哈大齐牡城市群一体化发展中政府作用探析

王华

摘 要：哈大齐牡城市群建设正处于起步阶段，政府在哈大齐牡城市群协调发展中的作用发挥问题至关重要。鉴于哈大齐牡地区的历史传统和体制特点，政府应在城市群建设中起主导作用。城市群一体化发展中政府作用主要体现在：制定与实施发展规划、建设基础设施、培育共同市场、优化产业布局和管治生态环境等方面。从目前情况看，哈大齐牡城市群一体化发展中政府作用的发挥应从机构组建、设施建设与服务提供、市场培育、产业合作、利益分配等方面着手推进。

关键词：城市群；一体化；政府作用

中图分类号：D09 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0076-02

在经济全球化和区域经济一体化浪潮的影响下，我国国内区域经济一体化不断向纵深推进，国内城市群规划和建设工作也逐步展开。在此背景下，《哈长城市群发展规划》（以下简称《规划》）于2016年2月23日得到国务院批复，哈长城市群成为国家二级城市群之首。《规划》明确提出以哈长为核心城市，作为发展主轴，以哈大（庆）齐（齐哈尔）牡（丹江）和长吉（林）图（们江）作为发展的两带，构建“双核一轴两带”的城市群空间格局。哈大齐牡作为哈长城市群的重要组成部分，如何借此机遇推动城市转型发展和现代化水平升级，充分发挥振兴东北老工业基地的增长极作用，成长为老工业基地改革创新的先行区，尽快建成北方重要开放门户和绿色生态城市群，这都是需要我们深入思考、努力破解和加快落实的重大问题。由于哈大齐牡地区的历史传统和体制特点，在推动该城市群发展的进程中，政府的作用至关重要。因此，研究政府在哈大齐牡城市群协调发展中的作用發挥问题，就成为目前阶段解决问题的关键所在。

一、哈大齐牡城市群一体化发展现状

城市群一体化发展，就是要消除城市之间发展壁垒，实现城市群内各生产要素自由流动、合理配置，进而实现资源优化配置。衡量一体化的发展情况，主要应考虑该区域的市场和基本公共服务一体化程度、区域发展的平衡程度、区域共同行动的统筹协调能力等几方面因素。

目前，从哈大齐牡城市群发展情况看，还处于城市群建设的起步阶段。根据《规划》需将“哈-大-齐”工业走廊建设向牡丹江延伸，形成“哈-大-齐-牡”城市群，将哈尔滨和牡丹江拉近。从城市功能定位上看，《规划》对城市群的重点城市功能做了明确定位。大庆定位为石油化工产业基地、装备制造基地、新材料产业基地，并提出要把大庆建成城市群区域中心城市；齐齐哈尔定位为重型装备制造基地、绿色食品基地、生态旅游基地，把齐齐哈尔建成城市群西北部重要开放城市；绥化定位为绿色农产品加工与物流集散基地、寒地黑土生态宜居城市，把绥化建成城市群北部重要节点城市；牡丹江定位为黑龙江对俄合作桥头堡、国际休闲与北国风光山水旅游名城，绥芬河定位为区域商贸物流中心，把牡丹江和绥芬河建成对俄合作开放示范城市[1]。从城市经济社会发展水平看，各地之间还不平衡。各城市之间人均国民收入、财政收入、公共服务等方面还有一定差距，城市对周边地区的带动辐射作用还不充分。以2015年各城市的人均GDP为例：哈尔滨为53 925.93元，大庆为101 707.92元，齐齐哈尔为23 667.17元，牡丹江为42 626.66元[2]。城市之间发展的平衡度还有待提高。从城市群协同发展情况看，统筹协调能力有待提高。以大庆为例，目前与哈尔滨市签署了《哈尔滨市人民政府和大庆市人民政府加快两市合作发展的框架协议》，同绥化市就联手推进产业发展规划、公共事业发展、交通路网建设、生态环境保护等事宜深入交换意见并达成高度共识。区域一体化发展的具体推进工作才刚刚着手，如松肇铁路、哈肇高速、大绥高速等重大基础设施建设还处于谋划阶段，大齐绥产业转型升级示范区和哈大齐国家自主创新示范区都处于创建阶段。区域一体化发展的决策机制、制度支撑、市场体系和法制保障都还需要进一步构建，统筹协调能力有待进一步提升。

二、城市群一体化发展中政府的主要作用

一国内部区域经济一体化发展是市场机制、政府机制和组织机制综合作用的结果，需要市场、政府和各类组织有效配合。但在经济发展不同阶段，一体化发展模式会有所不同。一般来说，在发达的市场经济国家和地区，通常是自下而上的市场主导型区域经济一体化模式，比如我国的珠三角、长三角、环渤海经济区就是这种模式的代表。在不发达的市场经济国家和地区，区域经济一体化通常是选择自上而下的政府主导型，比如我国西部欠发达地区就多数是政府主导型的区域经济一体化模式。哈大齐牡城市群是东北老工业基地，市场经济发育较晚，市场化程度不高，在起步阶段城市群一体化建设应主要靠政府来推动。因此，必须要正确认识和梳理政府在一体化发展中的重要作用，明确政府应该做好什么事情。政府在城市群一体化发展中的作用主要体现在以下五个方面。

一是制定与实施城市群发展规划。需要根据本区域实际发展状况，打破行政区划限制，着眼未来、综观全局来制定适合本城市群一体化发展的战略规划。城市群一体化发展规划涉及领导机构成员与工作机制、城市功能定位、产业布局优化、基础设施建设、营造市场环境、公共服务提供以及生态环境保护等内容。规划的具体实施更为关键，需要从实际出发制订方案、适时调整、抓好落实。二是建设城市群共享的基础设施。包括公路、铁路、机场、港口等交通基础设施，供水、供电、能源等基础设施，还有现代化的公共信息网络设施。通过基础设施建设，畅通城市群的人流、物流、资金流、能源流、信息流与产业链，为城市群经济活动的合理集聚与扩散提供发达的物质通道，为各类主体的决策与政务商务活动提供信息资源和互换平台。三是培育城市群发展需要的共同市场。各地政府要摒弃地方保护主义，清除垄断，营造一个自由竞争和公平的市场环境。同时，政府还需要清理各类法规文件，取消阻碍城市群一体化发展的制度规定，制定和实施一体化的市场规则，推进城市群金融市场、劳动市场、服务市场等生产要素一体化建设，培育一个开放、成熟的共同市场。四是优化城市群的产业布局。政府应在考虑各地历史传统、自然条件、资源禀赋等比较优势的基础上，通过协商制定区域内各城市产业发展的科学规划，形成区域内合理、互补的产业分工格局，避免重复建设造成的极大浪费。五是管治城市群区域内的生态环境。生态环境是可持续发展的基础性保证，对生态环境的管治也是政府的重要责任，尤其是在城市群一体化发展过程中，对区域生态环境实行一体化的管治，统一规划、统一政策、统一标准都是非常必要的。

三、哈大齐牡城市群一体化发展中政府作用的发挥途径

鉴于哈大齐牡城市群建设刚刚起步，城市群一体化发展就应该从基础做起，尤其需要理顺政府作用发挥的途径。政府作用的发挥应主要从机构组建、设施建设、服务提供、市场培育、产业合作、利益分配等方面着手进行。

1.组建一体化发展的组织机构，统领哈大齐牡城市群发展的整体工作。首先，成立城市群一体化发展领导小组。由哈大齐牡各市政府出人组成，负责制定城市群发展规划和支持政策，商议区域内公共基础设施建设和公共环境治理等重大事项。其次，建立城市群交流合作平台。通过高层联席会议、情况通报会、经济协调会、发展座谈会等方式，搭建区域内交流平台，共同商议城市群发展问题。最后，组建城市群发展协调机构。城市群一体化发展实践中，会涉及许多具体工作，比如多层次的政务商务活动、重大事项的商议、责任分担和利益分配等等，都需要协调机构负责组织各城市相关领域专家和相关部门同志进行商讨和決策。

2.建立哈大齐牡城市群基础设施共建共享机制，提供优质公共服务。城市群基础设施建设应根据各地方受益大小合理分摊建设成本。首先，要加快构建哈大齐牡城市群之间的综合交通运输网络体系，进一步改善升级覆盖全域的公路网络，加强水运网络建设，构建便捷高效的区域空运网络。其次，要构建统一互联的信息网络体系，建立信息资源共建共享机制，提高各城市间信息传递效率，解决信息不对称问题。再次，要加强对供水、供电、能源等基础设施的建设和维护，增强哈大齐牡城市群发展的支撑和保障能力。最后，要进一步推进城市群公共服务共享机制的建立和公共服务的均衡发展，尤其是推动哈尔滨的优势教育和医疗资源向区域内其他城市辐射，通过办分校或分院的方式来发挥优势资源的作用。

3.构建一体化的共同市场，实现哈大齐牡城市群资源优化配置。首先，在区域内建立统一的就业服务平台，建立城市群发展的人才市场，规范就业指导，统一技能培训，开放人才优惠政策，促进人才合理流动。其次，继续推进社会保障一体化工作，推进养老、医疗、失业保险、工伤认定等政策一体化进程，切实方便劳动力转移。最后，推动技术市场、金融市场、产品交易市场的一体化进程，打破市场壁垒，促进资源优化配置。

4.加大产业合作力度，促进哈大齐牡城市群产业升级。首先，各地政府应树立整体意识，从城市群一体化发展要求出发，加大对产业规划力度，按照《规划》要求布局产业，避免区域内产业同构。其次，制定区域内统一的产业发展政策并贯彻执行，让各类市场主体享受同等国民待遇，避免恶性竞争。最后，政府应通过城市间的协商，重点解决产业适度集中与扩散问题，促进城市群区域内产业分工合理、优势互补、合作共赢、转化升级。

5.建立利益协调、平衡与补偿机制，推动哈大齐牡城市群的协同发展。首先，要建立城市群的利益表达机制，保证各利益主体都有平等的表达机会，建立起制度化的利益表达、磋商、化解机制。其次，要建立城市群利益共享的分配机制，可通过财税政策、社保政策等途径调节利益分配，保证区域利益分配的公正性。最后，要建立城市群的利益补偿机制，尤其要重视生态补偿。按照“谁受益、谁补偿”的原则进行，可通过财政补贴、财政转移支付、政策优惠、资源人才共享等方式，对为城市群整体发展而牺牲自身利益的地方和处于弱势地位并且利益受到损害的地方给予适当补偿。

参考文献：

[1]哈长城市群发展规划[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201603/W020160311501044603209.pdf.

[2]2015年黑龙江各市GDP和人均GDP排名[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.phbang.cn/finance/data/152416.html.