低碳经济下环保资金绩效审计的问题及对策

●黄跃红

一、环保资金绩效审计的推进动力：低碳经济

随着技术工业的加速发展，高能耗制造业成为经济发展的主体，资源的大量耗损和气候变化致使环境问题不断加剧，温室气体的大量排放更使环境恶化，为了推进绿色环境和人类的健康发展，低碳经济应运而生。低碳经济的目标是低能耗、低污染、低排放，也是当下主要的经济增长模式。低碳经济概念力求通过提高能源使用效率，使用清洁型能源等措施降低资源消耗量，减少温室气体排放总量，使经济在稳定并长久发展的同时保持低能耗和低污染。但低碳经济不是仅靠某一手段或者工具就能实现，需要各方面政策支撑和人员协助，而环境保护资金，作为国务院特许的政策预算之一，具有针对性强、政策导向明显、杠杆效果明显的特点，对保护环境、防污治理有着重要的作用。将低碳经济的相关概念、新兴环保科学思想引入到环保资金绩效审计中，有助于检验开展低碳经济的效果，使环保资金绩效审计更具有现实意义。环保资金绩效审计的目标演进主要有两个方面。

一是基于低碳经济而发展的资金绩效审计。现今气候变化加剧，二氧化碳是导致气候变暖的主因。低碳经济就是在全球气候变化的基础上力求可持续发展而形成的环境治理理念，人们想要通过节能减排等措施缓解气候的加剧恶化。在低碳经济大环境下，政府环保资金绩效审计有了进一步的发展，因低碳经济理念对环保资金绩效审计提出了新目标、新内容和新要求。张冉（2014）通过研究环保资金绩效审计已有文献，发现其中存在的问题。从“驱动力—状态—响应”的评价框架展开构建不同侧重点的环保资金绩效审计指标，并综合评价环保资金用于治理大气污染的绩效。

二是基于可持续发展目的而完善的资金绩效审计。可持续发展理念重视经济、社会、环境的协调发展，也就是在满足当代人发展需求的同时，不能对子孙后代人的生存发展造成威胁。环保资金绩效审计就是根据可持续发展目标而开展的。通过环保资金绩效审计，实现对环境污染、生态破坏等情况治理的效果检验，缓解环境压力，实现经济、社会和环境协调发展的最终目标。张以宽（2003）认为，因可持续发展战略目标，环保审计指标应考虑当前盈利和长远利益、社会企业经济利益之间的关系。总之，环保资金因可持续发展观念而投入，环保审计是对资金投入效果的检验。

随着国家投入资金的加大，环保腐败问题也日益突出，致使环保资金的浪费或者闲置，没有发挥效用最大化。政府审计作为重要的监督部门，对资金进行严格的绩效审计可以提高其使用效率，改进社会生态环境。本文在低碳经济视角下研究环保资金的绩效审计问题，对其存在的问题提出相应解决对策，有利于更好地发挥审计在社会可持续发展中的积极作用，实现经济与环境的共赢，人与自然的和谐相处。

二、低碳经济下环保资金绩效审计的现状及问题

（一）低碳经济下环保资金绩效审计的现状

1、环保资金绩效审计的内容。目前我国环境保护资金的审计具体项目主要有排污费审计、环境保护专项补助经费审计、育林基金审计、防沙治沙专项资金审计、生态林建设资金审计、天然林保护资金审计等。审计范围有：一是重点污染防治项目；二是区域性污染防治项目；三是污染防治新技术、新工艺的推广应用项目；四是全国环境污染自动监测监控系统和事故预警系统建设及运行费用；五是重点生态保护项目；六是国家规定的其他污染防治项目。

2、环保专项资金绩效审计得到高度重视。作为一个人口大国，环境问题日趋严重，伴随环境问题的恶化及可持续发展概念的深入，环保资金所占比重逐渐加大，开展了多项环境保护建设工作，比如2017年颁布的《重点流域水污染防治规划 （2016—2020）》《长江经济带生态环境保护规划》《“一带一路”生态环境保护合作规划》《国家环境保护标准“十三五”发展规划》等相关文件，以及出台的一系列环保指导文件，足见国家对环境治理投入的重视。为了响应国家政策，地方政府也积极实施环境整治，2015年和2016年，18个省的环保专项资金高达669亿元，这些都是我国环境审计逐渐成熟的标志。在加大环保资金投入的同时，审计机关也积极推动环保资金绩效审计的开展。例如，江苏省通过制定《江苏省环保专项资金审计（调查）工作方案》审核是否存在影响效益发挥，只抓执行期管理而忽视项目后期管理的问题。各级地方政府纷纷出台政策，根据环境治理重点和资金投入情况，有针对性地进行资金投入环境效果审计。

3、环境效益类评价标准日趋完善。由于近年来世界经济的增长，全球因燃烧化石燃料及工业生产而产生的二氧化碳排放量重现攀升趋势。而我国是全球温室气体排放量最大的三个国家之一，排放量占全球排放总量的28%，这对我国发展低碳经济提出了新要求，低碳经济使审计标准的内涵得到进一步延伸，促使我国环保评价标准不断更新与完善。截至“十二五”末期，累计发布国家环保标准 1941项（其中“十二五”期间发布 493项），废止标准 244项，现行标准1697项。在现行环保标准中，环境质量标准 16项，气体排放 （控制）标准 161项，环境监测类标准 1001项，管理规范类标准 481项，环境基础类标准38项，这些为环保资金绩效审计提供了参考数据，为设立环保资金绩效审计评价指标提供借鉴。另外，法规的不断完善驱使着技术的不断创新，企业为了达到国家标准，更加注重科学技术，环保观念逐渐加深。

4、环保资金领域腐败案件频发。随着环保资金投入的逐年增长，环保资金领域腐败案件频发，资金使用监管薄弱，缺少法律环境的建立。2014年，生态破坏、环境污染相关贪污案件达292件之多；2015年中央纪委监察部驻环境保护部纪检组监察局对发生在6个省的13起环保人员违纪违法案件进行了通报，涉案时间长达10年之久，贪污金额高达数百万元；截止至2016年，湖北省环保领域有488人贪污被查，北京市环保宣传主任贪污140万，大大小小的数据均说明了环保资金的监管存在大量的漏洞。这些都是因为缺乏有效监管政策，信息公开化不足，追责机制不完善造成的。

（二）低碳经济下环保资金绩效审计存在的问题

1、环保资金绩效审计评价指标不健全。研究数据表明，当前环保资金绩效审计指标的设置缺乏一定系统性，具体表现在环境效益指标充足，但社会效益和经济效益指标较少，评价范围狭窄，不论从理论界还是实务界，往往只集中于环境污染效益结果的评价，对其余效益研究涉及较少。比如，霍邱县审计局公布的《2015年环保专项资金审计调查报告》中，对排污费的征缴、黄标车提前淘汰奖励补贴、秸秆焚烧方面进行审计报告综述，提出的对策建议也是关于重点污染源防治项目，基本围绕环境效益展开审计，缺乏系统性描述。在社会效益评价时多用概括性、总结性的语言描述，例如实现农民收益最大化或者效果明显，但具体表现在哪方面增收，哪方面还存在不足，如何改进，并没有实际依据，无法判断其环境和经济效益。再如温州瓯江花岩头地表水水质自动检测站建设项目，环保项目依靠创新及政策引导，项目建成离不开环保资金拨款和技术创新的指导，环保项目建成后使企业成为了少排放、资源循环利用的示范企业，达到环境友好企业的同时带来一定经济效益。但资金绩效审计中未对其环保检测设备和资源循环利用示范企业的经济和社会效益进行评价，评价指标不够全面。

2、监督管理机制有待加强。通过近年来环保领域所发生的案件，可以总结出环保涉案领域涵盖了环境监管、流域水污染治理、污染物排污管理、环境执法、环境检测等各个方面，而环保资金从拨款分配到使用，环环相扣，监管部门存在的盲区会造成企业与环保部门的相互勾结、“互帮互助”，甚至靠此来避免污染物超标而受责，有导致环境污染更加严重的风险，社会生态效益大打折扣。随着我国环保资金财政投入力度的逐渐加大，需要不断采取更严谨的监管政策。

3、环保资金绩效审计的法律环境缺失。任何政策的实施和推广都离不开健全的法律环境，良好的法律环境是审计的推动力、垫脚石，而不健全的法律环境只能是绊脚石和障碍，我国环保资金绩效审计仍处于探索和推广的时期，需要健全的法律环境作支撑。绩效审计法律规范长期以来未被列入《审计法》规范，直到2012年《审计法》中都没有关于绩效审计的明文规定，仅有“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”这条内容，存在法律漏洞，条文描述过于笼统和模糊，缺乏具体的措施和指标，更重要的是我国环境治理项目数量庞大，周期较长，涉及范围较广，缺乏一个可以量化的标准规范和指南，使得环保资金的审计无据可查，无法可依，对于审计结果也缺乏必要的客观性。另外，对于审计结果中出现的违法乱纪现象的处罚力度不够，起不到杀鸡儆猴的作用，这样的处罚形同虚设。

4、审计组织模式和方法创新不够。目前我国环保资金绩效审计主要是合规性检查监督，低碳经济促使下的可持续发展目标让传统审计已无法满足绩效审计的需要，原审计证据和资料变得更加电子化和复杂化。例如水污染防治项目，由于水资源的外部性使得审计资源受限，审计范围缩小，审计证据获取难度较大，得到的结论难免以偏概全，这都是因为审计方法过于落后。随着项目的复杂性和环境的各种变化，审计数据获取不能一味地采用传统方法，这样得到的绩效审计结论会失去价值。

5、缺少后续跟踪审计报告。目前国家出台的一系列法律法规中，更多的是针对环保项目资金申请的管理和实施细则，出台的政策重点说明项目申请流程，力抓资金申请环节的监管，对于环保项目的后续追踪较少。绩效审计一般分为计划、实施、报告三个阶段，但是环保资金绩效审计不同于其他审计，后续审计的跟踪尤为重要。后续审计能检查审计报告中的问题是否得到解决，被审计单位是否自觉有效地进行了处理，处理后是否会产生其他副效应，副效应具体带来哪些变化，这都是环境审计的重点。参考2015年无锡市环保资金绩效审计报告，最后写到“审计结果和建议得到了相关部门的重视，对存在的问题进行了整改”，但是并没整改的后续报告，所有问题是否得到解决仍是未知数。

三、提升环保资金绩效审计的对策

（一）完善环保资金绩效审计评价体系

环保资金的绩效审计是一个诸多元素相互作用和联系的综合系统，系统包括组织体系、评价指标、标准及方法等。首先，评价标准可以专家意见为依据，我国还没有出台统一的审计标准，聘请专家直接参与审计能更好地出具审计报告，反映项目的真实进展；其次，评价方法多种多样，比如成本效益分析、因子分析法、公众评判法，审计机构可以根据项目具体需要采用不同的方法来得到相关数据指标；最后，评价指标重点以经济性、效率性、效果性的“3E”原则设立多级评价指标考察环境、社会、经济效益。所设定指标必须遵循相关性、可测量性、可操作性、重要性原则，真实合理地反映项目审计情况，可以运用文献研究法、公众满意度评价法来设计。另外，环保资金的运用包括设立、分配、使用、管理环节，对每个阶段的审计应设定不同的指标，以确定各环节审计的重点内容。

（二）加强对环保资金使用的审计

环保资金从申请、拨付、运用到管理环环相扣，如果只是对环保资金进行事后审计是完全不够的，应该顺着资金流向逐步核查，做到跟踪审计，防患于未然。然而，环保项目资金从省级到市级再到县级，涉及范围巨大，难免存在审计人员不足的现象，这就需要地方审计之间的相互配合，分配审计任务，地市级审计机关重点检查环保资金的管理、分配和拨付情况，县级审计部门还要关注资金流向单位的具体财政收支情况，深入单位进行实地考察，最少组成两人一组的考察小组，从源头把握资金的动态情况，占据主导地位，防止恶劣事件发生。

（四）健全绩效审计的法律环境

法律法规作为重要的法律基础，是环保资金绩效审计的重点。虽然目前没有关于绩效审计的具体统一指标，但是可以建立一套完整的绩效考核体系，设定一般准则、现场作业准则、报告准则等，明确审计机构的地位和责任，实现公开化公平化。同时，为了达到绩效审计依据的规范化，必须加快关于环保资金绩效审计的专门的法制法规建设，逐步建立起环保资金绩效审计的理论框架、报告标准、统一指南，使绩效审计工作有序有效展开。另外，对于违法乱纪现象，必须给予重视，必须明文规定处罚措施，防止犯案人员有恃无恐。

（五）重视审计方法的提高

相对于传统审计方法，环保资金绩效审计方法多样，应该视不同情况而进行不同分析。首先，对于典型案例要进行归纳总结，尤其是在不断地探索尝试中要记录有价值的审计方法，方便下一次利用，虽然我国环保资金的绩效审计制度还不够完善，但是日积月累会形成一套完整的审计方法；其次，创新绩效审计技术。绩效审计评价以“3E”为核心，需要大量的数据和资料的支撑，既有财务数据，也有非财务数据，现有技术的停滞将难以满足不断增长的数据需求，需要不断地创新；最后，实现审计信息化，灵活运用计算机技术能得到更为精准的审计结论，将绩效审计和计算机结合在一起能提高审计效率。

（六）加强环保资金后续审计

环保项目的效果因为周期较长，所以一般是1—3年才会逐渐显现，对项目的后续审计才能达到真正的审计目的，但是由于人员不足，审计项目较多，不可能进行实时跟踪审计，所以可以引入“补充审计”。补充审计不同于跟踪审计和实施审计，是在未来某个特定的时间点，在项目结束之后对项目进行审计，主要是针对审计报告上出现的问题进行后续了解，督促被审计单位自觉处理问题，积极地采取应对措施，使审计结论更加科学合理可靠。