政府经济管理职能转变出路的理性思考

张 冉

（杭州师范大学浙江省教育现代化研究与评价中心，浙江杭州 311121）

在当前我国全面深化改革的社会大背景下，政府如何加快转变经济管理职能不仅是一项社会问题，更是一项学术课题。探究政府在经济体制与经济管理职能方面的变革，无疑是对实现政府治理体系与治理能力现代化、实现和谐社会建设、实现精准脱贫与全面建成小康社会的重要考验。经济市场发展状态瞬息万变，无论是市场发挥作用，还是政府进行监管，都难以精准调节市场问题，不可避免地会出现失灵的情况［1］。这便需要政府充分发挥自身的经济管理职能，有效调动“看得见的手”与“看不见的手”相互协调作用，共同维护市场经济发展秩序。

一、概念界定与研究综述

我国政府经济管理行政职能转变，是在社会全面深化改革、经济社会结构转型、全面建成小康社会等国家与社会改革背景下诞生的，以社会主义市场经济体制为基本原则，坚持公有制经济主体地位、坚持政府宏观调控基本管理原则，是关于国家治理体系与治理能力现代化发展的重要实践课题。

（一）概念界定

目前，学术界对政府在经济管理中的行政职能定义主要分为两种：经济学定义与社会学定义［2］。经济学定义主要通过评估政府对经济市场的干预程度来界定政府经济管理行政职能，认为社会主义市场经济强调市场在资源配置中起决定性作用，但市场本身资源分配与协调能力有限，公共产品外部供给、跨区域资源协调配置等都需要政府的外部干预。世界银行认为，政府经济管理职能主要包括三个方面：其一，政府管理为经济社会发展提供制度环境与组织机构建设保障；其二，政府管理能有效促进社会公益性项目与长期投资类项目长期有序、稳定实施，例如环境保护类工程、公益性医疗与教育机构建设等；其三，政府管理能有效促进社会保障性经济制度发展完善。政府通过制定宏观经济管理制度，对经济社会一般性行为与市场资源协调配置进行补充和完善，以保障市场的基础活力、弥补市场自身协调性不足等问题。

社会学定义主要通过评估政府行政管理对构建稳定的经济秩序、提升经济效率、促进社会公平的成效来界定政府经济管理职能。同时，社会学定义认为，政府经济管理职能也包括协调各个国家、地区之间，不同经济体之间，不同经济类型之间的技术合作、资源共享关系，并以经济合作促进地区关系全面和谐发展［3］。

学界对政府经济管理职能的定义可以概括为：政府在一定社会与历史时期，为促进地区、国家与社会经济水平发展而承担的社会与经济职责，其本质是协调市场与政府、市场与资源环境、市场与社会的关系，最终实现国民经济全面、协调、可持续发展。

以上二者都强调了市场在资源配置中的主体地位，同时指出了现阶段我国中央政府在市场经济管理、调节市场资源配置等方面面临的现实困境。为保障广大人民的根本利益，中央政府转变经济管理职能，也应以广大人民群众的根本利益为出发点，运用经济与行政管理制度，共同保障国民经济有序、高效、长期、稳定发展。总的来说，中央政府为经济社会改革有序进行提供制度保障、资源协调保障以及政策支持，并通过管理、协调功能的行使，进一步推进社会公平正义发展。

（二）研究综述

不同学科的研究者对政府经济管理职能持有的观点各异,但整体上有强化宏观干预,弱化微观管理的倾向。有研究者认为，在当前的市场经济背景下，政府需要承担两大方面的经济管理职能：在宏观方面，政府需要提高市场效率、维护市场公平、确保国民经济稳步增长、实施国际经济政策；在微观方面，政府需要对供求关系和产品市场等进行调控，避免违规个体侵害其他个体与社会的利益［4］。为实现政府的经济管理职能，还需完善市场运行机制，从制度上提升市场竞争力；完善组织结构，从资本上提升市场竞争力；强化对宏观经济的管理职能，弱化对微观经济的管理职能，科学划分中央和地方的经济管理职能。曹远征在《公共产品提供与政府经济管理职能改革研究》中提出，为优化公共产品供给，政府应当仅提供包括军事工业在内的纯公共产品；在准公共产品领域尽可能地推行PPP；采取需求方补助等货币化手段服务弱势群体［5］。黄琳在《中国城镇化背景下政府经济管理职能转变与创新研究》中提出，针对当前金融需求量得不到有效满足、融资渠道较窄、融资限制较多、政府经济决策能力不高以及经济职能的履行缺乏有力的资金保障等问题，政府应当创新融资方式，提升满足金融需求量的能力；强化经济职能的履行与监督，提高工作人员专业素质；提高政府履行经济职能的科学化与民主化［6］。朱晓静在《推进政府经济管理法治化》中提出，唯有推进政府经济管理工作的法治化进程，才能保障市场在资源配置中的决定性作用。政府加强社会主义市场经济法律制度建设，依法履行经济管理职能，推进三个清单制度建设，明确自身与市场、企业之间的关系［7］。

国外学者对此问题同样持有不同的观点。唐纳德·弗里尔认为，政府管理创新是政府在新时期对自身实施的改革，经济增长是政府追求的重要目标之一，它们之间的互动关系极其密切。经济增长是内部变化的因素，政府管理创新是促进经济增长的重要变量［8］。伊万·法乌詹等在研究了政府和国有企业对经济发展的影响后指出，社会资本可以在与地方政府的互动交流中产生和积累，是一种能够克服地方政府扭曲和提高经济管理绩效的资源［9］。为通过社会资本提高政府管理绩效，纠正扭曲关系，必须建立基于认知要素的共同价值观，必须在结构要素上实现地方政府的广泛参与和多中心治理，必须在路径要素中实现法治和其他措施的全面保护。奥祖马等在研究政府预算对经济发展的影响后指出，经济管理是政府的基本职能之一。政府组织的内部问题、决策者的合理性有限、战略决策制度的缺陷、政策实施中的障碍以及政策目标与公共利益的偏差是导致政府效率低下的主要原因［10］。因此，建立一个具有现代政府职能，有序、负责、透明、诚信的政府是提升政府效率的关键。

二、政府经济管理职能转变的内容

目前，学术界对于政府在经济管理中的职能划分仍没有完善、合理的理论支持。有学者认为政府与市场经济的关系就好比鸟笼与鸟，鸟笼的大小需根据鸟的成长变化不断改变，政府对市场经济的管理制度也应随市场与社会的变化而调整。我国社会主义市场经济体制自建立以来经历了诸多严峻考验，随着法律制度与社会管理制度的不断完善与市场经济的深刻变革，政府在经济管理中的职能转变也将取得重要进步。

（一）理念转变

政府经济管理理念是政府管理思维与行政职能在思想层面的体现，管理理念对于促进政府职能转变、促进管理方式创新具有重要实践意义。社会主义市场经济体制背景下，政府经济管理理念与管理职能不仅受经济社会发展现状影响，也受外部经济环境、社会资源配置情况、社会主要矛盾以及国家法律法规与政策制约［11］。首先，政府经济管理理念创新需要从政治、经济、社会等方面入手，加强对市场经济体制的深刻认识，以认知促进理念更新。其次，政府需要进一步强化政府管理部门建设服务型政府的意识，将“为人民服务”理念深入贯彻落实到市场经济管理中，强化政府管理部门营造良好市场合作与良性竞争氛围、建设和谐市场合作秩序、实现政府为社会经济发展服务的大局意识。

总体而言，政府经济管理理念转变指政府从政治、经济、社会三方面着手，强化政府管理部门服务型政府建设意识，合理把握政府干预市场经济的尺度，始终保持市场经济的自主性与自我协调性，让市场在资源配置中发挥其应有的作用，完善社会收入分配制度，促进社会经济发展与环境保护协调发展，实现管理型政府向服务型政府转变。

（二）重心转变

重心转变指我国政府在经济管理中的工作重心发生了变化，目前，我国政府在经济管理中已经实现了由“垄断主导性经济主体”向“市场引导者、制度保障者”的转变，政府在经济活动中的主体地位逐渐弱化，其市场引导者与协调者身份逐渐得到认可，即政府已逐渐成为市场的裁判员与救生员［12］。政府作为裁判员，应严格要求所有经济活动都必须以国家法律法规与市场管理制度为前提来进行，通过推进市场经济法制化、制度化管理，营造科学、公平的市场竞争环境；政府作为救生员，应结合市场发展动态与走向，建立健全市场保障机制与协调帮扶制度，维护市场主体利益稳定性，提升市场抗风险能力，杜绝垄断等不当竞争现象出现，为市场经济发展提供高质量、高效率的引导协调服务。

（三）方式转变

政府经济管理方式转变主要指我国政府摒弃了计划经济体制中政府指令性管理方式，实现市场经济制度中管理权限下放，政府以宏观调控为主，充分体现了经济管理对市场发展一般规律的尊重与对市场主体自由的保障。

一是政策与法律管理方式转变。随着全面深化改革的不断深入推进，我国市场经济体制与经济结构也发生了巨大变化，第一、第二、第三产业在国民经济中所占比例也发生了相应变化，其中，以农林牧渔为代表的第一产业在国民经济中占比逐渐下降，而随着人们物质生活水平的不断提升，以服务业为代表的第三产业发展迅速。市场经济主体性结构的变化也有效促进了相关法律与管理政策的不断完善，尤其是在社会主义法制化管理理念指导下，市场经济法制化管理逐渐步入正轨。

二是科技与信息化管理方式转变。随着现代科学技术与多媒体信息技术的不断发展，中央政府在加强经济管理过程中，可以充分利用科技手段实时监测经济市场运行状态，了解国家政策与宏观调控的市场反应动态，及时了解市场信息反馈、保护市场经济运行的有序性与合法性。

三是资源协调配置方式转变。资源配置方式转变主要指中央政府可以借助发达的网络信息服务系统与完善的物流系统，实现跨区域资源协调配置，提升全国范围内资源配置与运用效率，减少资源浪费与生产过程中的环境破坏，促进不同地区经济协调发展、缩小地区贫富差距。

（四）关系转变

关系转变主要指厘清政府经济管理职能，主要是中央政府与地方政府的职能划分、政府与企业关系的界定。

第一，中央政府与地方政府的职能划分。中央政府与地方政府在经济管理中的权责划分直接影响到国家与地区经济管理有序性、高效性。一方面，中央政府负责统筹协调、管理国家经济市场主体发展方向，并通过政府宏观调控、财政与金融管理等方式实现经济市场稳定、有序运行。同时，中央政府也肩负着协调国家与地区资源、缩小贫富差距与区域经济水平差距的重任；另一方面，地方政府应积极配合中央政府关于经济管理的国家发展方针政策，配合中央政府宏观调控顺利实施，并积极推行市场经济改革制度与相关法律法规的推广普及，从这方面来说，地方政府也是中央政府经济管理的主要主体之一。

第二，政府与企业的关系界定。市场与企业是社会经济发展的主要主体，政府在市场经济活动中起引导、协调作用，即政府的主要职能是为社会经济发展提供支持与服务，这种关系界定也体现了服务型政府建设的重要性与必要性。

总体而言，管理关系就是指政府内部以及政府与市场经济各参与主体之间协作、交流关系的总和，管理关系转变，有助于实现政府管理部门组织机构与人员编制结构优化、管理方式与管理理念科学化，从根本上实现社会主义法治建设，实现以理念、制度、管理等多方面强化服务型政府构建。

三、政府经济管理职能转变的意义

政府在市场经济管理中的角色定位，直接决定政府的管理职能与管理工作内容，市场经济体制要求政府、市场、社会等经济社会中的各个主体分工明确，各司其职。因此，在不同的社会发展时期，政府在社会经济管理中的行政职能存在较大差异，只有结合社会发展需求进行政府职能转变，才能更好地为社会经济发展服务。

从政府行政职能转变来看，政府行政职能转变方式与效率受两方面影响，其一，科学技术水平的进步会促进社会生产方式与生产力水平变革，进而导致政府管理方式与管理工作重点发生变化，政府行政职能也因此而改变；其二，社会主义市场经济体制是我国独创的经济制度，长期处于发展完善阶段，经济制度的不断完善也需要政府行政管理制度的完善作为支撑。我国经济制度由计划经济向市场经济过渡的过程中，政府经济管理行政职能也发生了巨大变化，这是市场发展的需求，也是社会与时代进步的必然结果。未来，我国市场经济体制还将继续在探索中前进，经济制度与经济结构的全面深化改革也呼吁政府行政职能全面深化改革。

从当前社会发展阶段来看，目前，我国正处于全面深化改革、经济结构转型的关键时期，政府经济管理职能转变对于当前社会转型发展具有重要意义，政府经济管理职能转型不仅能有效推进市场经济改革的顺利进行，也是实践科学发展观、推进社会主义法治建设与法制化管理的重要途径，合理、科学的中央政府经济管理体系能有效促进我国经济发展［13］。同时，协调并重建政府、企业与社会等经济市场各主体的关系，有助于促进政府行政职能转变与管理理念创新，建立以市场为主导、以管理为支持、以科技创新为主要动力的经济社会改革新思路。

从我国实际国情来看，目前，我国社会正处于改革转型的关键时期，“经济发展黄金期”与“社会矛盾凸显期”同时出现。同时，当前社会还存在这样的社会矛盾：落后的生产方式与快速增长的市场需求之间的矛盾、快速增长的经济市场需求与资源环境不足的矛盾、人民日益增长的美好生活需求与不平衡不充分的发展之间的矛盾等等。这些社会矛盾不仅严重制约我国经济社会发展进程，也严重影响着社会管理效率与新制度的推行。加快中央政府行政职能转变，迫切需要从解决社会矛盾、协调经济主体结构与关系、调节资源配置等方面入手，建设科学高效的政府管理体系，建设服务型人民政府。

四、政府经济管理职能转变面临的困境

在我国全面深化改革进程中，政府扮演着重要的协调角色，一方面，政府是社会全面深化改革的第一主体与主要对象；另一方面，政府也是社会改革的引导者、管理者与主要实施动力。但由于政府行政管理制度与市场体系改革缺乏一定的协调性，我国市场经济体系建设与管理中政府过度干预、市场调节性失灵等问题仍需重视。

（一）市场体系有待完善

首先，社会经济结构改革中，政府的行政管理职能决定了市场经济的自动调节能力。一方面，政府过度干预市场经济秩序，导致市场的协调能力与自由性、创新性降低，影响了市场自主协调与更新进度。另一方面，政府全面退出对市场的干预与管理，也会导致市场秩序紊乱、公平竞争环境被破坏。

其次，市场经济体制与经济结构建设有待完善。社会主义市场经济体制是马克思主义中国化的重要产物，也是符合中国发展国情、具有中国理论特色的经济制度。市场经济体制与结构建设有待完善，一方面，市场诚信与公平竞争秩序保障制度有待完善；另一方面，政府在经济改革中的行政职能转变仍存在责权不明、管理滞后现象。

（二）公共服务职能转变迟缓

目前，我国大力提倡建设社会服务型政府，强化政府在公共服务方面的职能建设，为社会全面深化改革提供优质服务，提升政府部门为人民服务意识。但由于社会经济结构发展仍存在诸多不足，政府部门行政职能转变仍存在许多问题：其一，政府部门公共服务意识有待加强。我国政府管理部门长期指导、管理国家与社会建设，对于建设服务型政府重视不够、投入较少。其二，政府部门社会服务职能与基础服务设施建设有待完善。我国政府行政管理经费预算有限，有限的人力资源与经费条件难以支持政府部门同时高效开展社会管理与公共服务工作。其三，国家与政府应进一步重视调节社会收入分配、协调社会收入差距。社会主义市场经济允许一部分人先富起来，是社会主义市场经济的主要特色，也导致了社会收入分配不均、社会贫富差距较大等问题，服务型政府建设的主要任务之一是建立和完善社会收入分配制度，缩小社会贫富差距，促进经济和谐发展。

（三）职能评估体系有所欠缺

我国政府行政职能评估体系建设关系到政府行政职能转变、政府执政能力考察以及国家与社会法制化管理。目前，我国政府职能评价主体主要存在如下缺点。

第一，评估主体单一。长期以来，我国政府行政职能考核方式主要采用上一级行政部门考核下一级行政部门的方式进行，考核方式、考核主体均较为单一。同时，这种上下级管理单位考核的效率较低，也难以真正实现对政府行政职能的客观评价。

第二，评估程序封闭。由上级主管单位开展的下一级政府部门行政职能考核，大多以政府管理部门内部工作的形式开展，即首先由下级政府部门提交工作报告，然后由上级主管部门对相关工作进行分条例复核，最后统一核定工作业绩，并进行统一嘉奖。但这种内部考核方式缺乏对外开放性与透明度，未能有效体现政务公开。

第三，评估指标变化较大。目前，我国政府部门行政职能评估主要采用的评估指标包括经济与税务收入、教育与公共卫生服务、环境保护与资源开发等。随着社会经济的发展与产业结构的不断变化，我国政府行政职能评价指标也在不断发生变化，其一，以经济效益与税务收入为主的微观指标变化较大；其二，协调城乡同步发展、缩小社会贫富差距的相关指标有待完善；其三，关于经济建设、政治建设、社会精神文明建设以及党员队伍建设的相关考核指标分配比重变化较大，其中，经济建设所占比重逐渐下降、政治与精神文明建设所占比重逐年上升。

五、政府经济管理职能转变的出路

政府经济管理职能转变，要从创造条件、克服问题、建立体系三个方面着手。

（一）创造转变条件：完善市场体系、准确定位、依法行政

第一，完善社会主义市场经济体系中的管理客体建设。所谓市场经济体系中的管理客体主要指市场经济中的各种经济类型，包括公有制、非公有制等经济形态。我国政府经济管理职能转变的一大特点是实现行政管理权限由内部集中向外化转移，即简政放权，提升市场自我修复与自动调节能力。目前，我国政府已充分认识到经济管理让权于市场的重要性，并在完善政府宏观调控制度的过程中，进一步巩固公有制的主体地位、进一步推进市场公平竞争与非公有制和谐、有序发展。

第二，完善社会主义市场经济体系中的管理主体建设。市场经济体系中的管理主体主要指国家与地方政府经济管理部门，政府是市场经济管理与国家宏观调控实施的主要主体。一方面，在完善市场经济体系中的管理主体建设时，需明确市场经济管理中政府的角色定位，合理界定政府在市场经济管理中的责权范围，强化政府服务社会、服务市场的管理理念，打造服务型政府主体地位。另一方面，政府要加快完善市场经济管理制度改革，也应坚持依法执政、依法管理的基本原则，树立法制化管理理念，以法律制度规范政府管理行为与市场经济活动，建设法制化经济管理氛围。

市场经济管理主客体体系建设是发挥政府与市场自身协调管理能力的重要途径，对于进一步加快政府职能转变、完善社会主义市场经济管理制度具有重要意义。

（二）克服转变问题：提供公共服务、调整方式、规范权限

解决目前我国中央政府在经济管理职能转变中存在的问题，主要从以下两个方面来进行：

其一，强化服务型政府管理理念建设。政府的本质属性是为人民服务，中央政府在市场经济管理中应进一步强化为人民服务理念，同时，还应设立以市场服务为主要工作目标的中央政府经济管理职能机构，提升各管理部门的沟通协调效率、优化政府管理职能与权限，促进市场自我管理的活力与动力。

其二，创新管理方式，规范管理行为。一方面，政府负责总体协调、管理市场经济运行状态，为提升经济管理效率，政府需加快创新经济管理方式，充分借助大数据技术、多媒体技术等现代科学与传媒技术了解经济市场运行状态，并及时对存在的问题进行协调处理。另一方面，政府对市场经济的管理也需以社会主义法治为基本前提，借助不断完善的法律体系规范政府管理行为，规范市场经济各个参与主体行为，实现依法执政、依法行政、依法管理。

（三）建立评估体系：明确评估原则、重塑主体、搭建框架

社会主义市场经济体制是我国政府结合我国理论与实际国情进行的伟大创新。目前，我国社会主义制度、政府管理职能与管理效能评价制度建设仍有待完善。

其一，完善评估原则与评价标准体系建设。实践证明，对中央政府经济管理效能的考核评估，不仅要考察政府在经济制度改革与服务国民经济建设过程中的工作质量，还需要从完善政府组织机构建设、简化行政审批制度等方面入手，降低经济管理时间成本与经济成本，提升管理效率。其二，建立科学的评估主体体系。要建立科学的评估主体体系，需改变传统评价制度中政府作为唯一主体的评价方式，建设多元化评价制度。包括：建立政府内部自我评价与创新制度、建立企业对政府经济管理职能评价制度、建立大众媒体与社会对政府经济管理职能评价制度等等。其三，构建政府经济管理评估职能框架。构建政府经济管理评估职能框架主要是对政府在经济管理中的行政管理职能、社会职能等职能内容，以及政府与市场的关系等职能关系进行考察，充分体现政府组织机构建设、管理内容、管理方式的创新性。