对国有企业作为社会资本参与PPP的几点思考

●邵文娉

一、引言

2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），标志着国家将发展 PPP提升至前所未有的高度。根据《意见》，PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，大力推广PPP对于缓解政府财政压力、拉动经济增长、提供优质公共服务具有重要意义。近年来，PPP所发挥的积极作用得到了广泛认可，但同时也引发了一些问题和争议，其中就包括对国有企业参与PPP项目建设和运营的质疑。因此，为深入了解我国政社合作模式的内涵，一方面，论证现阶段国有企业参与PPP的正当性，另一方面，厘清国有企业作为社会资本参与的边界，鼓励更多民间资本进入公共领域，对PPP模式发挥实效大有助益。

二、政社合作：合乎中国语境的PPP模式描述

（一）严格限制国有企业参与PPP是域外经验的普遍表达

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，中文一般译为 “公共和私人部门合作伙伴关系”、“公私伙伴关系”、“公共民营合作制”、“公私合营”等。相关国家往往强调与政府合作主体的“私”属性，排除国有资本的参与。例如，世界银行的PPI（基础设施私人参与）数据库径直排除了以国有企业为社会资本主体的项目。德国的PPP专门立法《公私合作制促进法》将与公共部门合作的主体限定为非公部门。亚洲开发银行撰写的《公私合作手册》中认定部委、司局、地方政府或国有企业属于公部门的范畴。事实上，即使是部分允许国有资本参与的地区，往往也会对具体的准入条件做出一定限制。以我国台湾地区为例，《促进民间参与公共建设法》第4条明确将政府、公营事业对参与公共建设民间机构的出资比例限定在20%以内。

各国之所以对公私合作中的 “私”主体范围进行严格限定，与现代PPP模式的产生背景及基本价值追求密切相关。20世纪80年代前后，西方各主要发达国家实施的“福利国家”制度不仅没有取得预期的经济增长与社会满意度，反而引发了严重的经济滞胀问题。一方面，经济持续低迷需要政府有所作为；另一方面，政府行政职能的扩张带来了财政支出压力增大，最终导致财政危机爆发、社会福利政策难以为继。在此背景下，允许私人部门参与公共服务供给既缓解了财政压力，又能帮助政府履行职能、满足民众需求，为解决改革难题提供了新的思路。由此，PPP模式进入了西方国家政府的视野，并在公共服务领域得到了广泛应用。简言之，现代PPP模式产生于简政放权、逐步取消政府在公共服务领域垄断地位的背景之下，追求的是政府与社会之间的协商共治。国有企业的全部或部分资产所有权属于国家，带有浓厚的公部门色彩，与传统意义上的 PPP模式的价值理念不符，因此极少被纳入到“私人部门”的范畴。

（二）国有企业适度参与PPP的合理性论证

1、允许国有企业参与PPP符合中国国情。PPP的具体运作模式必须与一国的政治经济环境相适应，因此到目前为止，PPP都没有一个统一适用的概念和定义。不同于主要西方国家对参与主体“私”属性的强调，我国官方将PPP译为“政府与社会资本合作”，用具有我国特色的“社会资本”取代了西方传统意义上的“私营资本（Private）”。笔者认为，做出这样安排的原因有二，一是立足于我国国有资本占社会总资本比重较大的基本国情，二是贯彻资本的社会属性的要求。

首先，考虑到我国实行以公有制为主体的经济体制，允许国有资本进入PPP具有现实意义。我国属于公有制国家，公有制经济在我国占主体地位，主要体现在国有经济控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。财政部官网公布的数据显示，2016年1-12月国有企业营业总收入458978亿元，国民总收入为742352亿元，国有企业营业总收入占国民总收入的61.83%。由此可见，国有资本在整个国民经济总量中位于绝对占优的地位。在实践中，地铁、大型桥梁、涵洞、大型水利工程等基础设施建设领域的PPP项目需要大量资本投入，允许国有企业参与PPP能够充分发挥其资金优势，推动项目顺利进行。其次，国企参与PPP项目可以真正体现国有资本的社会属性。资本的社会属性是指资本的产生、存在、增值的最终目标是为了满足出资人福利的最大化。国有资产属于全民所有，因此，国有资本运营结果要满足全体民众的最优福利。而如上文所述，PPP的制度目标是保障政府有效地提供公共物品，以满足公共需求。两者价值追求一致，运作模式相容，允许国有企业参与PPP能最大限度地发挥耦合效应，实现社会公众福利的最大化。

2、应将国有企业的参与限制在适度范围内。国内新一轮PPP热潮，是在强调控制地方政府债务、激活社会资本力量、推进供给侧改革背景下掀起的一场基础设施和公共服务领域的革命。尽管国有企业参与PPP项目具有一定的客观合理性，但其仍然不能违背PPP追求“公私共治”的本质属性。我国发展PPP的目的之一就是打破政府在提供公共产品和服务领域的垄断局面，通过引入社会资本实现多元化供应，而国有企业与政府存在着千丝万缕的联系，天然带有公部门的色彩。我国《企业国有资产法》第4条规定，“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。国有企业作为社会资本参与PPP项目，意味着项目债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上。对于纯国资背景的联合体而言，一旦出现债务风险，最终还是由履行出资人职责和享有出资人权益的政府一元承担。因此，如果不对参与 PPP的国有企业进行合理区分和规范，任由其野蛮发展、甚至“单打独斗、一股独大”，容易导致传统体制的回归，使得 PPP由公私合作异化为公公合作，违背了推行PPP的初衷。

三、PPP市场的现实困境及原因探析

如前所述，PPP的本质在于将私人部门引入公共领域、打破政府对公共领域的垄断，因此，民营资本应当成为社会资本方的主体。但根据财政部《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》，PPP市场上的民营资本参与率不容乐观。截至2017年12月末，在已经入库的597个落地示范项目中，共签约社会资本981家，其中民营340家，占比34.7%，国有569家，占比58%。

图1 981家社会资本的分类及占比

我国PPP市场民营企业的参与率远低于国有企业，主要存在以下几方面的原因。

（一）国有企业参与PPP的限制性规范缺位

通过对现有文件的梳理，笔者发现政社合作模式中的“社会资本”在不同阶段有着不同内涵，但总体上呈现出不断拓宽的趋势(见表1)。

由此可见，在发展前期，本级政府所属融资平台及其他控股国有企业被严格排除在社会资本的范围之外。究其原因，主要是为了避免政府和与其关联度较高的企业合作使得合作流于形式，既违背了PPP模式的共治精神，又不利于实现政府职能的转变。到2015年，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）的出台标志着社会资本范畴的放宽，国有控股企业和完成市场化改制的政府融资平台公司均可作为社会资本参与PPP项目，2016年出台的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）则对此予以进一步确认。然而，放宽社会资本范畴具有一体两面的效应，一方面，它可以充分利用国有企业的资金优势，推动PPP项目的建设；但另一方面，不加限制地放宽容易导致“公私合作”异化为“公公合作”，从而与PPP的设立目的背道而驰。2017年11月17日，国资委发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），规定各中央企业应“立足企业功能界定与分类定位，优化PPP业务布局和结构”、“严控非主业领域PPP项目投资”。这是国家部委首次发文规范国有企业的参与，反映了PPP建设从热度到理性的回归。遗憾的是，此次发文只是原则性的指引，尚未给出具体的分类、定位方案，而这恰恰是规范国有企业参与PPP的关键，也是现有规范所缺失的。

表1 我国PPP中“社会资本”的范围

（二）民间资本参与PPP的现实障碍

对于发展PPP而言，促进民间资本进入和规范国有企业参与同等重要。然而，在现有的制度条件下，民间资本参与存在着诸多障碍。

其一，地方政府的合作偏好阻碍了民营企业的进入。发展PPP的前提在于厘清政府与市场的关系。现代政府趋向于向“小而美”发展，即政府应保持有限规模，只在必要的范围内履责。换言之，适宜采用PPP模式实施的项目应引入社会资本，而不适宜的部分应由政府直接提供。当然，公共服务市场化也意味着相应主体要承担市场风险。在PPP项目中，理想的状态是政府与社会资本收益共享、风险共担，政府通过采取风险识别措施和建立风险防范机制来实现风险最小化。然而，在实践中，地方政府在引入社会资本时过分关注PPP的投融资功能，而较少从提升国家治理能力的角度进行考虑。相较于民营企业而言，国有企业资金实力雄厚，又有政府信用作为背书，成为了地方政府在寻求合作伙伴时优先考虑的对象。

其二，市场准入条件高、融资难、运用管理过程决策权受限都是抑制民营资本参与积极性的重要因素。首先，PPP模式通常适用于投资额大、建设周期长、回收见效慢的项目，超出了一般民营资本的资金实力和融资能力。有数据显示，交通运输项目平均投资规模在7亿元以上，而其他包括市政、公共服务，以及环境、健康养老等项目平均规模都在1亿元以上。在民营企业融资难的背景下，民营资本很难保证长时间大量的资金投入。其次，民营资本通常体量较小，在基础设施和公用事业等领域缺乏管理和运营经验，因此在资质条件、工程业绩、高额保证金等方面难以与国企竞争。再次，由于 PPP具有公益性，因此政府需要承担更多保障和监管职责，民营企业的经营自主权例如定价自主权、退出自由均受到一定限制。由于社会资本对风险与收益高度关注，并在一定程度上对政府的公信力存疑，从而较少参与到PPP项目中。

四、制度构想：实现国有企业参与的帕累托最优

国有企业作为社会资本方参与PPP具有中国特色。我国现行的PPP模式与国际上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差异性，因此不能直接适用PPP发展较为完善国家的经验。依笔者之见，要解决前述困境，需要立足中国国情，一方面为本身处于劣势的民间资本创造参与PPP的有利条件，另一方面顺应国企改革的内在逻辑划定国有资本参与PPP项目的界限。

（一）外部保障：营造有利于各类社会资本公平竞争的外部环境

1、促进政府转变理念。政府不宜将眼光局限于PPP的投融资作用，而应将其定位于一种创新的治理模式和资源配置模式。政府与社会资本双方是多方位、多层次的合作关系。正如图1所示，在目前落地的PPP项目中，国有企业比重较大。国有企业的部分或全部资产均归国家所有，“从政府提供到国有企业提供仅是左手换右手，难以发挥公私合作的优势互补作用”。目前地方政府对于国有企业的合作偏好，以及在项目实施过程中出尔反尔的短视行为，根源在于其对PPP的认识仅停留在融资层面，改革目的较为功利①。为此，政府应当认识到PPP在推动治理方式现代化中的重要作用，重视与民间资本的合作，强化对民间资本的保护，促进PPP项目可持续发展。2017年11月28日国家发改委颁布的 《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》就体现了对PPP共治理念的回归。

2、优化行政介入，实现政策内部的协调一致。公平竞争环境的培育需要正确处理好政府与市场的关系。一方面，需要政府减少不当干预，防止相关政策对社会资本投资行为产生“替代效应”，另一方面要注意 PPP相关政策的内部协调，不仅仅关注政策的出台，更要加强对各项政策实施效果的关注和事后及时监管，避免出现政策孤岛。

除PPP之外，政府还可以运用直接举债、引导管理基金、投融资平台等工具进行投融资。因此，政府在这些领域的政策导向也会深刻影响各类社会资本的投资取向。例如，2008年金融危机后政府主导的四万亿基建投入就客观上抑制了基础建设项目对于社会资本的需求，使我国PPP项目建设进入了停滞期。此外，由于PPP政策涉及相关政府部门多，PPP政策之间也可能存在适用冲突。例如，国家鼓励地方 PPP项目入库的奖补政策和国家开发银行、农业发展银行向邮政储蓄银行定向发行专项建设债券、募集专项建设基金的政策都致力于激励社会资本参与PPP项目，但现实中一些已经参与 PPP项目的社会资本为了寻求更低的融资成本会改用专项建设基金，放弃原来的投融资模式，严重影响已入库项目的进行。由于缺少协调，企业基于利益最大化冲动进行的政策挑选行为使得政策效果之间相互冲突。因此，无论是会影响到PPP发展的相关投融资政策还是直接关涉PPP项目的政策，都需要提高政策制定水平并加强政策间的整合。

（二）内部构建：顺应国企改革逻辑规划国有资本的参与路径

我国PPP政策文件中的“国有企业”并不是一个法律概念，更为精准的表述应该是国家出资企业。根据《企业国有资产法》第5条规定，国家出资企业，包括国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。是否所有国有企业都适宜作为社会资本进入PPP市场？哪些PPP项目适合由国有企业主导？哪些项目又需要对国有资本的进入进行限制？对这些问题的思考要结合国企改革的背景，尤其是顺应混合所有制企业改革与国企分类改革的时代潮流。

1、国有独资企业的参与不具备合理性基础。在大力发展混合所有制经济的背景下，国有独资企业的参与不具有合理性。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发 〔2015〕42号）明确指出，“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重点改革举措”。国有独资企业参与PPP实质上是政府和纯国家资产的合作，这一形式不仅没有起到引入民间资本、缓解政府提供公共服务的财政压力的作用，而且由于真正行使国有企业所有者权力和承担所有者责任的主体难以明确，从而使企业家控制权得不到有效监督和制约。

在推行PPP模式之前，有学者认为，“公共服务领域属于合理垄断领域，政府必须通过规制政策，使经营者站在国民福利最大化的立场上来经营这类企业，而不是借助行政垄断把消费者剩余转化成生产者剩余。对于这类企业，采取国有独资公司的产权形式是现实选择”。然而，这种“合理垄断”领域只能由国有独资企业进入的观点已丧失了现实合理性。近年来对于自然垄断的深入研究表明，自然垄断是一个具有相对性的概念，在技术上完全可以实现竞争性业务和垄断业务的剥离。例如民航业中的机场网点属于自然垄断业务，但航线经营许可却可适度引入竞争，打破由于国有资本一元化导致竞争性不足的现状。至于部分公众对公共服务获得难或获得成本高的顾虑，则可以通过优化 PPP的公共控制手段来解决，西方国家的黄金股制度就是一个可能的解决思路，它既鼓励了私有资本的参与，又为公益性目标的实现提供了保障。

2、国企分类改革下的参与路径划分。国务院出台的国企分类改革方案也可为参与PPP项目的国有企业分类提供新思路。中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中将国有企业分为商业类和公益类，并进一步规定不同分类下的不同股权模式结构。其中，商业类企业主业处于充分竞争行业和领域的，应“积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”；主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的要“保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股”。公益类企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，“可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营”。

笔者认为，国务院出台上述规定的隐含逻辑是：在涉及公共利益乃至国家安全的社会性规制领域，应当对非国有资本采取一些限制手段，比如禁止其具有控股地位、要求投资的非国有资本必须履行公益性目标等。在以促进竞争和实现效率为目标的经济性规制领域，则不应当对非国有资本存在歧视，并应摒弃以公共利益之名行维护国有资本垄断利益之实的准入规则。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库的划分，我国目前开展的PPP项目主要集中在能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等领域。笔者认为，首先，公益类国企主要在水电气热、公共交通、公共设施等行业和领域发挥作用，与PPP创新公共服务供给机制、提高公共服务提供质量的精神相契合。而商业类企业重点在于发挥国有资本保值增值功能，以实现利润最大化为目标，在初次投资领域的公益性较弱。因此，在现有的改革方案下，公益类国企是国有企业参与PPP的主力军。其次，“支持非国有资本参股”在指导意见中反复出现，说明进一步推进国企改革和PPP建设应充分吸收、利用社会资本，鼓励、支持、引导非国有资本在各个领域的发展。各地政府在引入社会资本时，不必要也不应该将合作方局限为国有独资企业，否则会造成对 PPP模式的异化和对其他参与社会资本的不公。最后，政府可以通过设计PPP具体运作手段来实现对项目完成质量和公益性目标实现的把握，无须一定要在某领域内保持国有资本的绝对或相对控股的地位。相反，营造出良好的市场环境让各类社会资本充分竞争，在由于政策原因导致参与主体出现实质不公时及时介入监管，这才是促进国进民进、“各美其美、美美与共”的可行路径。■

（作者单位：武汉大学法学院）

注释：

①较为典型的案例是“泉州刺桐港大桥案”。1994年，泉州市人民政府与民间资本以60:40的出资比例建设泉州刺桐港大桥，该桥于1997年建成投入使用，起初运营效益良好。但2002年以后，泉州市政府为了获取更多的过桥费，陆续在刺桐港大桥周边修建新的跨海大桥，造成了刺桐港大桥“以一敌七”的局面。同时，泉州市政府还在大桥与高速公路、国道的衔接问题上设置阻碍，造成刺桐港大桥在完全符合施工条件的情况下始终无法与高速公路和国道相连接，造成刺桐港大桥运营收入锐减，民间投资方损失惨重，被迫要求政府回购大桥。