，又宣布退出应对全球气候变化的《巴黎协定》，接着退出联合国教科文组织、伊核问题全面协议和联合国人权理事会，引发世界各国广泛争议。同时，在美国大肆退群的同时，他还极力推出减税计划引发了世界各国税收竞争的隐患，并不顾国际社会反对再宣布实施向进口美国的钢材和铝分别征收25%和10%的关税以及其他歧视性条款等等，导致中国连续推出对等条件的反制措施，而欧盟、墨西哥、加拿大等国家和地区掀起一股针对美国产品加征报复性对等关税的浪潮，特朗普政府再反复向多国政府发出进一步发动经济制裁的威胁，国际贸易争端愈演愈烈。

国际贸易争端的不断加剧，将对中国经济发展带来难以估量的负面影响，不仅会给财政收入增长带来不确定性，也增加了为应对贸易保护主义挑战的财政支出新责任，从而给财政可持续发展造成新的困难。

三、新常态下推动中国财政可持续发展的对策建议

（一）加快推进财政立法，切实提升财政工作的权威性

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政上升到国家治理层面后，必然要按照全面依法治国的要求强化依法理财的思想。

不过，在实际财政工作中，有相当一部分地方的财政收入计划、财政支出结构、财政资金投向等方面重大安排往往出现因领导换届、领导个人政绩考量而不断调整问题，或者因时局变化而“头痛医头脚痛医脚”，导致财政工作计划缺乏战略性、前瞻性，最终影响经济社会发展。

为此，必须树立法治理念，通过财政立法将财政活动全面纳入法治轨道，提升财政工作的法律权威性，按照公共利益至上、法定授权等原则，坚持依法理财，杜绝少数领导以个人意志干预财政收支计划、财政资金安排受制于部门利益等不良现象，增强“钱从哪里来，用到哪里去”观念，强化预算约束，为财政可持续发展营造法治氛围。

（二）完善中央与地方分配关系，夯实财政可持续发展基础

实施20多年的分税制财政体制虽然在相当长一段时期激发了中央和地方两个积极性，而且运行中所出现的中央与地方财政关系不协调问题也通过一系列改革不断予以调整，但财权上收、事权下放以及地方经济发展不平衡的基本现状，导致地方收支缺口和政府性债务逐年扩大。为破解这一困局，2014年6月中央政治局会议审议通过了 《深化财税体制改革的总体方案》，确定了调整优化中央与地方财政关系的路线图，但由于深层次问题较为复杂以及地方经济发展水平差异悬殊，暂时无法从根本上建立事权与支出责任相适应的财政制度。

据业内专家认为，造成地方债务规模不断扩大的原因是财政体制问题。在现行分税制财政体制下，为配合“营改增”工作，中央与地方增值税的分享由原来的75：25分成调整为“五五分成”，但作为地方主要收入来源的营业税因此退出历史舞台，进一步加剧了地方政府尤其是后发展地区政府财政收支困难。2017年，全国财政收入17.25万亿元，其中：中央8.11万亿元，地方9.14万亿元（总收入15.67万亿元）；中央本级支出2.99万亿元，对地方税收返还和转移支付6.52万亿元。也就是说，地方有41.6%的支出来自于中央转移支付资金，如果在财政分配和运行中出现问题，地方政府靠借债的可能性就会扩大，并影响财政可持续发展。

现行《预算法》规定，收入预算由约束性管理转为预期性管理，重点关注预算支出规模控制和政策实施效果。党的十九大报告也提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系”。为此，应该结合《预算法》和《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的有关要求，在适当稳定现有收入划分格局的基础上，进一步划清中央与地方政府的事权界限，属于中央管的涉及全国性、普惠性的事权由中央财政承担支出责任，属于区域性的事权由地方财政承担支出责任，属于跨区域、具有外部性的事权按照不同地区承受能力、受益程度由中央和地方分别确定支出责任，对于中央委托地方管辖的事权由中央通过转移支付直接拨付给地方，以便在满足人民日益增长的美好生活需要、推动经济社会稳定发展的基础上减轻地方财政的负担，化解地方政府性债务风险，夯实财政可持续发展的基础。

（三）科学编制财政预算，发挥预算稳定经济社会发展的功能

如前所述，经济是财政的基础，财政则反作用影响经济。财政影响经济的重要手段就是财政预算的安排。财政预算的科学性、合理性、可行性对经济发展的可持续有至关重要的影响。因此，科学编制财政预算，不仅有利于稳定经济社会发展，也能推动财政可持续发展。

1、合理编制收入预算。现行《预算法》规定，收入预算由约束性转向为预期性管理，依法组织财政收入，确保应收尽收，不收过头税。在收入预算编制中，充分考虑国家（地区）经济发展规划的重点和目标，结合国家宏观调控的工作安排，分析国内外政治经济形势变化的特点对经济发展的影响，按照产业结构和收入影响因素合理确定收入预算规模，提高收入预算的预见性、合理性和可行性。

2、科学编制支出预算。支出预算编制应该遵循“保工资、保运转和促发展”的理财思想，按照控制预算支出规模和提高预算效果的要求，结合国家（地区）经济发展规划的战略安排、宏观调控总体要求，依据规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目安排计划确定重点支出方向，参考上一年（期）预算执行情况、项目支出绩效评价结果，坚持统筹兼顾、保障基本公共服务需要、集中财力办大事原则，处理好政府与市场、社会的关系，厘清财政支出责任，科学确定财政支出方向、重点和结构，保障政权机构正常运转和经济建设、民生发展的资金需要，为经济社会可持续发展提供财力保障。

（四）服务经济高质量发展，夯实财政收入增长的基础

在国家大幅减费降税的背景下，2018年前5个月财政收入出现了快速增长的势头，初步证明我国进入了经济发展与财政收入协调增长的良性循环局面。因此，当前及今后财政工作的重点应该放在提振实体经济、激活内需市场和提高国际竞争力等方面。

1、提振实体经济。在世贸组织（WTO）允许的政策范围内，规范降税减费举措，合理运用财政补贴、财政贴息等手段，引导金融资本和民间资金扶持实体经济，支持传统产业技术改造升级，发展高端装备制造业、智慧农业、全域旅游业、现代服务业，加快形成新技术、新产品和新业态的经济新格局，夯实经济发展基础，不断拓宽财政收入的来源。

2、激活内需市场。按照合理满足人民群众日益增长的美好生活需要的目标，着力健全社会保障体制，优化教育资源配置，完善保障性安居工程建设模式，打造“劳有所得、学有所教、老有所养、病有所医、住有所居”的良好社会格局，免除人民群众的后顾之忧。同时，加大各级政府及其职能部门的协调力度，合理规范市场秩序，增强人民群众的消费信心和消费欲望。

3、提升科技产品国际话语权。受“美国优先”贸易保护主义的影响，我国中兴、华为两大品牌在国际市场上先后受到不同程度的冲击。为此，我国应该在遵循知识产权保护原则的基础上，按照创新驱动发展理念，运用符合国际规则的财政手段支持基础研究，实现前瞻性基础研究和原创性引领成果取得重大突破；支持应用基础研究，推动科技成果转化为现实生产力，提高生产效率和科技产品话语权，引领市场消费潮流，减轻国际贸易保护主义带来的负面影响。

（五）规范财政支出管理，营造财政收支均衡发展的良好格局

在满足政权机构运转和民生支出需要的基础上，管控财政投资规模，科学制定并管好财政补贴政策，用活PPP模式，营造财政收支均衡发展的良好格局。

1、防范冲动投资意识，控制财政支出规模。目前，不少地区推动新城区建设和市政建设时，没有科学的规划，也没有考虑财政承受能力，导致寅吃卯粮现象时有发生。建议各地区充分考虑地方资源禀赋、人口规模、产业发展布局等要素，科学制定经济社会发展规划，按照财政可承受能力制定城镇发展规划，领悟“功成不必在我”的治国理政观念，保证国民经济和社会发展规划的合理延续性，杜绝投资冲动意识、“政绩工程”和“面子工程”现象，实现财政支出规模的有序增长，防范地方政府性债务风险。

2、科学制定并管好财政补贴政策，发挥财政资金在国家治理和推动经济社会发展的作用。为了执行特定时期的经济社会政策，我国近年来先后对新能源产业、光伏、棚户区改造等项目予以财政扶持，但由于少数人钻政策漏洞、项目审核把关不严等问题，导致骗补现象时有发生，财政资金没有发挥应有的作用。建议国家有关部门在出台补贴政策时，进行多方论证，从战略性、全局性和长远性角度合理制定财政补贴政策，并运用绩效管理的技术和方法规范管控，确保资金得到有效利用。

3、用活PPP模式，引导社会资金推动社会公共设施建设。慎重选择PPP项目，科学制定运作模式，在弥补财政资金缺口的同时引导社会资金参与社会公共基础设施建设，防范出现财政违约风险。

（六）合理探索横向转移支付机制，促进区域经济协调发展

目前，中央对地方和省以下财政管理体制经过不断改革与调整，在协调地方财力差异、实现地方基本公共服务均等化目标方面发挥了积极作用，但是受国民经济核算体系、财力与经济发展紧密联系等方面的影响，地方各自为政现象不可避免，在一定程度上造成产业结构趋同、资源浪费等问题，不利于区域协调发展目标的顺利实现。

建议各级地方政府在中央对地方和省以下财政管理体制的基础上，充分考虑资源禀赋、区域布局、上下游产业链接度、市场拓展、人力资源流动等方面的因素，协调构建横向转移支付机制，对资源流出地予以相应的财力补偿，逐步消除“地方保护主义”现象，打造资源合理整合、产业科学布局、联动创新发展、市场稳步拓展的经济群新模式，促进区域经济协调发展，形成财政可持续发展的长效机制。■

（作者单位：广西财经学院、南宁职业技术学院）