高校财政拨款的供给侧改革

乔春华

【摘 要】 财政拨款是高校资金供给的主要渠道，高校财政拨款的供给侧改革对于保障高校资金有效供给和合法供给具有重要意义。高等教育投入的供给侧改革首先是公平供给，其次是效率。公办高校财政投入的供给侧改革的基本思路是：基于公平，不论“双一流”大学还是高职院校，属于“基本支出”的财政生均拨款标准应一视同仁；基于效率，属于“项目支出”的则有所差别；如“双一流”大学和学科“项目支出”应多一些，“示范”和“骨干”高职院的“项目支出”也应多一些。我国高校绩效拨款设计的主要指标有毕业率、就业率、毕业生第一年就业的单位排名和月薪、研究生升学率（专升本率）、专业证书通过率、用人单位信息反馈六项。

【关键词】 高校； 财政拨款； 供给侧改革

【中图分类号】 G467.2；G526.7 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）05-0111-06

一、高校财政拨款的供给侧改革：首先是公平，其次是效率

（一）高校财政拨款的供给侧改革：首先是公平

1.高等教育公平使大多数人得到教育机会

（1）高等教育使大多数人得到教育机会

英国新古典学派的代表人物、经济学家阿尔弗雷德·马歇尔在其代表作《经济学原理》中指出：“把公私资金用于教育是否明智，不能单以它的直接结果来衡量。教育仅仅当作是一种投资，使大多数人有比他们自己能利用的大得多的机会，也将是有利的。因为依靠这个手段，许多原来会默默无闻而死的人就能获得发挥他们的潜在能力所需要的开端。而且一个伟大的工业天才的经济价值，足以抵偿整个城市的教育费用；……在许多年中为大多数人举办高等教育所花的一切费用，如果能培养出像牛顿、达尔文、莎士比亚或贝多芬那样的人，就足以得到补偿了。”[1]

（2）公共资助的高等教育实质上是“将穷人的收入向富人转移的一种不公平的机制”

Hansen et al.[2]的研究表明：公共资助的高等教育其实质是“将穷人的收入向富人转移的一种不公平的机制”。以后一些学者的实证研究也得到了与上述两位相同的结果。1979年，美国米尔顿·弗里德曼在《自由选择：个人声明》一书的“学校的问题在哪里”一章中指出：“没有任何理由让那些没有享受到高等教育的人，为享受高等教育的人掏腰包”。英国哈耶克[3]在其著作《自由秩序原理》一书中认为：“主张对高等教育进行补贴的理由在于，这种教育或研究能够为整个社会带来某种益处，而非这种补贴能给接受者带去何种利益。”哈耶克还反对把高等教育机会作为一种福利在社会成员之间进行平等的分配。于是，一些学者认为高等教育成本分担是远远不够的，在非义务教育阶段应该按照全部成本收取学费，而政府也不应再对非义务教育进行财政资助。此外，来自美国的一些研究报告也显示：“政府的高等教育经费开始从低收入阶层转向了高收入阶层”。因此，政府的补贴实际上是阻挠而非促进教育机会均等目标的实现。

2.高校拨款的公平

（1）目前本科生与高职生的生均拨款标准都是一个标准——不低于12 000元

2010年11月30日，《财政部、教育部关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》（财教〔2010〕567号）指出：“原则上，2012年各地地方高校生均拨款水平（指政府收支分类科目‘2050205高等教育中，地方财政通过一般预算安排用于支持地方高校发展的经费，按在校生人数折算的平均水平；包括基本支出和项目支出，不含中央财政安排的专项经费）不低于12 000元。”

2014年11月28日，《财政部、教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》（财教〔2014〕352号）指出：“拨款标准奖补根据各地提高高职院校生均财政拨款水平的具体情况核定。2017年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12 000元。年生均财政拨款水平是指政府收支分类科目‘2050305高等职业教育中，地方财政通过一般公共预算安排用于支持高职院校发展的经费，按全日制高等职业学历教育在校生人数折算的平均水平，包括基本支出和项目支出。中央财政统一以省份为单位考核，不要求对辖区内高职院校平均安排。”

（2）本科生与高职生的生均拨款标准应是一个标准

“生均拨款标准”正在研究中，财政部和教育部认定本科生与高职生的生均拨款标准都“不低于12 000元”的依据是什么？笔者认为，财政部和教育部将“不低于12 000元”包括基本支出和項目支出是不合理的，因为“项目支出”变数很大，不易确定在“生均拨款标准”中。因此，基于公平，本科生与高职生的生均拨款标准应是一个标准，但这个标准仅指“基本支出”。

“马德秀疾呼：资源配置要改变政府完全按学生规模拨款的方式，既提高生均经费，更要依据特色水平考核绩效、配置资源。姜耀东委员建议：特别是加大基本支出在财政拨款当中的比重，扩大高校统筹安排使用经费的自主权，提高资金使用效率，实现财政拨款的精细化管理。”[4]

（二）高校财政拨款的供给侧改革：其次是效率

笔者认为，本科生与高职生在财政拨款上的差别应体现在“项目支出”上。一般本科院校特别是原“985”高校和“211”高校在培养人才方面肯定比职业技术学院投入要多，而这些应通过“项目支出”解决。

财政部、教育部有关负责人在解读改革完善中央高校预算拨款制度相关问题时指出：“现行中央高校预算拨款体系包括基本支出和项目支出两部分，占比约为6■4。基本支出主要用于高校的正常运转和完成日常工作任务，以生均定额拨款为主，还包括离退休补助经费等政策性经费。项目支出主要用于高校完成特定的工作任务或事业发展目标，主要包括用于改善办学条件、教学科研、重点建设等方面的13个项目。”[5]邓敏[6]指出：“我国公立高校收入结构中政府拨款收入占50%～70%，由于近年来的部门预算改革和国库集中支付改革，部属高校和一些地方院校拨款收入中专项拨款（项目经费）大大高于正常经费拨款。”

原“985”高校的“三期”专项拨款大大高于“基本支出”。见表1。

又如，原“985”高校和“211”高校捐赠较多，可以从“项目支出”中的“中央高校捐赠配比专项资金”获得较多的专项资金。

二、对教育券公平性与效率性的评析

（一）教育券具有一定公平性与效率性

1.教育券具有一定公平性

诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》一文中首先提出了“教育券”的概念。教育券（Education Voucher，也称“Tuition Voucher”或“School Voucher”），即称“教育凭证”或“学券”等。弗里德曼的教育券思想首次出现在《政府在教育中的作用》（该文被收录在1962年出版的《资本主义与自由》）一书中，25年后，在1979年出版的《自由选择：个人声明》一书第六章中（相关文章“学校的问题在哪里？”又收录在1987年出版的《弗里德曼文粹》一书中），弗里德曼逐步完善了教育券思想。

弗里德曼认为，公立学校不仅没有能解决教育公平问题，反而是扩大了公平差距。弗里德曼主张现行的这种由政府对公立学校进行补助应该予以废除，取而代之的做法是由政府向学生家庭直接发放教育券（Voucher），由学生家庭自行选择他们所要从之受到教育的学校，这种学校只要得到了政府的认可即可，而不用考虑是否是公立的。这样政府的作用被确保在维护学校最低的办学水平上，而公立和私立学校也被摆放在同等的竞争位置上，两者只有在满足“消费者”需要的条件下才能获得生存与发展。在高等教育领域，他主张的做法是“任何补助应该给予个人，用之于他自己所选择的机构，只要这种学校教育是值得给予补助的。任何保留下来的公立学校应该收取能偿付其成本的学费，从而能在同一水平和私立学校相竞争。”[7]美国、澳大利亚、芬兰等国家实施了高等教育券计划。

总之，弗里德曼所提出的教育券制度把传统的“政府→学校→学生”的资源配置模式转变为以消费者为轴心的“政府→学生→学校”的资源配置模式，从而优化教育资源的，提高教育的效率与质量。

2.教育券具有一定效率性

教育券制度引进竞争机制，推动择校，能提高学校教育质量，提高教育经费的效率。高等教育券是用脚投票，选择优质高等教育，用无情的市场规则优胜劣汰，促使高校调整高等教育结构、提高高等教育质量，促使高等教育资金流向优质的高校，提高高等教育资金使用效率。教育券发给录取学校，一年一发（因收费一年一收），留级、重修不发，退学退回教育券。

（二）对教育券公平性与效率性的评析

1.对教育券公平性的评析

（1）我国实行教育券的实践

浙江大学教育学院民办教育研究中心和中国教育先锋网联合部分民办高校共同发起设立国内第一个具有民间性质、面向全国、不受地域限制的民办高等学校“教育券”计划——‘先锋教育券。中国管理软件学院、浙江宇翔外国语专修学院和浙江西子理工专修学院等十余所民办高校成为‘先锋教育券首批发起和参与单位。2007年秋季，上海闵行区政府为了救助贫困家庭的高中、大学教育难题而出台了具有‘教育券思想的《闵行区户籍低保家庭子女减免学费接受高中、高等教育的实施办法》。”[8]此外，国内推行教育券的有浙江省、吉林省长春市、山东省淄博市和滨州市沾化县、云南省大理白族自治州、山西省左权县等的教育券制度，湖北省监利县义务教育卡制度，四川省成都市青羊区义务教育凭证等。上述实行教育券的实践有的是成功的，有的是不成功的。

（2）中国高等教育推行教育券制度应立法和营造良好的市场环境

鉴于美国在推行教育券过程中的司法诉讼，中国高等教育推行教育券制度应立法。因为高校不像中小学主要以县为主管理而一般都隶属于省政府以上，因此，立法层面较高。但是，教育券制度目前还没有受到教育部和财政部的认可，需要修改或增补某些推行高等教育券的条款。

教育券制度首创者弗里德曼是教育市场的倡导者。教育券制度是教育市场的一个元素，又是教育竞争的一个元素。因此，要推行中国高等教育券制度，必须公认中国的高等教育市场化，营造良好的高等教育市场环境。同时，要适度处理好政府和市场在教育改革中的作用。

2.对教育券效率性的评析

前已述及，教育券是一种“政府→学生→学校”的资源配置模式，这种模式是资源投入型的模式，而不是产出型的模式，更不是以成果为导向的产出型模式——绩效拨款模式。

三、高校财政拨款供给侧改革应推行绩效拨款

（一）投资就要讲绩效

1.教育投入是投资

1985年5月17日，时任国务院副总理万里同志在全國教育工作会议上指出：“教育是开发智力资源的一个重要投资部门，教育投资是效益最大的一种投资。……教育投资不是立竿见影的一种投资。”[9]

1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“发展教育事业不增加投资是不行的。”

1993年2月13日，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出：“改革和完善教育投资体制，增加教育经费。”

1999年1月13日，国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》第四十二条指出：“落实科教兴国战略，必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资，千方百计增加教育投入。”

2.高等教育既然是投资就要讲绩效

2015年5月21日，财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）第三条指出：“本办法所称绩效目标：按照预算支出的范围和内容划分，包括基本支出绩效目标、项目支出绩效目标和部门（单位）整体支出绩效目标。基本支出绩效目标，是指中央部门预算中安排的基本支出在一定期限内对本部门（单位）正常运转的预期保障程度。一般不单独设定，而是纳入部门（单位）整体支出绩效目标统筹考虑。项目支出绩效目标是指中央部门依据部门职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果。部门（单位）整体支出绩效目标是指中央部门及其所属单位按照确定的职责，利用全部部门预算资金在一定期限内预期达到的总体产出和效果。”

教育投入既然是投资，有投入就要有效产出。而投资如来自财政资金，这是纳税人的钱；如来自学费，则是老百姓的钱。总之，来自人民。而要办人民满意的教育，就应该用人民的钱去办人民满意的教育，这就需要改革现有不合理的拨款制度，高等教育投入需要供给侧改革。

（二）高等教育投入的有效供给必须实行绩效拨款

2008年10月8日，《财政部、教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教〔2008〕232号）指出：“中央高校预算拨款制度改革的总体思路是：完善支持体系，突出高校职能；细化综合定额，体现办学差异；稳定专项投入，明确支持重点；增加绩效拨款，构建激励机制。改革后的中央高校预算拨款制度基本框架主要包括两部分：一是‘促进事业发展拨款，包括教学经费、科研经费和社会服务补偿经费，并将教学经费、科研经费进一步细化为基本运行经费、专项经费和绩效拨款；二是‘体现社会公平拨款，主要是以家庭经济困难学生资助为目标的助学拨款。”第三条指出：“引入绩效拨款机制。为进一步提高财政资金使用效益，按照‘目标明确、分类考核、先易后难、稳步实施的原则，建立与公共财政相适应、科学规范的高校绩效评价体系，引入以绩效为导向的资源配置方式。”

2015年10月24日，《国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》（国发〔2015〕64号）第十五条指出：“强化绩效，动态支持。创新财政支持方式，更加突出绩效导向，形成激励约束机制。资金分配更多考虑办学质量特别是学科水平、办学特色等因素，重点向办学水平高、特色鲜明的学校倾斜，在公平竞争中体现扶优扶强扶特。完善管理方式，进一步增强高校财务自主权和统筹安排经费的能力，充分激发高校争创一流、办出特色的动力和活力。”

在公共资金紧缺的情况下，高等教育投入的有效供给必须推行高校绩效拨款。

（三）美国高校绩效拨款近期有推广的趋势

1.美国高校绩效拨款起步早，但进展缓慢

美国、英国、法国等国家早已实行绩效拨款机制，但仍不成熟。20世纪70年代初期，美国高等教育毛入学率已达到50%左右。研究表明，绩效拨款最早在1979年产生于田纳西州，研究者都以田纳西州和佛罗里达州作为研究绩效拨款的样板。但是，30年间田纳西州在公立高校中绩效拨款占拨款总额的比例未超过4.5%，而12年间佛罗里达州在公立高校中绩效拨款占拨款总额的比例未超过2.1%[10]。而在美国采纳绩效拨款政策的州最高年份也不足35%[11]。具体见图1。

可以看出，绩效拨款政策推出30年并未得到广泛的采纳。这其中既有外部环境的原因，如绩效拨款政策中评价指标设计过于复杂的问题，又有高校内部不愿进行绩效评价后的问责问题，也未深入到院系和教师层面，而他们是改变毕业率的最重要的因素。[12]

2.美国高校绩效拨款2.0（PBF 2.0版）出台后推广较快

“绩效拨款1.0”（Performance Based Funding1.0，简称PBF 1.0）是指在1979—2007年间，绩效拨款是在州基础拨款上额外给大学拨发的奖金，金额不到州基础拨款的5%；21世纪初，美国米娜基金会资助了11个州的质量改善行动，在总结原绩效拨款（后称为PBF1.0版）经验与教训的基础上推出了“绩效拨款2.0版”。“绩效拨款2.0”（Performance Based Funding2.0，简称PBF 2.0）是指2007年之后，绩效拨款不是额外奖金而是纳入到基础拨款之中，且绩效拨款占的比例更高，如田纳西州竟达到了85%～90%。美国采用PBF 2.0的州已经达到了15个[13]。PBF 2.0与PBF 1.0的区别见表2[14]。

由此可见，“绩效拨款1.0”的目标多元，指标复杂；绩效拨款2.0主要以提高毕业率为目标，指标明晰。但是，仅以毕业率来作为衡量政策效果的指标也有失偏颇，也可能为提高毕业率而降低毕业标准，忽视绩效指标中的质量目标等。

3.（PBF 2.0版）后引起国内学者研究的热潮

从中国知网搜索，2003—2016年标题中有“高等教育绩效拨款”的文章有41篇，见表3。其中硕士论文7篇，但没有博士论文。

由表3可知，2015年后高校绩效拨款成了国内学者研究的热点问题。

（四）高校绩效拨款的关键是“以成果为导向”拨款

1.高校拨款分为“以产出为导向”与“以成果为导向”两种

“以产出为导向”的预算拨款是有产出但可能有次品和废品，不问绩效，就像目前拨款那样为培养学生拨款，招多少生就拨多少钱；或为做一个研究项目拨一笔款。而绩效管理是“以成果为导向”。戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克认为：“绩效管理具有以下三个方面的特征：（1）绩效管理是以‘关注结果为导向的管理；（2）将公共资金的管理分为绩效目标设定、拨款和评价三个环节；（3）强调以效率为核心，强调以‘顾客为对象。”[15]

2.美国高校绩效拨款的主要指标

按照伯克（Burke）的定义，绩效拨款是指将州财政拨款与大学在某些绩效指标上的表现（如学生保持率、所修学分数、毕业率等）紧密、直接相连的一种财政拨款方式。[16]

美国各州最常使用的绩效指标包括投入指标，如招生人数等；过程指标，如教师工作量、教室和实验室利用率等；产出指标，如学位获得数、被资助的研究经费数等；成效指标，如毕业生就业率、雇员滿意度等。[17]

美国各州绩效报告中最常使用到的绩效指标如毕业率、转学率、教职工工作任务量、继续教育满意度、捐赠的科研资金、补救活动、资格证考试通过率、学位获得率、毕业生安置率、总学时、入学标准和措施、委任项目的数目和比率。[18]

美国4个以上州选择的绩效拨款指标如注册和毕业率、专升本比率、教职工工作量、毕业学分和获得学位时间、资格考试成绩、教工培训与发展、机构选择、专升本毕业率、就业安置率。[19]

由此可知，美国高校绩效拨款的指标主要有毕业率、就业率、雇主信息反馈、研究生入学考试、专业证书成绩等，此外，在校生中少数族裔学生比例、教师中少数族裔教师的比例等。

（五）我国高校绩效拨款主要指标的设计

借鉴美国高校绩效拨款的指标，考虑我国高校绩效拨款刚起步，建议我国高校绩效拨款的主要指标如下：

1.毕业率

毕业率是合格学生的指标，反映学校用经费培养“合格品”而不是“非合格品”的指标，是学校绩效的主要指标。但我国尚未“宽进严出”却是“准严进宽出”。这种放水式的“宽出”怎能保证质量？这种毕业率如作为绩效拨款的指标是谈不上绩效的。

2.就业率

就业率是继毕业率后的指标，反映学校培养学生在人才市场中的竞争力，是学校绩效的主要指标。我国高等教育的产能过剩造成了毕业生就业难。此外，就业率掺假也不少。

3.毕业生第一年就业的单位排名和月薪

如第一年就业的单位排名（公司是全球500强等）和月薪（月薪是3 000元以下；3 001—4 000元；4 001—5 000元；5 000元以上等）。

4.研究生升学率（专升本率）

研究生升学率（专升本率）反映学校培养学生进入高一层次深造的潜力。

5.专业证书通过率

如会计专业的下列证书：

ACCA证书。英国特许公认会计师公会（The Association of Chartered Certified Accountants），简称ACCA，ACCA在国内称为“国际注册会计师”。

CMA证书。美国注册管理会计师（Certified Management Accountant），简称CMA，CMA在国内称为“注册管理会计师”。

CPA证书。中华人民共和国国家级注册会计师执业资格考试证书，简称CPA（Certified Public Accountant），CPA在国内称为“注册会计师”。

6.用人单位信息反馈

用人单位信息反馈是继就业率后的指标，国外称为“雇主信息反馈”，反映学校培养学生被实践检验教育质量的指标，突出的如杰出校友人数等。

鉴于我国推行高校绩效拨款刚起步，绩效拨款指标不宜太复杂，暂列六项，但这些指标必须是真实可靠的。

（六）推动高校竞争性拨款

高校竞争性拨款应在下列四类中推动：（1）“双一流”高校（如以前的“985”工程、“211”工程、“2011”工程等）；（2）“双一流”学科（如以前的优势学科、特色重点学科、重点实验室等）；（3）科研基金项目（如自然科学研究基金项目、哲学与社会科学研究基金项目等）；（4）杰出人才资助（奖励）计划（如高等学校骨干教师或优秀青年教师资助计划、高等教育国家级教学成果奖或高等学校教学名师奖等）。

国外项目支出对我国竞争性拨款的启示：（1）依法拨款，即制定竞争性拨款的政策或办法；（2）公开招标，即符合条件者均可申报；（3）第三方评价，即由第三方依法评审；（4）契约约束，即中标者签订合同，双方履约。

笔者认为，在高校“双一流”建设中，在科研项目申报和杰出人才资助（奖励）计划等方面应积极推行竞争性拨款。

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