浅析生态补偿机制的完善

杨海娥　李佳穗

摘要：“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”是一个对改善生态环境有重要作用的补偿机制。近些年来，云南省的生态环境不断恶化。这不仅给当地人民的经济和生活带来压力，同时生态环境的恶化是一个不容忽视的问题。完善生态补偿机制，有效保护环境资源成为必然趋势。云南省在2016年首次将生态补偿机制应用到抚仙湖的治理中，力图改善抚仙湖生态环境。以抚仙湖为例分析生态补偿机制的缺陷。在适用过程中可能存在的在问题及相应的解决措施，以此力图完善生态补偿机制，從而达到立法的应然目的。

关键词：生态补偿机制；协调发展；抚仙湖；环境保护；生态环境

地处云南中部地区、玉溪市澄江、江川、华宁三县交界处的抚仙湖是我国第二大深水湖泊，为我国淡水湖泊第三位，水质良好，是举世瞩目的“优质淡水宝库”。但是当前抚仙湖存在着湖泊水质污染与水环境安全、抚仙湖生物多样性、土壤侵蚀等诸多环境问题。虽然云南省省委省政府多次强调保护抚仙湖水质的重要性，特别是抚仙湖所在地玉溪，要求全力通过各种措施保护抚仙湖。但是仍然没有达到理想状态。并且，目前省政府财政的投入力度远不能弥补生态保护地区经济上的损失和丧失的发展机会，甚至出现生态环境保护得越好的地方越贫穷的现象。因而，努力加快改善生态补偿机制，通过财政政策和提高玉溪市保护抚仙湖生态环境的能力成为了解决问题的关键。

一、生态补偿机制的概念

目前，我国生态补偿机制有广义与狭义之分。广义的生态补偿机制是指对污染环境的行为与保护环境的行为分别进行收费与补偿，以此来提高此行为的收益或成本，从而达到保护环境的目的。狭义的生态补偿机制是指提前通过设计制度解决好生态产品的足额供应，给生态保护投资者合理回报，鼓励人们去投资生态环境的保护，使生态产品得到可持续发展。

生态补偿机制应用于流域生态补偿中，其概念大致描述为：流域的上下游水资源在利用和污染排放的范围之内达到考核标准之时，若上游的水资源没有被充分利用或者为了下游水资源的正常使用，放弃了很多的发展机会、投入过多的保护环境的费用。那么下游就此应当对上游地区给予相应的生态补偿费用。

二、我国生态补偿机制的现状

由于早期环保观念不强，生态补偿机制的在我国的起源较晚。致使生态补偿机制在我国的实施中还存在较多缺陷，对此我国在国家立法、地方立法、执法、监督管理等层面做出了相应的改善。

（一）国家立法层面

新《环境保护法》第三十一条规定了国家建立、健全生态保护补偿制度，加大生态保护地区关于保护环境的财政转移力度，指导生态保护地区、收益地区的人民政府通过沟通、协商或者按照市场机制对保护生态环境者进行补偿。这是新环境保护法的一大亮点。其中，怎样用具体法律法规和政策措施使生态补偿机制落到实处，研究、解决生态保护中具体问题才是今后立法方向的首要目标。在保护抚仙湖生态环境的过程中要以完整性为原则，制定科学的补偿制度，做到具体问题具体分析，杜绝“一刀切”的做法。

（二）地方立法层面

在2016年新修正的《云南省抚仙湖保护条例》的第六条中提出，抚仙湖的保护工作由玉溪市人民政府统一负责，把保护抚仙湖的工作纳入国民经济与社会发展规划，建立一个长期稳定的生态补偿机制与运行机制。在总结抚仙湖保护多条渠道筹集资金的基础上，首次提出把保护生态补偿机制运用到抚仙湖保护当中，以开发项目的方式来推行生态补偿机制。并在其中提出，在建立机制上，一是建立清水产流机制，对抚仙湖面山25度以上坡耕地全部退耕还林，并加大水源地综合整治力度，保证充足清水量入湖；二是建立联动执法机制，严肃查处各类违反《云南省抚仙湖保护条例》的违法违规行为；三是建立宣传教育机制，接受社会监督，调动社会参与力量；四是建立考核问责机制，制定严格的行政问责办法，落实抚仙湖保护责任。

（三）实施现状

关于生态补偿机制在全国范围内的实施情况是不同的。比如承德市与下游城市之间农业用水的输送，就是生态补偿的典型示范，承德市为了保证向京津多送水、送好水，采取压减稻田、闭口下泄、提高水价、退耕还林、关停污染大的企业等措施。虽然这给京津地区的发展提供了有利条件，但对承德市的经济发展带来了极大的障碍。那么下游京津地区的城市就应该对承德市进行补偿，带动承德市的经济发展，构建一个和谐发展的生态补偿机制。除此之外，诸如浙江省的钱塘江源头地区的生态补偿的实施，山东省大气环境的治理等这样的成功案例也不多，且生态补偿的途径、标准、政策等方面也缺乏系统性。在抚仙湖的治理过程中可以借鉴江苏省、山东省的成功经验，开发者在开发水资源的同时要采取相应的保护措施，或由政府或其它受益者对损失者进行补偿。从而达到“谁开发谁保护、谁收益谁补偿、谁损害谁修复”的立法应然目的。

三、生态补偿机制的缺陷

（一）国家立法体系上的缺陷

新修的《环境保护法》在生态保护方面虽比旧《环境保护法》更加注重，但由于立法背景的限制，新环保法更加偏重于污染防治，只规定了对排污所产生的损害行为进行收费，而对排污行为给生态环境的损害问题没有考虑。除此之外，新《环境保护法》在对开发利用自然资源的主体承担保护生态环境的义务，部分法律不利于保护生态环境等方面未作明确规定。而主要规定了自然资源在利用的过程中的资源有偿使用的原则。除新《环境保护法》之外，虽还有其它有关法律，但其它诸如保护自然资源的单行法在这方面的保护力度也明显不够，并且这些法律条款存在零星分散，体系性弱，适用性弱，执行难度大等问题，因此生态环境保护方面在立法方面存在很大缺陷。

（二）政府部门在推行生态补偿机制过程中的缺陷

其一，政府有关部门目前没有一个系统的关于生态补偿的管理体制，各级环保机构虽然受到国家环保总局的领导，但作为地方的环保机制其真正的领导管理权属于同级人民政府，当在解决具体环境问题时，受到地方政府或其它经济利益的影响，使其公正执法的能力受到了极大挑战。

其二，在生态环境保护方面政府的宣传与引导的力度不够。目前，在我国人们对生态补偿的认知度不高，环境保护意识还比较低，生态补偿机制的发展缺乏一个良好的氛围。当人们听到生态补偿机制时，甚至有人产生了“只要交钱就可以肆无忌惮的排污”的想法，也有人认为生态补偿收费会存在”乱收费”的观念。这些观念的存在，对生态补偿机制的实施带来很大阻力。因此政府部门应该加大宣传，是人们实际了解生态补偿机制，为生态补偿的实施塑造一个良好氛围。

第三，在生态保护方面，存在政府资金不到位，给农民补偿不到位的问题。目前，我国一些地方的生态补偿试点正在进行，新修的抚仙湖保护条例也将生态补偿列入条例当中，并在其中第十六条中规定，在抚仙湖保护的范围内鼓励发展绿色产业，进行绿色消费，推广生态农业，做好生产、生活污水的垃圾的处理，并在保护范围内严格控制化肥、农药的使用量，逐步取消塑料大棚、塑料地膜的使用。这项规定在一定程度上使当地百姓的利益受到侵害，如果生态补偿不到位，可能会带来社会矛盾。因此，在保护生态环境过程中给投资生态保护的农民补偿到位对生态补偿机制的执行有重大影响。

四、外国生态补偿立法例

当今世界，许多国家都先后建立了与生态环境保护和利益补偿有关的法律。并在实践的过程中都取得了显著成效，如美国、德国、日本等。

在美国，政府部门采用水土保持补偿机制以此加强上游地区的人民对水土保持的积极性。即下游受益区的百姓及政府对上游地区为保持水土做了投资的地区进行货币补偿，以此减少上游地区为保持水土所损失的经济利益，使上游与下游地区协调发展。且美国为改善水质，采用了污染信贷交易，即企业用较低的污染成本将他所排放的排放量降低到国家标准之下，并把所节省的排放指标即信贷转售给其它比他排放量更低且认为购买排放量的成本低于国家排放标准的企業。以此来激励各企业减少排放量。这种方式不仅使企业的投资成本降低，而且对改善水质与保护生态环境有激励作用。

易北河贯穿德国和捷克两个国家。在1980年以前德国与捷克从未对易北河流域进行整治，导致水质日益下降。而在1990年以后两国为了改善良田灌溉用水质量、减少河流两岸污染物的排放以及河流生物多样性的保护，达成了双边合作协议。成立了双边合作组织，并由两国的专业人士进行整治易北河。在整治过程中采取了由居民和企业将排污费统一交给污水处理厂，污水处理厂再按比例留一部分资金后交给国家环保部门，再由环保部门将此资金与下游地区对上游地区所进行补偿的补偿金和政府补贴等费用一并投入到易北河的整治中。目前，易北河的水质已有了很大的改善。

哥斯达黎加水电公司为了减少水库的泥沙沉积，维持年径流量的均匀增加，向国家提交每公顷18美元的资金。国家对河流上游的私有土地主按每公顷30美元的标准补偿，并要求上游私有土地主将土地用于造林或从事与林业可持续发展相关的生产工作当中。除此之外，还有另外两家公共水电公司也向有关地区的土地所有者进行补偿。笔者认为这种国家与私人共同进行生态环境的保护的模式可以作为抚仙湖生态补偿机制的完善过程中的一种模式。

五、完善生态补偿机制，推动环境资源的有效保护

（一）完善立法

法律是当今社会利益保障的最为强有力的手段。抚仙湖水资源的开发与生态补偿涉及众多人的利益，其中利益冲突也会显而易见。如果没有法律作为其坚强的后盾，具体的实践工作就难以展开，因此在抚仙湖水资源的保护过程中，必须坚持法律的保障地位。生态环境项目的实施，环境财政税的正常稳定征收，生态保护管理等政策要想正常运行都需要以法律为保障。为此，要加强在生态补偿方面的立法，使生态补偿机制在法律上有确定的补偿义务主体、受补偿主体、补偿标准。为生态补偿机制提供法律依据。在抚仙湖的治理过程中，可以颁布专门的关于生态补偿的法律法规或者规章，使生态补偿机制有一个系统、适用性强、执行难度低的法律体系，并且应对农村生态建设和农村投资生态补偿等方面的立法加以突出完善，把生态补偿纳入法制化轨道。

（二）建立一个系统的管理体制

执法工作人员在履行职责过程中，因受到经济利益和地方政府的影响，执法正当性受到了极大的挑战，并且生态补偿机制的建立与完善是一个开创性工作，必须要有一个系统的管理体制，建立一个强有力的组织来领导实践。各组织领导在指导实践过程中应不断积累经验不断顺应与完善管理体制。同时，要克服经济利益、各级政府以及多部门分头管理等现象带来的困难，加强各部门之间，部门与百姓之间的密切合作。与此同时还要积极借鉴与学习国内外关于生态补偿的成功经验。健全政策法规，完善管理体制在改革创新的实践与借鉴吸取经验的过程中不断完善生态补偿机制。在抚仙湖治理中，在玉溪市政府的统一领导下，江川、澄江、华宁三县的政府环保机构要结合当地的实际情况，密切联系人民群众，使百姓成为保护抚仙湖的主力军，为生态补偿机制的完善与发展奠定扎实基础。

（三）加大生态补偿机制的宣传与指导

生态补偿机制的完善需要人民群众的配合，因为有“乱收费”“只要交钱就可以污染”等错误观念的存在，政府部门需要加大力度对生态补偿机制进行宣传，比如可以通过开设宣传讲座、在地方政府电视台上通过新闻公告、微信公众号、微博新闻、发放宣传资料等方式进行宣传。针对部分农村地区，也可以通过先向村委会工作人员进行宣传指导，再由村委会对村民进行宣传的方式来进行宣传。除此之外，可以建立专门指导的工作组，对实施过程中所遇到的困难进行指导，各地区的工作组之间定期进行工作交流，总结出一套符合其指导领域的具体方案。这些宣传方式不仅有利于生态补偿机制的完善，而且更有利于生态环境的改善。

（四）建立专款专项制服以及合理税收政策

人类赖以生存的生态环境有一定的公共性，因此，政府应当对投资生态保护者进行补偿。在建立健全生态补偿机制过程中，政府在服务领域会起到一个主要主体责任，政府的主导作用是非常关键的。在对生态保护者进行补偿时，应建立一个合理的资金使用制度，就如浙江省在生态补偿方面，就设立了专款专项制度，为生态补偿在运行中解决了许多困难。在生态补偿机制实施过程中，若财政方面有了充足的资金支持那么生态补偿机制的建立与完善速度就会逐步加快。目前，许多地区的企业由于要缴纳各种税费，如耕地占用税、资源补偿费、排污费、资源税、水土保持费等税费，因此负担沉重，而且这些零散的税费不利于财政支出方面向生态环境补偿方面的投入。因此，建立一个整合各种保护生态环境的环境税将成为必然趋势，与此同时，由于现有的税收政策贯彻绿色可持续发展的观念，因此可以加大那些对环境影响较大的奢侈品纳入环境税的征收范围，诸如一次性塑料餐具、一次性筷子以及生活不可回收垃圾等。提高对环境污染较大的有毒有害化学品的税收征收力度，逐步完善环境税的征收、管理办法，加大对生态环境保护的补偿力度，充分发挥环境税对生态补偿机制的积极作用。

六、结语

我国建立的生态补偿机制随着新《环境保护法》的出台也取得了很大的进步。科学发展观和可持续发展原则的具体表现。虽然生态补偿机制也从无到首次应用于抚仙湖的治理中。但是，我们值得注意的是，抚仙湖水资源治理适用生态补偿机制还存在着诸多法律问题。所以，在根据我国目前生态补偿的现状和水环境污染的实际情况，明确生态补偿机制立法原则的基础上，要建立符合形式和理性的法律体系，不断完善生态补偿机制的制度体系，达到理想的立法应然目的。