基于“昌盛模式”视角下看政企合作精准扶贫

杨雅悠，田婷婷，胡 波

（中国石油大学（华东），山东 青岛 266580）

一、理论依据

PPP理论是指政府公共部门在与非政府的主体合作过程中，建立在契约基础上，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益的合作伙伴关系的管理模式。伙伴关系、利益共享和风险分担是PPP模式最为显著的特征。

一是伙伴关系，政府与企业是合作关系，即政府与企业参股组建项目公司，共同建造和经营公共设施。政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受相关法律的确认和保护。

二是利益共享，政府和非政府的市场主体应当在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报。

三是风险分担，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，达到项目整体风险的最小化。项目建设、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策和最低需求风险等由政府承担。

综上，PPP理论凭借与生俱来的优势和中央政策的实践，逐渐成为落实国家战略的重要工具，这也是政府、项目公司、消费者较为推崇的合作模式，本文将以PPP理论作为主要理论依据分析该模式。

二、昌盛模式实证分析

取得丰硕成果的“昌盛模式”，从不同层面印证了PPP理论的三个特征，然本文认为，更多的缘由在于，“昌盛模式”的成功正是因为其服从了客观探究的事实规律。下面，本文将从三个特征角度论证昌盛模式的可行性。

（一）伙伴关系——契约下的平行合作

大信镇政府与青岛昌盛日电太阳能科技有限公司之间合作契约的达成是基于具备法律效力的国家政策下的平行关系，其分别为商业合作中两大合作方，而非上下级垂直隶属关系。国家推行光伏扶贫的相关政策与发布的指导文件充当昌盛模式下政企合作订立契约协议的法律效力屏障，如国能新能[2014]447号《国家能源局国务院扶贫办关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》，其不仅对扶贫的对象、条件等项目有着明确指标，且对各地光伏产业发电量有着精准到户的规定，以法律政策条文的形式充分保障了农民的利益，此间条款成为维系此后政企光伏扶贫契约型合作关系的法律依据。

此后，随着政企双方合作的不断加深，政府集资、集力支持企业的发展，贫困农民的获益情况日益显著。

（二）利益共享——实现政企农三方共赢

企业因其以营利为目的的特性，在实行扶贫项目时有着一定难度，因而建立起利益共享机制至关重要，即当地政府出台政策，将农村农民的闲置或废用土地出售或出租给昌盛日电公司，昌盛日电公司在政策推行时间范围内，获得当地政府许可的通过融资建设、购买或租赁的当地特定土地使用权，从而建设其光伏农业产业园——华盛绿能，以获得企业的更大利润，拓宽企业方的利益面。企业除租赁土地外，还为贫困农户提供工作岗位、向有意愿的农户出包大棚、鼓励农民自主创业。将参与光伏农业的150户农户收益与昌盛日电光伏农业产业上的收益进行相关性分析，计算结果（如表1所示）。

表1 昌盛日电光伏农业季度纯收入（万元）与农民季度纯收入（元）相关性分析表

表1显示，相关系数0.946为高度相关，农民收入的快速提高与光伏农业密切相关，企业式参与具有重要意义。

利用Matlab软件从150户农民中随机抽取20户农户计算2014—2016年各季度平均收入与昌盛日电光伏农业纯收入的相关性，利用SPSS的分析结果（如表2所示）。

从表2中可以看出，75%户农民与企业收入的相关系数在0.9之上，呈高度相关，从其相关性可以看出光伏农业可极大程度地提高农民收入。

表2 农民与企业季度收入的相关性系数分析表

（三）风险分担——双方风险的最优应对

根据风险出现的概率以及政企风险承受与分担的原则，公司基于项目建设、融资、运营维护等风险承担责任，如在解决农户的产量惨淡或生产剩余问题上，对于亏损严重或具备贫困条件的农户，给予60%的补偿且根据政策标准建立起最低保障标准。为切实保障风险分担机制，政府也做出相应风险预警及应对方案，根据风险分担的原则以及政府性质和职能的特殊性，政策、法律和最低需求等风险均由政府承担，如当企业与农村农户的协调或者协议出现偏差或矛盾时，政府发挥其调节作用进行调和，充分保障各方利益。

三、启示

如何更好地发挥政府与企业在农村经济发展中的作用？如何在国家政策与政府引导之外探寻出农民致富的新模式？关键在于在国家政策之下，不断谋求突破与创新，通过政企合作、村企对接、村企互动和村企共建等方式，形成企业和农民、企业与政府良性互动的正反馈关系，从单纯地向农村投入捐助资金，发展为农民提供多种收入来源，在探索中形成政府调和式引导与企业参与式合作的扶贫模式，实现农民脱贫致富与农村实业增收。

（一）通过政府持股企业自主经营实现政企农契约伙伴关系

伙伴关系是PPP的首要特征。它强调各个参与方平等协商的关系和机制，这是PPP项目的基础所在。伙伴关系必须遵从法治环境下的“契约精神”，建立具有法律意义的契约伙伴关系，即政府和非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，双方的履约责任和权益受到相关法律、法规的确认和保护。为保证三方利益最大化，政府需做到适当简政放权，作为持股方获得重要的基础信息，在信息透明的情况下建立更好的监管机制，构建政企之间良好的伙伴关系。企业的资金投入是拉动力，农民正向反馈是助推力，而政府则需由原来的主导控制地位转变成拉动力和助推力之间的调和力，在企业和农民关系中起到重要调和作用，实现新模式下效率与效益的共同提高。

在带动农村区域的经济发展中，政府在发挥其宏观调控作用，适度集权的同时，更应做到合理分权、简政放权，以微利或薄利使实施企业保质保量地完成建设和后续维护。并在招标时实行一系列考核机制，竞标企业要拥有相关资质和成功案例，后期做好监管工作。同时，政府要做到适当放权，给予企业适当的经营自主权，发挥其主观能动性，创造更大的经济及社会效益。企业在追求自身利益最大化的同时要有责任意识，主动承担社会责任，积极投入扶贫建设及基础设施建设中，从而获得更多的社会资源以及社会影响力，在扶贫工作中发挥重要作用的同时获得更多的经济效益。力争为农民提供更多的岗位，节约人力成本，同时使农民受益。

（二）通过合作机制框架下的义利结合实现政企农利益共享

企业需要相对稳定的收益和回报率，政府需要提供良好的公共服务。义与利如何结合，合二为一，创造出更大的经济效益和社会效益？第一，政策长期扶持，让企业有利润，让农民有保障。政府与企业共同出资进行建设，按照出资比例进行利益分配。政府应自觉把参与企业作为平等合作的伙伴，将自我角色由“所有者”转为“合作者”与“监管者”，坚持利益共享。在完善财税扶持政策、保障项目用地、简化审核流程等方面，出台扶持政策，以保证社会资本方能获得相应的投资回报。确定PPP项目的预期收益率，当PPP项目收益低于预期收益率时，政府对项目进行补贴。同时，注意把收益性项目作为PPP模式推广的重点，优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合作关系比较明晰、技术发展比较成熟的项目标的。在确立项目后，注重选择一些综合实力强、社会信誉好的公司作为PPP模式的社会资本合作伙伴。政府追求的是公共利益，企业追求的是商业利益，而农民追求的是个人利益。政府在政策上要长期扶持，让企业有利润增收，政府利润用于基础设施建设及扶贫工作，农民投入工作获得收益。在此过程中，政府要注意在征用农村土地时的指标分配问题，避免出现未被征用土地农民产生负面情绪。在企业为农民提供就业岗位的同时要保障农民的收益。第二，打包组合开发，让企业盈利而不暴利。为解决收益高的项目大家抢，公益性强、收益低的项目无人问津的问题，让企业获得长期稳定的合理收益，可采用打包捆绑、组合开发的方式。即对公益性较强、没有收益的基础设施类项目，与经营性较强、收益较高的项目进行打包组合开发，用前者的较高利润预期带动后者的建设运营，使整个项目的利润处于合理水平。

（三）通过最佳合作方风险分担原则实现整体性风险最小化

风险分担原则，旨在实现整个项目风险的最小化，要求合理分配项目风险。PPP模式中，合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化。

基于实际调查结果和历史经验分析，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。因此在项目实施过程中，可通过下列方式进行以上原则实践：项目准备阶段，公共部门需尽力降低前期风险，做好尽职调查，识别出各种风险因素并进行评估，将风险分解为自留部分及需要移交给私营部门的部分，制定招标文件并公布。建议此项工作优先由独立专业机构来承担。在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自风险分担比例。项目融资阶段，国内项目除自有资金外，建议选择大型银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力。项目推广阶段，国外项目建议内外结合，通过设立SPV，鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。

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