环保考核与干部环境治理策略转变研究

王阳

摘 要：干部行为受到干部考核体系的制约与影响，其环境治理态度与成果亦是如此。随着社会发展，我国对环境保护的重视程度逐步提高，干部在环境治理策略层面也发生了相应转变，由传统的经济至上、忽视环保发展转变为在稳步发展经济的过程中将环境保护置于重要地位。这种关系再造立足于环保绩效在考核中的权重变化，探究权重变化与关系再造对于环保制度构建有一定的影响作用。

关键词：环保考核；环境治理；行为转变

中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）10-0056-04

改革开放以来，过度的经济增长追求和粗放式的经济发展方式致使我国的生态环境遭受大规模破坏。環境危机引发的负面效应已逐渐渗入社会生活的方方面面，成为威胁公众健康、阻碍社会发展的“隐形杀手”。《2014年全球环境绩效指数（EPI）报告》指出，“在全世界178个参加排名的国家和地区中，中国以43.00分的得分位居第118位，即倒数第61位”[1]，可以说，我国政府在环境治理过程中明显存在问题。“环境生境丧失的必然生态学后果主要有二：一是自然世界内在地萎缩，二是人类安全根基动摇”[2]。深刻认识环境污染带来的破坏性后果、了解环境治理的紧迫性已是当务之急。

一、地方政府加强环境治理的必要性

（一）应对环境危机的现实需要

依据环保部发布的《2015年中国环境状况公报》，在全国967个水质监测点中，较差级的监测点占比为42.5%，极差级的监测点比例已经高达18.8%，不良水质占总体的一半之多。与此同时，全国338个地级以上城市中，有78.4%的城市环境空气质量超标，多数城市空气环境质量堪忧[3]。不仅如此，环境问题对我国经济发展也造成了不小的损失。早在2004年，由环境污染引发的经济损失就达5 000多亿，超过当年GDP总量的3%，有学者做出测算，从2000至2008年，这种经济损失的年增长率约6.84%[4]，数目之大，引人侧目。不仅如此，环境问题的日趋严重进一步引发了大规模群体性事件。这种广泛群体行为对社会的和谐稳定发展造成了冲击，不仅易于导致公众恐慌，也对基本的社会秩序提出了挑战。究其根源，环境群体性事件的爆发是公众对政府环境治理行为与效果的批判，是我国政府社会公信力流失的体现。尽管近年来我国环境质量整体有所改善，但以上种种数据表明，当前的环境问题十分棘手，治理形势依旧严峻。这意味着，地方政府应充分具备环境危机意识，转变环境治理理念，将问题治理摆在醒目位置。地方政府作为环境政策的执行者，其首要任务即是对环境危机迅速做出反应与处理，对可能造成环境污染的企业、个人等进行必要的环境规制。可以说，环境问题频发是地方政府加强环境治理的直接动力。

（二）转变政府职能的内在要求

现代政府的建设及体制的深化改革依托于政府职能的转变，这就要求，政府务必厘清与市场、社会的关系，明确自身的权力范围，建立权力清单，了解到底该管什么、怎样管对该管的事务，怎样有效管对事务。这种职能转变的内在要求最终目的在于提升经济与社会活力、解决当前各领域内供给与需求的结构性矛盾。在这其中，对公共服务的有效供给是政府实现职能转变不可或缺的环节。由于环境问题具有广泛性与爆发性，其辐射范围涉及社会全员，这种深刻的事务属性必然决定了环境问题是对公共利益的触动与挑战。而政府作为国家发展的保障者与公共利益的维护者，对环境问题的治理具有不可推脱的责任。政府对环境质量加以监督保障，加大对环境保护的财政投入，其实质是强化环境领域内的公共物品与公共服务的有效供给。

（三）顺应社会发展的必然选择

政府环境治理的策略选择最终还是要归根于国家发展的战略部署。众所周知，严峻的生态危机不仅对我国经济社会造成了恶劣影响，其对全球发展的负面效应也引发了广泛关注。2016年世界卫生组织在其最新发布的报告中指出，由于环境破坏与环境污染，全球约有四分之一的人因此殒命，全球环境形势不容乐观。从国际形势上看，我国作为发展中大国，始终关注国际环保形势变化，坚持履行应有国际责任，对推动全球环境治理、缔结国际环保公约、加速国际低碳社会转型不遗余力。由于中美大国的积极推动，《巴黎协定》成为史上最快被批准生效的环保公约之一，中国的国际力量由此可见一斑。同时，党的十八大明确指出加强生态文明建设的重要性，并就“美丽中国”的宏伟蓝图开展安排，在国际国内环保形势发展下，地方政府运用行政权力，加强环境规制、改善环境状况已成为顺应社会发展的必然选择。

二、环境治理绩效在干部考核中的权重演化

（一）权重空白时期（1949年—1998年）

在这一时期，环境问题尚未对社会发展造成显著阻碍，并未引起太大关注。干部考核多处于定性考评阶段，环境治理绩效并未纳入干部考核体系。新中国成立初期，出于对政权巩固及机构设置管理的考虑，我国开始着手建立干部人事制度。制度的设计主要立足于“党管干部”的原则，凡是与干部人事有关的任免、安排、调动等均由党的组织部门进行统一处理，以此保证党对国家治理的领导性。初期的干部人事制度主要是“分部分级”管理，即将所有干部分为九类，依类别进行分工管理；同时，在中央及各级党委之间建立层级体系，明确“下管两级”的管理机制，由各级党委组织部依规而行，在此阶段，我国党内选拔干部的标准主要是德才兼备及政治上的“红”与“专”[5]。也就是说，党对干部的选择标准往往更加注重政治素养，看重个人道德与声望发展，对干部个人的政治忠诚度具有极深的考量。在1981年之前，我国实际上实行干部任职终身制。只要不犯原则性错误，我国的干部任免完全不受年龄、教育程度等因素的影响。

1979年，中央下发《关于实行干部考核制度的意见》，要求干部人事考核依据德才兼备原则，并对逐步建立科学化、规范化的干部考核机制提出指导意见。1981年，党的十一届六中全会顺利召开，此次会议批准通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出，废除干部任职实际上存在的终身制，稀释过于集中的干部权力。《决议》进一步指出要优化干部队伍建设，在坚持革命化不动摇的前提下，由当前干部群体逐步向“革命化、年轻化、知识化、专业化”方向过渡，这即是所谓的干部人事建设的“四化”方针。一年后，《关于建立老干部退休制度的决定》出台，年龄因素被纳入干部人事任免的机制之中。1983年，全国组织工作座谈会明确提及应对干部的德能勤绩四大方面展开考核。至1988年，地方党政干部的年度考核制度才在全国范围内开始实行。此后1989年、1995年陆续发布的考核方案都是中央对地方的干部考核的调整与完善。

（二）权重偏低时期（1998年—2003年）

在这一时期，过快的经济增长使环境承载负担加重，环境危机开始快速显现。但由于指标化考核体系尚处于初步建立与探索阶段，对工作绩效的指标选择往往更加注重易于被量化的经济实绩。环保绩效纳入考核体系的考量有所体现，但所占权重较轻。1998年《党政领导干部考核工作暂行规定》进一步对领导干部的定期考核做出规定，明确建立以工作绩效为主的指标化考核体系。尽管该项规定并没有对量化的绩效考核提供任何指标设置，但地方执行的过程中对经济指标的偏好已是初露端倪。由此，纯粹的定性化干部考核作用有所减弱，数字化经济实绩的比较作用开始增强。2002年，《党政领导干部選拔任用工作条例》颁布，取代了1998年的暂行规定，其对干部考核的范围、程序、内容、方法等做出更多说明，是对考核体系的深入补充。

至此，改革开放已经历二十多年的实践，“以经济建设为中心”“效率优先”的制度安排使得我国的经济增长实现了奇迹式发展。经济建设的引人瞩目掩盖了粗放式发展下其他方面的缺陷与不足，干部们往往通过提交漂亮的经济数据作为自己“满意的答卷”。在此基础上，对干部工作绩效的考核已经很大程度上呈现为“GDP考核”。但在这一时期，环境问题的爆发性增长开始冲击社会生活。公众对环境保护的认知比较缺乏，环保事务的参与意识不具有强烈的积极性，公众对环境治理还停留在“政府万能”的层面。因此，在对干部考核的过程中，对环境发展状况的考核设计往往来自于政府内部的形势认识与学术界的呼吁推动，其在整体的干部考核体系中并不占据重要地位。即便是呼声较大的学术界，也多是基于钱颖一、周黎安等人对地方政府盲目GDP崇拜的研究，从而开始对地方政府异化行为展开评判与反思。

（三）权重上升时期（2003年至今）

这一时期环境危机对经济社会的持续性影响致使政府、公众与企业等多元主体逐渐正视经济增长与环境保护的关系问题。在此情形下，公众对环境保护的诉求日益提升，其对地方政府环境治理的行为与效果更具批判性，对环境指标尽快纳入考核体系的呼声也愈益增强。2007年，在党的十七大上，胡锦涛同志阐述了科学发展观的基本理念，强调以人为本，注重全面协调可持续，关注城乡、区域、经济社会、人与自然和国内国外的统筹发展。由此，统筹兼顾拓展了过度关注经济发展的思路，使得社会大众与地方政府更加注重对公共利益的维护。

2006年，在科学发展观的理念指导下，中组部印发实施了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。其对干部考核的种种层面提供了详细参考，并就工作实绩的指标分析罗列了相应要点，其中包括经济发展水平、经济发展综合效益、城乡居民收入、地区经济发展差异等经济要素，但也涵盖了节能减排与环境保护、生态建设与耕地等资源保护、人口与计划生育、科技投入与创新等环境要素与其他民生要素。自2006年起，包含环境保护在内的众多民生指标开始被广泛重视，对干部的绩效考核在关注经济建设绩效的同时，更加理性地将环境保护、基础设施建设等作为重要参考。例如，不少学者尝试将“绿色GDP”这一概念引入干部考核体系，并就具体的核算方式展开了论述与验证。这一理念被我国政府所接纳，在对核算方式进行“升级”后创造性地提出了“绿色GDP2.0”的概念，并致力于探索“GDP2.0”在政府绩效中的应用。与此相类似的是，我国的“十一五”规划将“单位GDP能耗”纳入其中，尽管是对中央政府的约束指标，但由于目标责任制的存在，实际的减排责任已归属于地方，有学者统计，“单位GDP能耗”已经成为干部考核中的核心指标，约占40%的比重[6]，由此可见我国对环境治理的重视程度。2013年12月，在《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中，我国明确指出，不仅仅将地区生产总值作为干部政绩考核的唯一指标，加强政府负债、民生建设等指标设计，突出科学发展导向。2016年12月，中央印发了《生态文明建设目标评价考核办法》，提出加快绿色发展、实行生态考评的重要性。在文件内，中央提出采取评价和考核相结合的方式，实行年度评价、五年考核，依照各地的环境质量及公众满意度等方面生成地区绿色发展指数，以此激励各地环境保护的积极性。至此，我国干部的环境治理绩效在干部考核中的比重得到了前所未有的提升。

三、环保权重与干部环境治理策略转变

余敏江认为，“不了解利益与生态政策文本、利益与生态治理行为之间的关系，就无法深刻理解生态治理的内在机理”[7]。我国地方政府在环境治理过程中始终面临经济发展与环境保护的两难困境已是不争事实，在强烈的以经济增长换仕途晋升的刺激下，我国对环境治理的激励尚处于弱势地位，驱动干部环境治理的动力也显现不足。但随着环境治理绩效在干部考核中的地位变化，干部对待环境治理的态度与策略均发生了明显的关系转变，实现了从传统到再造的跨越。

（一）传统阶段：环保考核制约不足——经济优先、忽视环保的发展策略

1978年改革开放后至2000年左右，我国的领导干部考核体系尚不完善，这一阶段只是开始实行领导干部的定期考核，指标考量尚处于探索设计阶段。与此同时，我国社会正致力于经济开拓、发展国家建设，因而这一时期的政治环境主要向经济增长看齐，排除政治忠诚性等因素，在政治考核过程中往往将GDP等经济要素等同于“干部个人能力”，因此领导干部的政绩考核基本是以GDP论“英雄”。

改革开放极大地调动了我国地方政府发展经济的积极性。我国GDP总值从1978年的3 678.7亿元升至2015年的689 052.1亿元，实现了跨越式增长。经历了三十多年的发展后，我国的经济产值较改革开放前提升了186倍，GDP增长率有28年都在10%以上，这种经济建设的速率堪称“疯狂”。这种经济奇迹的出现很大程度上要归功于地方政府的有力推动以及地方政府核心领导层的正确决策。值得注意的是，在相似的自然条件与资源禀赋下，不同地区的经济发展差异往往被认为取决于政府领导者决策手腕的高低。有研究指出，“省级官员的领导能力对于提升区域经济水平尤其重要，是影响中国各省份经济增长差异的重要因素”[8]。因此，实现GDP增长是地方政府的重要工作任务，但从GDP入手拉开经济发展差距则是各地政府领导干部显现个人能力、追求仕途晋升的重要手段，这种政治思维是领导干部盲目追求GDP增长的根源。

地方政府领导干部对GDP的过度崇拜是一种“重结果，轻过程”的非理性选择。依据环境库兹涅茨曲线的理论描述，在GDP至上的政绩观引导下，初期的经济发展越好，环境污染程度就越高。这一理论在中国政府实践中得到了验证。我国经济发展快速增长的阶段，也是环境污染强劲爆发的阶段。究其原因，地方政府领导干部将注意力最大化集中于经济增效，对经济发展方式是否粗放、对环境生态是否遭到破坏显得漠不关心。这种情感冷漠与环境治理缺位使得环境问题逐渐演变为环境危机，其破坏性与持续性前所未有，最终造成不可估量的后果。2000年以来，有关环境问题与治理不足的报道屡见不鲜，从三门峡水库的“酱油色污水”到白洋淀鱼类大面积死亡，再到太湖、巢湖等地的蓝藻危机，仅是部分曝光的水污染事件就足够触目惊心，我国由环境问题所导致的人身财产损失不计其数。

（二）再造阶段：环保考核影响突出——经济放缓，环保加速的发展策略

经济建设的优异成绩推动了我国政治经济形势的巨大转变，为我国社会的良好转型打下了坚实基础。与此同时，经济发展结构性矛盾突出、环境形势严峻等诸多问题也对政府治理能力提出了前所未有的挑战。依据当前的社会发展形势，如何加快解决民生问题、保障公众利益、提供优质的公共服务，成为政府急需应对的重要方面。这种社会形势的变化对我国政府的行为方式产生了强烈影响：中央在考量地方政府绩效时对民生建设更为注重，地方政府的GDP“情愫”也逐渐淡化。对地方政府领导干部而言，搞好经济建设已不再是向上晋升的捷径，对社会民生的协调处理、对环境污染的长久治理等已经能够成为显著的“加分项”。因此，干部晋升与地方政府环境治理之间处于一种显性的再造关系。一方面，地方政府领导干部应当把控经济发展的节奏，始终坚定不移地加强经济建设，保障我国经济发展的持续性；另一方面要开展各领域配套建设，使之能够与经济发展的步调相一致，从而实现社会的整体协调发展。

为了将环境建设提至醒目位置，进一步提升我国的生态质量，2016年底发布的《生态文明建设目标评价考核办法》不仅将各地的生态文明建设作为干部晋升的重要考核层面，更是将生态建设从干部考核体制中单列出来自成一派，形成独立的考核制度。这意味着，我国对生态环境建设达到了前所未有的重视程度，已经形成了完整有效的制度考核体系。其作为单独的制度安排，对地方政府干部有着更强的制约效应，对比之前的考核指标设计也具有了更多的可操作性。这种目标建设的考核评价办法明确了地方政府在环境污染治理、生态保护以及公众满意度方面的相应责任，提出了依据动态变化与发展趋势建构地区绿色发展指数作为考核的关键性指标，更加明确了考核的周期，即年度评审与五年考核，依据环境治理取得成效所需时间较长的特殊情况设计了更加合理的考核方法。可以说，我国已经将生态建设与干部考核进行了有机结合，形成了较为科学的测评方式，对干部的制度制约进一步加强。

可以说，我国的经济节奏放缓是社会发展趋于理性的必然结果。地方政府领导干部在过度的经济发展中已经无法忽视由GDP增长所带来的各种负面影响，其对民生建设、环境保护等方面的不作为或消极作为已然被定性为公共管理的责任缺失，使之对干部的晋升产生一定影响。在我国的经济建设达到一定程度时，无论是我国政府还是社会民众，都实现了经济生活的跨越式发展，其在满足了物质生活需求的同时，也更加注重对生活品质的追求，这就要求地方政府在民生方面，尤其是环境保护方面能够取得长足的进步与发展。这种压力对于干部来说已是行政任务的显著的变化，即不再单一满足于经济发展的建设性任务，而是要满足对于社会发展、环境治理的需求才能获得向上的途径。经济速度的减慢是对干部治理能力的进一步考验，即如何能够在保持经济理性的情况下不再依靠华丽的经济指标而获取晋升，民生发展、环境保护成为地方政府干部向上晋升的新通道。

四、提升干部环境治理动力的逻辑思路

（一）主动出击的思路转变

在科学发展与生态建设的理念指导下，地方政府领导干部顺应变革思路，树立经济发展与环境保护并重的政绩观成为应有之义。但这种观念的转变并非一朝一夕之功，更多的是在面对严峻的环境形势下，受环保制度与公众压力的双重制约而被迫做出的改变。可以说，追求经济发展而向上晋升的意识仍旧影响颇深。从环境治理的可持续性上看，地方政府领导干部的被动应对是环境问题长效治理的阻碍之一，在干部生态环境意识建立不彻底的情况下，我国的环境治理始终存在发展瓶颈。因此，提升地方政府领导干部的环境治理动力势在必行。对治理动力的提升，最根本上是要从理念上对干部进行价值改造，使其充分明确环境保护的必要性与紧迫性，使之能够在应对公共事务的过程中主动出击。

（二）多重激励制度建构

我国地方政府领导干部目前面对的激励主要来自于两个方面：一是上级政府对下包工作的满意程度；二是来源于制度制约，在经济层面的制度安排往往是正向的高度激励，在环保层面则是负面的制度约束。可以说，我国目前对干部的晋升激励及环保激励还相对简单，多是以负向激励的方式呈现，“不进则退”成为干部为了晋升而产生行为扭曲的根本压力。因此，我国在制度建构上应引入多元化激励的方式与内容，使地方政府领导干部能够将环保建设与自己的个人发展相契合，能够发挥更多的主动效应。在激励内容方面，我国可以对环境治理卓有成效的干部予以表彰奖励。在奖励的方式上，可以设立地方领导干部治理成果绩效奖金，使之将环境治理看成促进地区全面均衡发展的动力。

（三）全面治理策略

地方政府受制于观念、资金、压力等层面的影响，对环境问题的治理还处于选择性治理阶段。这意味着政府领导干部在环境治理中还存有一定程度的“投机”心理。这种选择性治理是干部为了满足自身晋升需求而进行的扭曲化应对，是生态建设过程中的非均衡发展。选择性治理的关键在于地方环境污染较轻的地方会被干部重点关注，污染较重的则是保持并不恶化即可。因此，为了使再造关系更加完善稳固，就要推动干部从选择性治理走向全面治理。对地区内所有的环境问题一视同仁，通过运用技术创新、管制收紧等手段使得环境问题不断改善，最终实现区域环境的整體性改善。

（四）民主合作的互动发展

在环保制度不断完善的社会背景下，公众已经能够较为理性地将环保制度作为自己的“法律武器”，依法对政府行为做出监督，并就其能力不足的一面进行参与补充。对政府而言，这种监督与补充有助于公民正确认识政府的作用定位，有利于政府与公众之间展开平等交流与沟通，充分了解民意，扩大社会参与度，使得公民与政府之间存在良性的互动关系。政府应当充分引导公众参与的理性发展，也应当充分重视其参与过程中体现的一些弊端。只有这样，公众的自治能力才能得到有效发挥，其与政府建立的关系才能逐渐走向平等与合作。

参考文献：

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[3]2015年中国环境状况公报（摘录）[J].环境保护，2016（11）：43-51.

[4]肖士恩，雷家.中国环境污染损失测算及成因探析[J].中国人口·资源与环境，2011（12）：70-74.

[5]周黎安.转型中的地方政府——干部激励与治理[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2008.

[6]孙伟增，罗党论，郑思齐，万广华.环保考核、地方干部晋升与环境治理——基于2004—2009年中国86个重点城市的经验证据[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2014（4）：49-62.

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[8]蒋德权，姜国华，陈冬华.地方官员晋升与经济效率：基于政绩考核观和干部异质性视角的实证考察[J].中国工业经济，2015（10）：21-36.