美国州立大学治理结构及其对我国新型大学治理的启示

李先富，柳友荣

(池州学院， 池州 247000)

■大学治理专题

美国州立大学治理结构及其对我国新型大学治理的启示

李先富，柳友荣

(池州学院， 池州 247000)

我国的“新型大学”与美国州立大学有许多共通和共同之处，不仅都是主要由地方政府出资建设的公立大学，还有共同的“服务”特点，以服务地方经济社会发展为使命。美国州立大学治理结构对于研究我国“新型大学”自治与政府干预的权力边际以及“新型大学”内部治理模式具有较强的借鉴意义。美国州立大学的治理结构自下而上分为院系治理、校级治理、州级协调机构治理和政府治理。借鉴联邦政府宏观引导、州政府统筹协调、大学自主办学、社会团体广泛参与的美国州立大学治理体制，我国新型大学应共同治理、分权制衡，完善大学内部权力制约机制；改变政府治理大学的模式，实现大学自治和政府调控的有机结合；鼓励第三部门参与大学治理，提高大学治理的质量与效率。

州立大学；治理结构；新型大学；共同治理

“新型大学”特指1999年高校扩招后新建的以本科教育为主、服务地方、培养高层次应用型人才的新型院校[1]。以“新型大学”或“新大学”的概念替代新建本科院校可以照应国际高等教育历史，从高等院校多样化、教育质量多元化、人才培养个性化的角度来审视高等教育大众化的中坚力量[2]。与英国和德国的原型大学相比，州立大学是美国高等教育的新模式。英国大学强调文化，是绅士贵族的产物；德国大学充满学术，是学者的产物；美国大学既不强调学术也不强调文化，强调为年轻的美国人的生活服务。在英、德大学中，学术是自我发展的方式和方法，是它自己本身，而在美国州立大学中学术则是服务的工具[3]55。可见，我国的“新型大学”与美国州立大学有许多共通和共同之处，除了都是主要由地方政府出资的公立大学以外，还有共同的“服务”特点，都是以服务地方经济社会发展为使命。

党的十八届三中全会提出要完善学校内部治理结构，建立健全立德树人的治理理念、制度框架和运行机制。大学治理就是大学制度的设计和安排，使得利益相关者在权利、责任和利益上相互制衡，以确保效率与公平的合理统一，保证大学理念和目标得以实现。大学治理包括外部治理和内部治理。大学外部治理主要是指大学与政府之间的权力制衡与制度设计；大学内部治理主要是指大学内部利益相关者之间的权力分配与制度安排。联邦政府宏观引导、州政府统筹协调、大学自主办学、社会团体广泛参与的美国州立大学治理体制对于研究我国“新型大学”自治与政府干预的权力边界以及“新型大学”内部治理模式具有较强的借鉴意义。

一、美国州立大学的治理结构

伯顿·克拉克将美国州立大学的组织结构自下而上划分为6个层次，分别是系、学院、大学、州立大学协调机构、州政府和联邦政府[4]。前面3个层次可以理解为大学内部治理结构，后面3个层次则为大学外部治理结构。

(一)院系治理

美国州立大学组织的最低层级单位是系，系既是一个社团性机构又是一个官僚单位。作为社团机构，系是围绕学科共同利益组织起来的学术共同体，等级性不太严格，权力比较分散。系主任是一个非个人化的职位，不是由一个人固定占有这个职位，而是由高级人员轮换。系层次议事采取的是少数服从多数的原则。作为官僚单位，系是学术管理体系中的最低一级，系主任向院长和校长负责，按照校本部官员的旨意工作。

美国大学结构中由下至上的第二层级是学院。同系一样，学院也存在着学术权力和行政权力的二元结构，行政人员同学者复杂地相互交织在一起。学院是行政结构的一级，接受校级行政机构领导，但同时也可以全面介入各系的事务，并积极推行共同的标准。学院一般拥有一个或几个教授会，主要听取院委员会和院长的报告，并通过集体投票的方式进行决策，这样教授会和院行政各负其责、协同配合，相互制约。院系层次是大学学术治理的核心，以教授为主体的教授会和课程委员会决定教什么、怎么教、由谁教以及教职的受雇和晋升等。

(二)校级治理

美国大学组织结构中的第三层级是作为整体的大学。在大学层级，董事会代表社会权力、校长代表行政权力、教授代表学术权力，三者之间的权力相互交织与制衡。董事会在形式上处于控制的顶点，以社会公共利益受托人的身份对院校的长远发展进行指导，负责总政策并掌握最后权力。美国州立大学董事会的职责主要有：保持信托的完整、聘任大学校长、筹措与管理学校资源、审批长远规划、年度预算和教育计划、监控学校的运作以及在学校与社会之间发挥缓冲器的作用等[5]126-131。由于董事会成员的“外行”特点，董事会一般不介入大学的细节管理，而是将学校管理托付给以校长为首的行政团队和以教授为主体的学术评议会。董事会作为大学的受托人总体上是站在大学的立场上为大学提供服务的，是大学发展的“可爱的批评家”。由于州立大学以全州人民的公共利益为目标，对全州人民及其州政府负责，董事会成员一般由州立法机构或州长任命。由此产生的弊端是，董事会的成员往往视自己为政府官员而非受托人，董事会成了政治博弈的牺牲品，只关注政治选民的利益而置大学的利益不顾。因此，怎样拥有一个有经验、高质量和卓越的董事会是美国州立大学治理面临的最大挑战[6]。

大学校长既是学校的首席行政官员又是教授的学术领导者。大学校长扮演着行政者、企业家和政治家3种角色。作为行政者，大学校长是大学科层组织的首席行政长官。作为企业家，大学校长负责筹措经费，以保证大学的财政收支平衡。19世纪美国大学校长在办公室看的是康德，20世纪美国的大学校长看的还是康德[7]。将校长视为企业家的原因还有，大学校长要借鉴企业战略管理的理念，将有限的资源投入大学优先发展的领域，提高大学的核心竞争力。作为政治家，大学校长必须平衡校内外的众多利益相关者，包括政府、社区、大学捐赠者、董事会、教师、校友、学生等，负责调解各利益主体之间的分歧与冲突。

作为以高深知识为核心的学术机构，大学教授通过大学董事会的授权或州议会法令，通过学术评议会(学术评议会在一些学校称faculty council， faculty senate,全体教师都参与大学的学术治理，并非只有教授参加)的形式获得学术权力，对其他非学术事务也产生重要影响[5]163。美国大学评议会的基本结构包括评议会大会、执行委员会以及常设委员会和特殊委员会。评议会大会由大学全体教师组成或由教师代表组成，学术评议会体现了教授治校的传统价值，虽然高级行政人员参与大学的评议会，但他们没有表决权，无法支配评议会的活动和决策。评议会执行委员会是核心议事和执行机构，成员包括主席、副主席和各分委员会的主席，加州大学伯克利分校学术评议会的执行委员会就包括以下分委员会：学术规划与资源分配委员会、教育政策委员会、预算与院系关系委员会、人事委员会等。加州大学伯克利分校的学术评议会还设立众多的常设委员会，包括人事委员会、教师福利委员会、终身教职委员会、课程委员会、国际教育委员会、图书馆委员会等，几乎涵盖大学治理的所有方面[8]。由此可见，美国州立大学学术评议会是美国大学教师的主要权力机构，是代表和保护大学教师学术自主权的依托和载体，在诸如总体教育政策、有效规划、物质资源、预算、课程、教学内容与方法、教师晋升和聘任等方面都负有重要责任。

(三)州立大学协调机构对大学的治理

美国州立大学治理结构中的第四层级是州立大学的协调机构。第二次世界大战后，美国高等教育迅速发展，学生数量急剧扩张，各州立大学纷纷设立分校，以满足高等教育扩张的需要。在设有多所分校的州立大学中，出现了对几所大学进行协调的机构。美国高等教育协调机构可划分为3种模式：统一治理模式、协调模式和规划模式[9]。统一治理模式的州立大学治理组织代表管辖的院校向州长和立法机构直接提出主张，行使法人资格，任命分校校长和行政人员。在协调模式中，州立大学协调机构对各院校不行使治理的职能，主要行使州立大学的规划和协调职能，也负责协调州内其他领导——州长、立法人员、院校治理委员会或多所分校委员会。在协调模式中，州政府设立了协调委员会，其核心委员会负责协调州内的高等教育，但是对各院校不行使治理的职能，主要的职责有：明确全州高等教育的需求并列出优先顺序，搜集并发布信息，审查预算并提出没有约束性的建议等。在规划模式中，全州州立大学的协调与规划由州立大学参加的行业协会主导，通过市场化的手段实施，行业协会成为政府、大学、社会沟通的媒介[10]75-78。州立大学协调机构是美国高等教育最具特色的制度设计之一，高等教育协调机构主要发挥感应器的作用，一方面把社会的广泛要求传递给大学，保护大众的利益，另一方面呼吁社会和政府支持大学的发展，减缓外部力量对州立大学内部的侵犯与干涉，实现政府、高校和社会利益的制约与平衡。

(四)政府对大学的治理

美国州立大学治理结构中的第五、六层级的主体分别是州政府和联邦政府。根据美国宪法，教育是州政府的责任而不是联邦的责任，州政府对州立大学的治理与协调在美国州立大学治理中起着基础与核心的作用。州政府在州立大学治理中扮演着4种角色:资源提供者、规制者、消费者与支持者以及掌舵者。作为资源提供者，州政府向州立大学提供实施和运营支出；作为规制者，州政府通过控制学生学费、严控资源利用的行政决策等方式消除或消减有效运作的障碍因素；作为消费者与支持者，州政府对大学的拨款转向学生，学生成了高等教育服务的消费者，依靠消费者的选择来调控大学的发展；作为掌舵者，美国有39个州通过构建高等教育服务的市场为高等教育治理掌舵，使州立大学产出的成果与政府的优先发展策略保持一致[10]69-70。美国州政府主要通过法律和拨款机制干预并影响州立大学的发展。州议会立法法院判例是美国州政府对州立大学治理的重要工具。美国联邦政府主要通过教育立法和配套的经济援助、科研投入、评估认证影响州立大学的治理与发展[11]。历史上对美国州立大学影响较大的联邦法律主要有《莫雷尔法案》《军人权利法案》《国防教育法》《高等教育设施法》等。联邦的教育立法对于州立大学不具强制性，法律的推行一般辅以经济援助的手段。各种科研投入是联邦政府调控高等教育的隐性途径，如在2005—2006年学年，加州大学伯克利分校60%的经费来源于联邦政府的投入[3]155。

美国政府对大学的治理除了法律、拨款和参与董事会以外，还积极引入第三部门组织参与大学的治理。第三部门组织是一类介于政府和企业之间的不以营利为目的的代表社会公众利益的社会组织，具有专业性、独立性和中立性[12]。美国的第三部门组织主要有行会协会类、拨款融资类、评估类、服务类，典型代表有美国高等教育理事会、美国州立大学拨款委员会、美国高等教育评估机构委员会、美国考试服务社等。美国第三部门组织在政府和高校之间起着桥梁和纽带作用，扮演着缓冲器、服务器和交换器的角色，为政府治理大学提供管理、咨询、评估等服务。对我国“新型大学”更具借鉴意义的是，美国大量的行业协会也参与州立大学的治理。美国行业协会参与州立大学治理的方式主要有：吸引更多利益相关者参与职业教育，制定行业技能标准并影响政府职业教育决策，组成顾问委员会参与专业方向、课程设置以及教学改革的决策等。

二、美国州立大学治理结构对我国新型大学治理的启示

(一)共同治理、分权制衡，完善大学内部权力制约机制

美国州立大学实行利益相关者共同治理的原则，以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的大学行政系统和以教授为主体的学术评议会各负其责，既协同配合又相互制衡。在院系层面，存在着学术权力和行政权力的二元结构，双重权力的存在使得系的社团性机构和官僚人员之间互相监督，制约了系内的独裁行为。在校级层面，董事会以社会公共利益受托人的身份对院校的长远发展进行指导，负责总政策并掌握最后权力。大学校长既是学校的首席行政官员，又是教授的学术领导者。大学教授通过学术评议会的形式获得学术权力。董事会负责总体监视和重大事务的裁决，校长负责行政，学术由教师评议会负责，实现了权力的分立与制衡。

反观我国，目前“新型大学”存在董事会维度的缺失、教师权力边缘化和行政权力膨胀的现象。因此，我国可以借鉴美国州立大学的治理经验，在大学设立董事会并适当吸纳包括政府官员在内的校外人士参加，让董事会成为大学和政府之间的“缓冲阀”和“减压阀”。

我国大学已相继建立了学术委员会、学位评定委员会等各类教师群体组织，学术权力在大学治理中已初见端倪，但这些委员会之间彼此独立、分散，因而未能在大学的治理中形成群体性合力，难以在与政治权力和行政权力的博弈中发挥应有的作用。就学术委员会而言，学术委员由基层推荐，党委讨论并由校长聘任，同时也对学术委员会委员中行政人员的数量进行了限定。尽管这种顶层设计的出发点和目的都是极好的，但是在具体的执行过程中却有诸多行政权力和意志的介入，使得全体教师自下而上的推选流于形式。校长聘任看似领导重视，其实也是学术不独立的体现。另外，对于学术委员会如何参与到学术管理中并没有明确的规定，同时教职工民主管理和监督的权力也始终停留在观念层面，无法得到具体的贯彻实施，教职工代表大会主要充当“冷藏室”和“垃圾桶”的角色，而未能及时有效发挥解决实际问题的作用。

我国“新型大学”是政府的事业单位，隶属于政府，在大学的组织设计上完全照搬政府的科层制，大学行政结构高度集权且等级森严。大学的许多学术决策为行政人员所把持，大学教师在学术决策中逐渐被边缘化，导致大学的主体本末倒置，行政人员成为支配大学的主宰，大学教师成为地位低下的弱势群体，大学教师虽置身于大学之中却不再心系学术，要么不知所措，要么转而追逐权力，一些学术上崭露头角的学者，为了获得更大的生存空间，逐渐走向官僚化，使得学者官僚化和官僚学术化并存。可喜的是，某些地方高校的探索让我们看到了希望，如有些学校开始实行“教授治院”，取消院长、副院长的行政级别，学院重大事务都由教授委员会等学术组织决策，学术权力得到有效保障。“教授治院”充分体现了公开公正和均权制衡两大原则，找到了中国大学行政权力与学术权力边界设置的原点[13]。

(二)政府简政放权、大学自律自控，完善大学治理模式

根据美国宪法，高等教育的治理权不属于联邦而属于各个州。美国联邦政府主要通过政策法规、法院判例、拨款等方式实现对大学的治理。作为州立大学最大的出资者，美国州政府还可以通过决定董事会成员的形式来引导大学的发展方向。虽然美国州立大学是由州政府出资，但是大学与政府之间是公法人与公法人之间的关系而不是行政隶属关系，大学与政府分别享有法人权利并独自承担责任。大学法律范围内的办学自主权是大学法人法定的权利，除非基于法律的正当程序，政府不得任意剥夺大学的法定权利或者要求大学履行相应的义务。政府的意志应主要通过大学的法人机关——董事会在大学得到充分、完整的体现与保障。明晰的法律关系明确了政府权力的边界，使得大学拥有较强的自主权与灵活性。

我国“新型大学”实行中央和省级政府两级管理、以省为主的体制，和美国有一定的相似性。与美国不同的是，我国“新型大学”是享有一定行政级别的行政事业单位，虽然具有法人地位，但只是民法意义上的私法人，而不是行政法意义上的公法人。政府作为行政主管部门拥有行政事务的决定权，政府既掌舵又划桨。借鉴美国大学的成功经验，政府应改变对地方高校统得过多管得过死的做法，实行简政放权，释放地方高校的办学活力，即政府由控制者向监督者转变，制定负面清单，以非禁即入为原则进行管理。省政府作为主要出资者一方面可以以董事身份参与高校管理，另一方面要主动作为。作为“中层担纲者”，统筹协调服务各方参与政策制定，打破对大学管理的条块分割，如可以建立会商机制，让教育、人社、财政、发改委等相关部门共同商议大学的专业设置、招生计划和经费保障事宜。

需要强调的是，政府的简政放权是基于对大学的信任，如果大学没有很好的自控自律机制，必然会导致政府对大学控制的加强。因此，要健全高等学校自我发展与自我约束机制，按照2014年教育部公布的《高等学校信息公开事项清单》，及时公布招考招聘、选人用人、财务纪检、学术不端等信息，逐步建立自主办学的自律机制。只有将大学自律自控和政府简政放权相结合，才能实现大学的善治。另外，在政府放权后，还应充分考虑大学承接权力的能力以及行使权力的有效性等问题。提升大学治理能力既需要完善的治理体系,还需要打造过硬的大学管理团队和营造以大学多元共治理念为核心的大学治理文化，通过加强领导班子建设，对干部进行分类管理，实行职员制，造就一支素质高、能力强、职业化、专业化的管理干部队伍。

(三)鼓励第三部门参与大学治理，提高大学治理的质量与效率

第三部门参与大学治理是美国高等教育治理的重要特色，第三部门参与治理使得大学与政府之间有了缓冲地带，可以避免政府对大学的过度干涉，确保大学自治。另外，政府可以通过第三部门的协调、评估和认证实现对大学的有效指导与监管。中国高等教育第三部门组织始于20世纪80年代，是在政府扶持下成长发展起来的，主要包括以下几类：行业协会类、拨款融资类、评估类和服务类，典型代表有中国高等教育学会、中国教育发展基金会、高等教育评估中心、高校学生信息咨询与就业指导中心等。鼓励第三部门参与大学治理，一方面要政府转变职能，推进管办评分离，为第三部门组织参与大学治理留出空间；另一方面要加强第三部门组织建设，提升专业化水平，尤其要加强区域认证组织建设，通过认证组织对高校的专业进行认证，保障高校教育教学质量和从业人员的执业能力，实现院校之间的学分互认，提高企业对高校人才培养规格与质量的认可度。

美国行业协会参与州立大学治理对我国地方高校治理和本科职业教育发展的借鉴意义重大。我们要鼓励行业协会参与“新型大学”治理，发挥企业办学主体作用，发挥行业组织行业信息发布、教育教学指导、人才质量评价的职能[14]，发挥行业协会的桥梁纽带作用，为“新型大学”与企业在人才培养、师资培训、科研项目研发等方面全方位、立体化的深度合作提供机会、搭建平台。

三、结 语

美国学院与大学治理是传统与体制的积淀，与其说它是有意识的思想，不如说它是历史的馈赠[15]。美国州立大学的治理结构是在长期的历史发展中逐步形成的，与其政治经济制度是相适应的。在借鉴美国州立大学治理经验时，一定要考虑中国的国情、中国的政治经济制度与文化土壤，不能照抄照搬。我们是社会主义国家，党委领导下的校长负责制是中国特色。实践证明，党委领导下的校长负责制较好地适应了中国高等教育发展的实际，必须毫不动摇地坚持并不断加以完善。当然，在坚持和完善党委领导下的校长负责制的前提下，我们还要积极探索法人制度改革，让行政向学术放权，回归学术本位，政府简政放权，大学自律自控，鼓励第三部门参与大学治理，提高大学治理的质量与效率，完善大学治理模式。

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EnlightenmentofAmericanStateUniversities’GovernanceStructureontheNewUniversities’GovernanceofChina

LI Xianfu, LIU Yourong

(ChizhouUniversity,Chizhou247000,China)

American state universities and Chinese new universities are universal and common in many parts. Both of them are mainly funded by the local government, and also are serving for the local economic and social development as the mission. American state universities’ governance structure has significant references for studying the new universities autonomy and the power of the government intervention in the marginal and new universities’ internal governance model. American state universities’ governance structure is divided into the governance of department colleges, university, state coordination and the government governance. American state universities implement the governance system with the macro guidance of federal government, coordination of state government, university independent schooling and extensive participation from the society. Borrowing the experience of American state universities’ governance, the new universities in China should take the co-governance, separation of powers and improve the university internal power restriction mechanism; the government governance mode should be changed, to achieve the combination of university autonomy and government regulations; and the third sector should be encouraged to participate in university governance, to improve the quality and efficiency of the university governance.

American state university; governance structure; new university; sharing governance

2017-05-21

国家社会科学基金项目“新建应用型本科高校管理体制改革研究”(13BGL126)

李先富，男，安徽芜湖人，池州学院音乐与教育学院副教授，主要从事高等教育管理研究；

柳友荣，男，安徽巢湖人，池州学院院长，教授，教育学博士，主要从事高等教育管理和应用型高等教育研究。

李先富，柳友荣.美国州立大学治理结构及其对我国新型大学治理的启示[J].重庆高教研究，2018，6(1)：100-107.

formatLI Xianfu, LIU Yourong. Enlightenment of American state universities’ governance structure on the new universities’ governance of China[J].Chongqing higher education research，2018，6(1)：100-107.

10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2018.01.010

G649

A

1673-8012(2018)01-0100-08

(责任编辑张海生)