从局外人到局内人的河长制认知转型——浙西王村个案研究

叶胜岚

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

1 前 言

水资源在人类生产生活中发挥着重要的功能，然而，现代化引发的水污染问题阻碍了社会的可持续发展。如何有效治理水污染问题、恢复人与自然的良好互动关系在美丽中国建设的历程中显得尤为重要。传统中国的治水更多依靠地方社会的力量。20世纪50年代后，随着国家权力的强力介入，政府成为治水的主体，也成为治水矛盾的焦点[1]。奥斯特罗姆则认为生活在当地的居民应当成为有效治理公共事务的主体，他们根据多年生产生活的规律形成了与自然可持续的互动关系，这种集体的智慧可以打破“公地悲剧”这类公共事务治理的困境[2]。

河长制是现代中国社会治理水污染的创举。2007年，太湖蓝藻事件爆发后，无锡市于2008年9月发布《关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”全面加强河(湖、库、荡、氿)综合治理和管理的决定》，对探索性实践了将近一年的“河长制”做出明确规范，并从多个层面提出体统要求[3]。2008年，浙江省在长兴等地试点开展河长制。2013年，浙江省出台《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》，形成了省、市、县、乡、村五级河长制体系。2015年，下发《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》，细化明确原有的河长制内容，包括河长制的组织架构、河长巡查制度等。2016年12月，中央发布《关于全面推行河长制的意见》之后，浙江省进一步健全河长制，于2017年发布了《浙江省河长制规定》(基于浙江省人民政府网站的资料整理)。

浙江省王村(根据学术规范，文中地名、河道名都做了匿名处理)是一个典型的江南水乡。从2013年到2018年，村民对河长制的认知发生了较为明显的转型，即从“不了解”到“了解”和“接受”。本文旨在通过对上述变化的分析，研究这种转型背后的社会机制，进而为水环境治理提供具有参照性的启示。

2 局外人视角的认知

2013年，王村正式实施河长制，主要通过在河道沿岸建立“河长制公示牌”以及村委定期整理巡查文件两个程序展开。然而，河道功能单一、村民政治参与度低以及村委注意力分配不均导致村民与河道之间关系较为疏远，村民作为河道治理的局外人并不了解河长制。

北河是王村唯一的河流，全长8.8km，平均河宽10m，流域面积15.22km2。河流两岸以农田、畜禽养殖为主。河旁的“河长制公示牌”公示牌一方面是加强河长制与村民之间联系的纽带，即村民可以作为河道环境的监督者来协助村级河长的日常治理，另一方面也是村民明确河长权责的知情渠道，它较为完整地展示了河长制中治理和监督两大内容。最初，公示牌是向村民展示河长制内容的主要渠道，而村民并未注意到公示牌。

3 村民局外人认知的原因分析

在河长制初步实施阶段，村民并不了解河长制。这种局外人的认知视角主要受到以下三项因素的影响。

3.1 河道功能单一

王村村民主要沿村中主干道两侧分布，北河位于村庄北侧，河道两岸以农田为主，距离村民生活区较远。北河原本在王村村民的生产和生活中占据着重要的地位，其功能有三：一是农业灌溉的主要水源，二是村民日常洗菜和洗衣的主要场所，三是儿童酷暑嬉戏的游玩地。

“现代化”可以说是所有社会一致追求的目标，其实，没有一个国家或者社会能免于这项压力[4]。随着现代化的深入，北河与村民之间的关系逐渐淡化。一是上游产业规划对北河水资源的再利用使得下游河道水量变小、水质变差，村民选择不使用河水；二是村民生产生活习惯的变迁使得北河的部分功能被替代：用自来水洗菜洗衣、带小孩到游泳馆嬉水。这种功能的单一化与村民生产生活习惯相互作用，促使村民与河道的关系越发疏远，这种疏远饱含着物质距离与心理距离两个方面[5]。而后，北河上游的工厂由于污染严重、没有营利，最后关停，北河的水质有所恢复，但是之前上游设立工厂、开垦山地都让北河水量变小，这意味着北河变清之后所能发挥的功能依然有限。

北河“清澈—污染—清澈”的演变过程嵌入在农村现代化的过程中。村民与北河的关系逐渐疏远，并且保持在当下相对单薄的联系中，即对于村民来说，北河的功能较为单一，以农耕灌溉为主，附带洗衣洗菜的功能。这种较为疏远的关系也使得村民对河道的关心程度下降，由此河边关于河长制的告示牌不易引起他们的关注，即使村民看到告示牌，也不太会驻足仔细阅读告示牌的内容，与北河有关的信息都被这种单薄的联系屏蔽在村民的日常生活之外。

3.2 村民政治参与度低

村民参与村级公共事务治理的渠道以及意识都较为有限。而在家产联产承包责任制实行、农村税制改革之后，村民个体与集体之间的经济联系越发薄弱，这也就意味着村民对集体的依赖度下降。另一方面，在传统的政治文化中，士大夫、乡绅等阶层是协助治理乡村社区的主要力量，普通村民并没有积极参与治理事务的机会。这种政治文化在农村的延续使得村民对于村庄事务的主动参与度较低。再者，我国现代政治体制在实践运行过程中往往会忽视村民的政治参与。政治文化与政治实践使得村民处在河长制的施行过程之外，他们既没有及时获悉河长制事项，也没有主动去熟悉河长制的内容。

3.3 村委注意力分配不均

注意力的分配意味着组织中资源的分配。在不同的阶段，制度环境影响下的组织目标成为注意力分配的主要影响因素。

在河长制全面施行的最初阶段，它是浙江省“五水共治”运动的内容之一。王村村委在这一阶段以完成五水共治考核任务为主要行动目标，而在五水共治考核标准中，北河的水质是治理成本最低、涉及利益主体最少以及衡量指标最单一的内容。一方面，北河水质本来就比较好，治理容易。另一方面，村民与北河的联系较为疏远，周边也没有企业，因此，牵涉利益相关者少。相比较而言，村委将更多的注意力放在村中污水管道的铺设、化粪池的构造等方面，并且村中横幅和橱窗宣传等皆以五水共治为主。由此，村民熟知五水共治而不了解河长制。

4 局内人视角的认知

2015年，为响应浙江省政府进一步规范河长制内容的制度安排，王村所在街道发布了《王李街道河长工作制度》，该文件明确了王村村委实施河长制的工作内容。2017年，浙江省发布了《浙江省河长制规定》，尝试以地方法规的形式解决制度执行过程中的弊端，涉及明确河长与相关部门之间的关系、各级河长的职责安排以及考核奖惩方式等。各项文件的推行既为村委提供了实施河长制的规范，也增加了考核、奖惩等政治压力。

行为规范与政治压力在实践过程中通过两种方式将村民与河长制联系在一起。行为规范体现在村委相比较之前投入更多的资源用于维护、治理河道，包括河堤整修与河岸修砌工程的招标、河道保洁员与河道垃圾运送员的招聘。政治压力则表现在村民代表、党员等身份在志愿维护北河清洁的活动中成为主角、村级河长主动与河道使用者沟通以保持河道的日常维护。基于北河的治理考核制度与奖惩制度，更多的村民加强了与北河的关系。村民对河长制的认知逐渐脱离了之前的陌生状态，并且开始了解河长制的具体内容。

5 村民认知转型的原因分析

村民对河长制的认知转型，即从不了解到了解，也对应着北河功能的变迁，即从生产生活功能到河长政绩考核功能。而利益共同体的构建、治理成效的提高以及制度环境的影响则是村民认知转型的主要推动力。

5.1 利益共同体的构建

利益共同体主要包括村委、河道治理工程的承包者与施工者、保洁员以及河道的日常使用者等主体。其中，村委侧重于政治任务；河道治理工程的承包者、施工者、保洁员主要基于经济利益的考量；河道日常使用者则追求河流传统的生产生活功能。

2015年之后，随着河长制实施方案的细化以及工作强度的增加，村委将更多的注意力放在北河的河床整修、日常清洁、水质管理等方面。美国政治学家者琼斯(Bryan Jones)认为“注意力是一种选择机制，通过它，特征的突出性被带入到决策制定的结构”[6]。增加的注意力也意味着增加的工作人员与利益关系，涉及河道治理工程的招标与承包将更多村民的经济利益与北河的治理成效联系在一起。而河道清洁人员也与北河建立了更为密切的联系，因为北河的清理与水质保障是河道清洁人员的工资衡量标准，若村级河道长在巡河的过程中有三次以上发现河道清洁不到位，就会扣除清洁人员的工资。另一方面，北河整体环境的改善提升了河道传统的生产生活功能。北河功能的变迁一方面嵌入在农村现代化的进程中，另一方面也融合在村庄利益结构转变的过程中，即部分村民从河水污染的受害者成为水质恢复之后的使用者与依赖者、村委从忽视河道管理的旁观者成为较为重视河道水质的积极治理者。水质改善之后的北河成为结合村委和村民共同利益的衔接点。

此外，村民对北河的情感依赖也增加了村民对有效治理的期待。这种情感依赖主要有两方面的来源。一是改革开放前北河具备提供饮用水、灌溉农田、洗衣洗菜、儿童游玩场所等多方面的功能，村民与北河之间有着生产和生活上的联系，而北河提供的功能也让村民从实践上依赖北河到情感上依赖北河；二是北河功能衰退之后，虽然村民与河道之间的关系开始疏远，但是北河反而成为一种追忆过往生活的象征。

村民对北河治理的经济诉求、功能诉求与情感诉求，村委及工作人员的绩效诉求都让河长制在改善北河环境方面有着较为全面的支持力量。因此，提高北河环境质量成为村委与村民相互支持工作的基础。在此基础上，双方共同享受北河水质提升带来的经济利益、实践需求、情感满足以及政绩保障。

5.2 治理成效的提高

英语中的治理(governance)一词源于拉丁语，原意是控制、引导和操纵[7]。目前，对治理较为一致的定义为1995年全球治理委员会的界定，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们意见或一味符合其利益的非正式的制度安排[8]。

在实施河长制方面，地方政府是治理的主体，水质指标是衡量治理效果的标准。王村村委在实施河长制的过程中，北河水环境的改善是显著的，表现在积聚在河岸石板下以及漂浮在河面上的垃圾会被定期清理；河堤受损的部分得以重新修筑；河道边设有固定的垃圾桶。村民，尤其是与河道的联系较为紧密的村民，更明显地感受到北河整体环境的改善。

5.3 制度环境的影响

制度环境是制度学派提出的一个概念，它指的是一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等为人们所“广泛接受”的社会事实[9]。组织在实现组织目标的过程中，成员的行为往往会受到制度环境的影响，从另一个角度来说，成员在适应制度环境方面投入的资源并不是为了提高组织效率，而是为了达到行为的合法性要求[9]。

村委在实施河长制的过程中也存在着积极适应制度环境的特征。基于更彻底地实施河长制的制度环境，王村开始在公务栏加大对河长制文件的宣传，并且在村口拉横幅显示目前的村务工作倾向。该阶段对河长制的重视也展现了中国“事件—应急”型环境治理[10]的特征，即国家关于全面推广河长制的规范要求以及考核问责制度的不断细化都促使基层政府投入更多的资源实施河长制。而村委在宣传、人事安排等方面的投入也让更多的村民了解河长制。另一方面，村中党员、村民代表等作为志愿者定期参与北河的清理也增加了村民对河道以及河长制的关注。

6 结论及建议

居民对制度的认知转型是各利益主体基于不同的制度环境与文化环境共同推动的。在本案例中，村民对河长制的认知从局外人的视角转变至局内人的视角。从2013～2015年，村民对河长制的不了解主要受到河流功能单一、村民政治参与度低、村委注意力分配不均等因素的影响。从2015～2018年，村民对河长制的了解显著加深并且认可河长制的价值，主要源自利益共同体的建构、治理成效的提高以及制度环境的影响。

在这一转变过程中，权力主体的资源分配成为影响村民熟悉、认知公共事务的主要因素。在“五水共治”期间，村委对河长制的关注度较低；在各项文件深入推广后，村委对该制度的关注度提高，村民也具备了局内人的认知视角，这种转变意味着村委的注意力影响村民对政治事项的关注与认知程度。基于上述的转型及原因分析，可以从以下三点来促进当地居民参与河长制的实践。

首先，引导合理的资源认知理念。随着农村社区现代化进程的深入以及自来水的普及，河道的传统功能正在消失，河流周边的社区居民对河流环境的关注度普遍降低。为重新构建良性的人水关系，推动生态文明建设，政府及社会组织应当积极引导居民构建合理的、可持续的环境认知，促使生活者与自然资源的关系更为密切，推动他们主动关心身边的生态环境。

其次，建议推动民间河长机制的实施。政府可以构建民间河长体系，明确、细化民间河长的权利与义务，广泛动员社区居民有组织地参与到河道的日常维护与监督工作中，激活民间创造力。由此，社区居民能够从日常的河道管理中了解河长制，并成为河长制全面实施的重要参与者。

最后，完善河长制的长效管理机制。权力主体的注意力分配会影响居民对制度的关注和了解。为了更有效地实施河长制，需要建立长效的管理机制。这是整合治理资源以及保障居民持续关注的基础。