我国农村教育资源配置的政策分析

陈春平，郭丽君

摘 要：随着我国城镇化进程的加剧和社会的快速转型，我国农村地区开始了大范围的学校布局调整。为了保障适龄儿童受教育的权利，国家出台了一系列相关政策文件来合理配置农村教育资源。面对实施操作中引发的诸多问题，各项政策也在不断完善与改进，力图实现教育公平与效率并重的政策目标。

关键词：农村教育；资源配置；布局调整；政策分析

中图分类号：G46 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0194-02

随着我国不断弱化对地方教育的控制，使得在城乡教育资源分配上呈现出不均衡的态势。为此，我国开始愈发重视对农村教育资源的配置，教育政策也开始由追求效率向公平与效率并重转化。为了推进农村基础教育的发展和提高义务教育的质量，我国采取了调整农村中小学校布局、加大农村教育经费投入等资源配置措施，通过政策的颁布与实施进行规范与调整，以保证实现教育公平和公正的目标。

一、农村教育资源配置政策法规体系及主要内容

自我国2001年颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》以来，农村地区开始了大规模的学校布局调整，这一过程主要是伴随我国城镇化进程中的农村教育学龄人口迅速减少的客观事实进行的。一方面随着计划生育政策的大力推进和落实，导致我国农村地区人口的出生率不断降低。另一方面是城镇化的快速发展导致大量农村家庭前往城市务工，农村的适龄儿童逐年减少，以至于中小学校的规模日渐萎缩，很多的小学、中学以及教学点被闲置甚至废弃，教育资源浪费严重。为了合理配置农村教育资源，促进农村教育的良性发展，我国出台了多项与教育资源相关的政策，并且这些政策在内容和主体上都存在较大的一致性。

第一，从制定主体来看，主要有以下几种。首先，全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律法令。如2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法（修订案）》和2013年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》中规定：保障儿童、少年接受义务教育的权利。其次，国务院制定并颁布的规划和政策。比如国务院在2001年5月29日发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中指出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。为了保证学校布局调整的有序开展，采取了合理 “撤校并校”的举措。2003年9月17日，国务院又发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》 。再次，省市和县政府出台的相关政策。国家在制定并发布教育政策后，省市政府需要加以学习，根据所在地区的教育、经济、人口实际情况，按照国家法律法规改进并出台相关的政策文件。

第二，从法规政策的角度看，我国21世纪以来农村教育资源配置的政策法规的具体形式主要有国家立法（修订法）、通知、决定、计划、意见等。一是国家立法，我国虽然没有单独制定的教育资源配置法，但随着我国基础教育的发展，为了更好地保障农村义务教育的发展，我国在2006年重新修订了《中华人民共和国义务教育法》。二是通知，如为了减轻农民的负担，国务院在2000年发布的《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。三是决定，如2001年和2003年分别颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于进一步加强农村教育工作的决定》 。四是计划，教育部在2003年发布的《2003—2007年教育振兴行动计划》以及2015年国务院发布的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》等。五是意见，如2012年国务院发布的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》等。

二、学校布局调整政策对农村教育的影响

任何政策的制定都是基于对某一活动 、某种利益轻重缓急的主观选择，这种选择的基础就是价值追求[1]。大量政策出台与实施都是为了保障我国基础教育的健康发展，尤其是在农村地区。在上述的政策文本中，《关于基础教育改革与发展的决定》一直被称为我国基础教育改革的纲领性文件，它的颁布与实施也标志着我国农村中小学布局调整正式拉开了序幕。随着政策的进一步落实，我国逐渐确立了以县为主的分级管理体制。在地方县政府的组织和领导下，农村一时之间兴起了撤校并校之风。根据国家统计局的数据显示，我国2002年农村小学数量由2001年的416 198所减少到384 004所，环比减少了7.74%，可见影响力和调整力度之大。在各项政策实施的过程中，也出現了各种不可避免的问题。直到2012年9月，国务院下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，才正式叫停了盲目撤点并校，提出了农村义务教育学校布局的总体要求。在这十余年的政策实行过程中，农村教育发展与最初学校布局调整的目标出现不一致并且引发了许多新的教育问题，主要包括教育者（乡村教师）、受教育者（农村适龄儿童）以及教学环境（危房修建与寄宿学校管理）三个方面。

（一）调整后的校园修复与重建

尽管学校布局调整后的农村教育得到了发展，但是闲置下来的人力、物力、财力资源存在较大程度的浪费，部分破旧的校舍甚至还存在着较大的安全隐患。为了保证教学活动的正常开展，需要对遗留的校舍、教学楼等物质资源进行有效的合理统筹利用。在2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中第10条就提到：高度重视农村中小学危房的改造，统筹安排相应的校舍建设资金，加大对农村教育资源的重复使用率，合理整合和有效利用教育资源。针对危房改造工程，2003年教育部、国家发展改革委、财政部专门印发了《关于农村中小学危房改造工程的实施意见》。与此同时，在全面推进农村义务教育学校布局调整的进程中，逐渐催生出大量的农村中小学寄宿制学校。校舍的修建与寄宿学校的管理成为迫在眉睫的一项大工程。在之后的几年内，国家还相继印发了《关于进一步加强农村寄宿制学校建设工程管理的通知》《关于进一步做好农村寄宿制学校建设工程实施工作的若干意见》，其政策要点主要着眼于出台优惠政策，尽量减免寄宿制工程建设收费，要求强化责任意识，加强寄宿学校管理。

（二）乡村教师的流失

农村教师问题由来已久，究其原因，中国有着巨大的城乡差距，相比贫困的农村地区，更多的教师愿意流向城市。实施教育扶贫，师资力量是关键。起初，乡村教师的流失并没有引起足够的认识，但近年来在不少地方，乡村教师已经呈现出青黄不接的局面。乡村教师的质量和数量得不到解决将会使乡村教育缺乏活力，直接导致乡村文化萎缩和城乡教育差异进一步拉大。当前乡村教师队伍中还存在着老龄化严重、负担过大、不稳定、流动性大等现实问题。根据东北师范大学农村教育研究所课题组发布的《中国农村教育发展报告2013—2014》显示：乡村教师数量的减少甚至严重不足，虽然与我国的农村学龄儿童减少有一定的关系，但农村学校恶劣的工作环境以及农村教师较差的生活条件和偏低的工资福利待遇才是乡村教师流失的关键，其中工资水平是乡村教师最在意的方面。这也进一步表明了提高其收入待遇是解决乡村教师流失问题的根本前提。

就目前来说，国家加大了农村教师“特岗计划”的实施力度，2010年还实施了“全国中小学教师培训计划”，采取切实措施加强边远贫困地区乡村教师队伍建设，为乡村学生提供有质量的公平的教育。2015年，国务院颁布了《乡村教师支持计划》，同年8月28日印发了《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，提到将农村任教经历作为一项重要考核标准，鼓励和支持更多的教师因自身的需要去乡村学校进行学习和教学。尽管“特岗计划”在一定程度上有助于缓解农村师资短缺的窘境，但是不能从根本上解决问题[2]。除了将特岗教师招聘与大学生生源地筛选结合起来之外，更应该促进教师待遇与流动的城乡一体化，发挥好师范院校的作用。对于学校布局调整的过程中流失的乡村教师，国家需要重新整合教师队伍，加大对乡村教师编制管理和扶持力度，实施乡村教师生活补助，切实改善乡村教师的生存条件。

（三）农民子女的教育利益

无论是1986年颁布的《义务教育法》还是2006年颁布的新《义务教育法》，都规定要保证每一个孩子接受义务教育的权利。2006年的《义务教育法》第12条规定“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。《关于基础教育改革与发展的决定》中提到：“农村学校和教学点要在方便学生就近入学的前提下合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”尽管这些法律和政策对农村孩子受教育权利有一定的保障作用，但这些政策和文件对违规不合理学校布局调整的行为并没有进行直接“制裁”的措施，政府并没有出台明确的相关文件和法律来制裁不合理撤校并校的行为，利益驱使下的不合理撤校并校行为也屡见不鲜，从而诱发了以下几个方面的问题。

1.就近入学无法得到确切保障

在2006年修订的《义务教育法》中第二章第12条规定：“适龄儿童、少年在户籍所在地就近入学。”但是对于“就近”的规范有时比较抽象，有时又比较具体。尽管在1986年的《中小学校建筑设计规范》中明确提出“中学服务半径不宜大于1km，小学服务半径不宜大于0.5km”的规定，但是2001年开始的学校布局调整已经无法保证这样的要求，撤校并校后的学校布局调整已经发生了翻天覆地的变化，无法实际保证学生居住地与学校距离原则上应在3km以内。现实的情况已经与这些量的规定存在不一致。为此，2000 年以后，全国性学校布局调整政策和寄宿制学校工程的实施，以寄宿制、远距离就学等形式取代就近入学获得了全面的合法化，就近入学在实践中不断消解，不再是地方政府举办义务教育强有力的约束原则[3]。

2.学生的安全问题

在就近入学得不到确切保障的现实下，学生因上学路程变远，学生的安全开始愈发成为家长、学校以及社会的重点考虑因素。在很多农村地区，中小学开始普遍使用校车，校车作为运送学生往返学校的重要交通工具，其安全性一直是公众担心的问题。2011年发生的甘肃校车事件引发全民关注，一致认为农村学校布局调整应当优先发展校车、规范校车、合理使用校车。教育部门开始着重解决学校布局调整带来的突出问题，要求各级政府和学校严格落实《校车安全管理条例》，并且设立了督导机构对学校布局调整进行专项督察。

3.农民工子女教育问题

此外，城镇化快速发展的同时使农民工子女的教育利益问题日益突出。大量的适龄儿童前往城镇生活和学习，短时间内学生数量的陡增加剧了城镇学校的压力。无论是教学硬件设施还是教师的数量都无法得到满足，触发了农民工子女无法正常入学、学生户籍户口等问题。为了缓和这一矛盾，2003年国务院办公厅转发教育部等部门的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出应做好进城务工就业农民子女义务教育工作，保障其受教育的权利。无论是学校布局调整还是农村教育资源的重新配置，如果实施过程中无法保证孩子们接受义务教育的权利，那都是值得进一步商榷和探讨的。

三、农村学校布局调整的政策建议

由上分析可知，所有的政策不可能一蹴而就，农村教育的发展不能简单套用城镇教育发展模式。为了更好地贯彻资源配置政策，发挥农村学校布局调整这一政策应有的作用，针对农村教育资源配置政策内容中的问题，我国相关教育政策还需要进一步调整与完善。

首先，从教育法律方面来看，既然学校布局调整以法律规范的形式规定下来，那么这一法律规范应该完整，这样才有可能使人们知道农村中小学布局调整有什么样的要求，违反这种要求将要受到一种什么样的处罚，真正做到有法可依和违法必究，对那些不合理组织、实施学校布局调整的学校负责人要形成一定的强制作用。政策中只是一味强调要因地制宜地开展学校布局调整工作，并没有给出确切的策略和方案，更多是交给地方政府去组织和实施。这些规定存在着较大的模糊和盲区，而且不同经济发展水平的地区调整力度是不同的，缺少可操作性。

其次，从教育政策方面来看，我国的学校布局调整政策的内容需要进一步完善。尽管我国在农村教育资源配置方面采取了很多措施，也加大了力度。但是对于具体资源配置政策的目标不是很明确。一个政策的目标不应该游离多变而应该相对稳定[4]，否则在贯彻落实过程中会引起很多争议而不利于发挥政策的作用。

最后，政策的制定要注重学校布局调整的措施和配套。由于我国城乡差异、东西差异较大，需要科学论证学校布局调整的服务半径，提高我国教育政策科学化和民主化水平，使学校布局调整更加规范化、合理化和科学化。此外，要加大對农村的教育投入，面对城乡差距的日渐扩大，政府有必要以前所未有的力度支持农村教育，修复所有孩子实现个人价值的公平之路，真正有利于保障每一个适龄儿童上学的权利。

参考文献：

[1]袁振国.教育政策分析与当前教育政策热点问题[J].复旦大学论坛，2003，1（10）：29-32.

[2]叶敬忠，等.中国农村教育：反思发展主义的视角[M].北京：中国科学文献出版社，2015：92-93.

[3]王帅.农村学校布局调整政策：背景、形成、实施与启示 [J].湖南师范大学教育科学学报，2015，14（3）：22-29.

[4]孙绵涛，等.教育政策分析：理论与实务[M].重庆：重庆大学出版社，2011：118.