银监会15年：挑战与应战

龚奕洁

在中国金融分业监管的“三会”体系中，银监会是最晚从央行剥离出来的监管机构，自2003年至今成立15年。虽然存在的时间远不如证监会和保监会，但在以银行间接融资为主和银行资产占大头的中国金融体系里，银监会的作用举足重轻，中国银行业亦在这15年里实现了令全球瞩目的规模增长、业务创新和发展挑战。

随着“一行两会”金融监管框架的确立，中国银监会行将成为历史，人们纷纷来到大门前，与字牌合影留念。

自2003年4月28日挂牌成立，银监会经历了刘明康、尚福林、郭树清三位主席。刘明康时代在化解不良与国有银行股份制改造的背景下，建立了银行业的监管体系;尚福林执掌时代与大资管和影子银行业务发展重合，应对这一创新监管挑战是其主要工作;郭树清的到任与银行业严监管同时到来，并将延续这一态势。

成立始末：分业监管银行

20世纪90年代，随着证监会和保监会的先后成立，中国金融监管逐步从央行一统天下的混业监管走向分业监管。但央行仍然保留对银行、信托等金融机构的监管职能。成立银监会，是2003年全国“两会”公布的《国务院机构改革方案》中的重要部分。

相关文献显示，分拆央行监管职能的提议，源于2001年国务院发展研究中心成立的“金融改革与金融安全课题组”。

彼时，亚洲金融危机结束，央行愈来愈要承担防范与化解风险的重任。而国有银行改革经历了“注资-坏账-注资”，正以股份制改造的方式完成市场化改革。更重要的是，中国加入世界贸易组织，金融业面临与国际接轨的开放挑战，以及开放后金融监管部门之间的协调与合作关系问题。

第一任银监会主席刘明康（2003年4月—2011年10月）

课题组提交了一系列报告，其中一份提出“货币政策职能与银行监管职能适度分离”的建议。并提出三个备选方案：一是分离并与证监会、保监会合并形成统一的金融机构监管部门;二是设立与外管局类似的国家银行监督管理局（银监局）;三是设立与证监会类似的银监会。

2002年全国金融工作会议后，有一个小组专门研究银行业分业监管模式。最终，考虑到集中监管力量、提升专业水平和部门之间相互制约等因素，决定成立银监会。

成立银监会的主要目的，是为了中央银行能够更集中精力、独立地制定和执行货币政策。2003年有报道援引魏加宁的话称，央行究竟投入了多少再贷款用于农村信用社和金融资产管理公司处理不良贷款，由于没有独立的监管机构，谁也说不清楚，导致了央行的货币政策失去准星。

此外，成立独立的银监会还将有助于解决金融机构不良资产的问题，避免央行一家独揽、监管手段单一的局面;让央行的视野更开阔，不再局限于商业银行。而银监会作为事业单位，更有利于提高监管专业水平。

两天后，第十届全国人大常务委员会二次会议通过《关于中国银行业监督管理委员会改造原由中国人民银行改造的监督管理职责的决定》，原由央行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责，划归银监会。

两天后，银监会挂牌成立，并发出了“1号令”，宣布正式履职。时任中国银行董事长、行长的刘明康担任银监会首任主席。至此，中国金融分业监管“一行三会”的体制最终形成，这不仅令业界耳目一新，亦引起全球性关注。

对于新的分业监管格局，中国人民银行行长周小川在2003年11月接受新华社采访时表示，不再承担对银行业金融机构的监管职能后，人民银行将及时转变维护金融稳定的方式，积极探索维护金融稳定的新手段。

但从银监会成立起，有关央行与银监会是否会造成一些监管重叠与矛盾，甚至互相制约的担忧，就一直存在。而对银行类机构来讲，在一些数据报送，在支农、支小的政策倾斜等方面，要接受双重监管压力。

监管与发展：推进银行业市场化

1998年到2002年，以 “注资-不良-注资”作为缓兵之计，国有银行經历了第一轮改革。但随着新一届政府组建、银监会成立，股份制改造提上日程。刘明康赴任银监会主席两个月后，在国务院新闻办举行的记者招待会上表示，促进各类银行实现不良的“双降”，大力推进国有独资商业银行的改革是排在最前面的工作重点。

第二任银监会主席尚福林（2011年10月—2017年2月）

以2003年12月30日，国家将450亿美元外汇储备对中行和建行注资为标志，国有商业银行的股份制改造正式启动。这一时期的改革攻坚，造就了后来一批著名银行家。其中也包括2005年从央行副行长空降建行的郭树清，他在2017年成为银监会第三任主席。

股票上市，以及引入外资银行入股，等，都是推动商业银行股份制改造、与国际接轨的办法。银监会也引入国际先进的管理理念，为银行业改革与开放制定指引，为银行风险体系建设制定监管标准，推广巴塞尔协议等。

一位市场人士在评价刘明康时说，他态度明确地主张减少对银行的干预，但有一些“保守”政策又被解读为干预。对此有专业人士认为，这与刘明康对银行业务熟悉有关，从监管审慎原则出发，他当然不能过度鼓励或默认中国银行业过于激进地发展。

在刘明康卸任前，银监会推出了一套“腕骨监管体系”，这是针对大型银行探索创立的监管模型。该模型由资本充足性、贷款质量、风险集中度、拨备覆盖、附属机构、流动性、案件防控等七方面13项指标构成，同时辅之以银行监管者的有限自由裁量权，取首字母组成 “腕骨”（CARPALs）。

在《财经》2011年会上，刘明康曾总结说，近年来中国银行业和银行监管事业体制机制改革迈出了关键步伐，改革的重点从注资、剥离不良资产向股权改造、公司治理和加强科学内控改革纵深推进。从后来的事实看，多位银行业人士认为，中国的商业银行总体盈利能力突出，风控水平提高，与刘明康任上强调审慎从严监管的努力是分不开的。

混业挑战：着力防控风险隐患

经历了股改后的中国银行业整体上脱胎换骨，并迎来了飞速发展的黄金十年。但业界的一个共识是，为应对2008年全球金融危机，中国推出的四万亿经济刺激计划，一方面让中国银行业登上利润金字塔尖，随着时间的推移，也埋下一些业务隐患：信贷与类信贷的需求爆发式增长，天量的廉价信贷涌入市场，货币存量（M2）过高，人民币贷款激增，银信合作带来表外资产扩张，影子银行飞速发展。

2010年，银监会出台《关于规范银信理财合作业务有关事项的通知》（72号文），但很快，银行又通过投资信托受益权等创新方式部分规避了72号文。

第三任银监会主席郭树清（2017年2月至今）

影子信贷让央行所依靠的M2调控货币政策数据失真，2011年，央行提出，用社会融资规模来替代人民币贷款和M2作为货币政策的监测指标或者说是货币政策的中间变量。

尚福林2011年接管银监会时，所面临的就是这样的境遇，资管业务“永远走在监管之前”的不断创新，以及难以掌控的影子银行风险成为伴随其未来六年主政的挑战。

“全面布控表外业务风险，着力减小风险的扩散性。”尚福林在2012年1月7日召开的监管工作会上明确提出，“防控重点风险，守住风险底线”作为当年银监会重点工作之一，也成为接下来每年都要提到的重点工作。

银行理财资金直接或间接投资于“非标准化债权资产”，规避贷款管理，是典型的影子银行。2013年，银监会出台《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（8号文）以遏制相关风险。

依靠同业业务来逃匿不良、虚增资产规模等业务履禁不止。2014年，银监会又发布了127号文和140号文规范同业业务。此外，以P2P为代表的互联网金融，对人们信贷、理财等金融生活带来影响，风险事件频发，有的风险也传导至传统金融。

分业监管格局下，大资管的乱象一直没有遏制，而是“按下葫芦起了瓢”，当银监会收紧银行借助信托通道的时候，证监会与保监会鼓励下辖机构创新，更多通道涌现出来，更多同业间的腾挪随之出现。

接下来的几年，银监会有关银行理财、银信合作、表外业务、同业业务等的法规和规范性文件一道接着一道。

2017年2月，郭树清从尚福林手中接过银监会主席一职后不久，紧接着，银监会就以雷霆之势发起了“三三四十”专项检查的一轮严监管。有人说，当年在证监会铁腕治乱的“郭旋风”回来了; 也有人说，这轮严监管的许多政策，是尚福林还在时就推动蕴酿的。

随着郭树清的到来，银监会开启严监管模式，以数以百计的罚单，造成了相当的威慑力。银行业金融机构发力合规建设，委托投资、通道类业务大幅下降。截至2018年1月，特定目的载体投资增速在去年大幅下降的基础上，首次出现负增长。理财增速回落至1%，比去年同期下降26.6个百分点，同业理财继续收缩，余额较去年同期净减少3.6万亿元。信托貸款余额比去年末减少408亿元，是自2016年8月以来首次出现环比下降，同比多减3330亿元。委托贷款余额比去年末减少882亿元。

值得一提的是，为适应日新月异的金融业态，尚福林领导下的银监会曾主动谋求监管转型。这便是2015年1月银监会正式启动的组织架构重大改革。改革后，银监会新设审慎规制局、创新监管部、信托监督管理部、城市商业银行监管部等部门;同时设立普惠金融工作部，负责监管融资性担保机构、小贷和网贷（如P2P）。从规制监管、功能监管、机构监管、监管支持四个条线，对内设机构重新进行了职责划分和编制调整。

新的组织架构下，银监会加强了审慎监管主导非现场检查，信托部与各类银行监管部从银信两端发力，创新监管部对银行理财、同业业务等跨领域的创新业务监管，普惠金融部对网贷和小贷等配合地方金融办监管。

对于走向混业经营的金融业态来说，银监会自身变化也只能解决一部分的问题。2015年以来，不少人呼吁新的监管体制，以便实现统一、协调、穿透监管。

这也是2017年金稳委成立与2018年银保合并，形成新的监管体制的重要诉求。市场普遍认为，相对于保监会主席一职的空缺，到位仅一年的银监会主席郭树清很可能将执掌合并后的中国银行保险监督管理委员会。