完善财政保障机制 推进养老服务体系建设——以武汉市为例

随着我国人口老龄化程度不断加深，养老服务需求不断增加，政府及社会各方面广泛关注养老服务。2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）在养老服务体系方面提出了更高的要求：“符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全国社会养老床位数达到每千名老年人35～40张。”

民政部和国家发改委分别于2014年、2016年确定武汉市为“全国养老服务业综合改革试点地区”和“第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区”。武汉市养老服务业正处于迅速发展的阶段，在当前的社会环境下，建立一个政策公平、充满活力、富有效率、可持续发展的基本养老服务财政保障机制，对于增强公共服务保障、改善民生、应对武汉市人口老龄化、满足人民群众日益增长的养老服务需求，有着十分重要的意义。

一、武汉市财政支持养老服务体系建设情况

近年来，武汉市围绕养老服务业深化改革的主线，按照国发［2013］35号文件的要求，创新财政政策，进一步激发社会活力，建立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系，使社会力量在武汉市逐步成为养老服务业的发展主体，养老服务业的发展取得了一定的成效。

1.养老服务设施建设成效明显。截至2016年年底，武汉市共有各类养老机构1039家，养老床位64544张，每千名老年人拥有养老床位数37.4张，初步达到了国发［2013］35号文件中提出的要求。通过财政资金扶持，持续推进了社区养老院、居家养老服务体系建设以及农村福利院的提档升级。

2.养老服务社会化进程加快。2014年以来，为完善养老服务体系，武汉市先后出台了《关于提升养老服务供给水平加快发展养老服务业的实施意见》《关于做好全市养老服务业综合改革试点工作的通知》《关于加快推进社区养老院建设的指导意见》《武汉市居家和社区养老服务改革试点实施方案》等一系列政策，鼓励引导社会资本投入养老服务业。截至2016年年底，全市包括日间照料中心在内的社会办养老机构有952家，总床位数43784张，分别占全市养老机构总数、总床位数的91.6%、67.8%，社会办养老机构成为武汉市机构养老服务的主体。

3.社区和居家养老服务全面展开。2011年起，武汉市全面推进居家养老服务建设，2016年又开始实施“推动为老服务设施建设、购买为老服务、培育发展为老服务组织、促进敬老爱老为主体的老年宜居社区建设”三年行动计划，支持社区居家养老服务中心（站）及农村老年人互助照料中心的建设和运营以及养老信息智能化平台和老年宜居社区的创建等。截至2017年6月，武汉市共建成社区居家养老服务中心864个，占社区总数的66.61%；农村老年人互助照料中心190个，占村委会总数的10.31%。

二、武汉市养老服务体系建设中存在的问题

尽管武汉市养老服务体系建设取得了一定的成绩，但与日益增长的养老服务需求相比，养老服务供给总量和质量依然严重不足。特别是在城镇化建设带来的农村劳动力转移的背景下，农村养老服务问题更为突出。

1.政府对社会资本参与养老服务业的扶持力度不够。目前，政府虽出台了对民办养老服务机构给予一次性建设补贴、运营补贴等政策，但由于存在资金投入周期长、回报慢等问题，对社会资本的吸引力不强。此外，由于公办养老机构与民办养老机构的职能定位不清，服务对象错位，供求失衡问题日益明显，公办养老机构凭借自身的成本价格优势以及“国”字招牌，成为社会养老之首选，形成公办养老机构“一床难求”的局面。而民办机构价格不占优势，社会认同度不高，多数老人不愿入住，导致民办养老机构“一人难求”，发展空间受到制约。

2.农村福利院床位空置率居高不下，且农村居家养老服务覆盖水平低下。武汉市农村福利院大多兴建于21世纪初期，是在农村五保集中供养设施建设滞后的背景下，以政府为主导，通过新建、改扩建的方式，为“实现全市五保对象集中供养率达到85%以上”的工作要求而建的。随着国家对特困人员救助供养制度的建立和完善，鼓励具备生活自理能力的五保对象在家分散供养、分散和集中救助供养标准逐步统一等一系列政策被落实，大部分五保对象不愿入住福利院。据统计，2016年全市共有农村福利院69个，床位8987张，入住5501人，其中农村五保对象4118人、社会老人1383人，床位空置率38.79%。

3.养老服务资金筹措渠道单一。2010年以来，武汉市政府为积极适应社会人口老龄化的发展趋势，加快养老服务事业发展，满足老年人多层次、多元化养老服务需求，出台了一系列支持养老服务政策，政策主要向机构养老建设和运营倾斜。根据《武汉市民政事业发展“十三五”规划》，洪山、沌口、蔡甸、新洲、黄陂等区将新建福利院，初步估算需资金10亿元，除黄陂区明确采取PPP模式实施外，其他地区的项目主体均为区民政部门，资金来源主要是财政性资金，资金筹措渠道单一。

4.居家养老服务政策覆盖面较窄。武汉市于2006年起实施居家养老服务政策，为失能、半失能困难老人每天提供1小时护理服务。随后政府购买居家养老服务对象由80周岁以上独居困难老人，逐步扩大到60周岁以上失独、70周岁以上独居及重残的困难老人。2016年全市享受政府购买居家养老服务6554人，占65岁以上老年人的0.5%。而南京市同期享受政府购买居家养老服务3万人，占65岁以上老年人的3.3%。与同类城市相比，武汉市居家养老服务政策覆盖面较窄，实际受益人群偏少。

三、养老服务需求问卷分析

2017年9月，笔者对武汉市江岸区、黄陂区、新洲区60岁以上的老年人开展问卷调查。发卷768张，其中有效卷678张，问卷回收率88.28%。

调查结果显示：①目前的养老方式中，选择居家养老的占99%（其中享受政府购买服务的占1%）、选择机构养老的占1%；②行动不便时期的养老方式中，居家养老占76.02%、机构养老占17%、老年公寓占6.98%；③目前最希望的养老服务项目（10个项目备选）中排前5位的分别是：医疗护理占21.22%、生活照料占19.34%、紧急救助占11.76%、休闲娱乐活动占9.35%、精神慰藉占8.7%；④社区养老服务中心提供的服务项目（8个项目备选）中排前4位的分别是：医疗护理占24.25%、饮食供应占20.01%、生活照料占18.67、文化娱乐占16.52%。

可见，现阶段老年人绝大多数会选择居家养老；当老年人行动不便时，因为担心会给家庭造成负担等，一部分人会选择机构养老或者老年公寓，但是居家养老仍占主要地位。老年人养老急需的服务项目主要是医疗护理、饮食供应、生活照料。

四、推进武汉市养老服务体系建设的建议

截至2016年年底，在全市户籍总人口834万人中：60岁以上老年人有173万人，占总人口的20.7%，其中65岁以上老年人有114万人，占总人口的13.7%；全市失能（智）、重度残疾老年人、低保及特困老年人、失独困难家庭老年人及空巢老年人约10万人，占总人口的1.2%。数量如此庞大的老年人口，对养老服务的需求也是巨大的。因此，政府部门有必要从公共财政视角来梳理目前武汉市支持养老服务政策方面存在的问题，并予以适当调整，以促进和完善养老服务体系的建设。

1.进一步厘清政府和市场的边界，拓宽资金筹措渠道。认真贯彻落实国发［2013］35号文件的精神，准确把握政府的职能定位，合理界定政府、社会与市场的职能，明确政府与社会、市场之间的关系。政府通过制定规划、出台政策、引导投入、培育市场、实施监督等，充分发挥市场机制的作用，多渠道筹措养老服务建设资金。公办养老机构要重点解决好政府承担的“三无”、五保对象、低保及低收入家庭中失能老人与高龄老人的基本养老问题；中低收入老年人的养老服务通过政府扶持、市场配置，实现社会供给；高端养老服务由商业化的高端养老服务机构供给，政府监管，形成“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的多层次养老服务格局。

2.完善养老服务体系建设补贴政策。依照中央提出的“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的目标要求，加强对居家养老和社区养老场所的建设，是武汉市现阶段支持养老服务投入的重点。一是要充分发挥市级财政资金在武汉市养老服务体系建设中的引导作用，区政府作为组织实施养老基本公共服务设施建设与服务供给的责任主体，区级财力应给予优先保障。二是制定养老政策时，以填补养老政策短板和满足养老服务需求为着眼点，重点为特殊困难失能老年人的生活照料、康复护理、长期照护等提供支持，发挥政府基本养老服务兜底作用。三是建立低保家庭中失能老人入住养老机构补贴机制。此类对象入住养老机构享受基本养老服务存在一定缺口，在给予低保金、居家养老服务补贴等的基础上，由政府再给予适当补贴。

3.加大支持发展居家养老服务的力度。从实际出发，立足老年人服务需求，重点关注高龄、经济困难、失能老年人的特殊需求，整合资源，积极稳妥地开展居家养老服务工作。一是统筹政府资金，对有需求的经济困难、失能、失独等特殊困难老年人的居家环境实施适老化改造或适当配备辅助器具，提高困难老年人居家生活的安全性。二是鼓励餐饮企业、大型连锁超市、养老服务机构及单位内部食堂等通过开设老年餐桌等方式，为社区居家老年人开展助餐、配餐和送餐服务。三是推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，按照“就近就便、互利互惠”原则，为老年人提供一体化的健康养老服务。四是整合与老年人日常生活密切相关的服务机构以及其他组织，为居家老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务，建设“住、行、医、养”等方便、快捷、适合老年人居住的社区环境。

4.完善政府购买居家养老服务机制。全面落实国务院办公厅《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发［2017］52号）的精神，建立针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度。首先，降低年龄门槛，将60岁以上符合条件的老年人纳入居家养老服务补贴范围，依据其困难程度和失能等级，实行梯度式的等级补贴政策。其次，建立失能等级评估制度，形成以老年人经济收入为前置条件、以科学评估老年人失能状况为基础、居家养老和机构养老互通的评估补贴机制。最后，改变政府购买居家服务补贴方式，发放“居家服务券”，老年人可根据自身服务需求，自主选择助浴、助洁、助急、助医等居家服务，当老年人由居家服务转入机构养老时，政府购买服务补贴也可转介充抵，以有效发挥财政补贴的功能。

5.整合农村养老服务设施，提高农村居家养老服务设施覆盖率。在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，积极为农村低保和低收入家庭中失能、高龄独居、残疾的老年人提供养老服务。一是在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，农村养老服务设施面向社会开放，发挥区域辐射作用，为农村低收入老年人、失能老年人提供养老服务，提高运营效益。二是提高农村居家养老服务设施覆盖率，要尽量减少重复建设，可将床位空置率高的农村养老服务机构进行整合，盘活资源，转变为农村老年人照料中心，使之成为区域性养老服务中心。

主要参考文献：

周佳喜，高建国．湖北孝昌县：五措并举建设社会养老服务体系［J］．社会福利，2012（9）．

苏国．“十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议［J］．宏观经济管理，2011（2）．

阎青春．解析《中国老龄事业发展“十二五”规划》［J］．社会福利，2011（12）．