财政扶贫资金使用管理现状分析及对策研究——以河南省信阳市3个贫困县为例

●刘晓青

为贯彻落实中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的指示精神以及河南省委省政府关于加强对扶贫资金统筹整合和监管的要求，进一步加大对财政扶贫资金使用管理的监管力度，保障扶贫资金安全有效使用，河南省财政厅监督检查二处检查组从2017年3月20日至4月28日，对G县、S县、L县财政扶贫资金使用管理情况以及2016年贫困县统筹整合财政涉农资金试点政策落实情况进行专项检查。本文在深入阐述财政扶贫资金专项检查的重大意义的基础上，简述近几年河南省财政扶贫资金的新动向，深刻剖析当前财政扶贫资金使用与管理过程中存在的问题及形成原因，从而研究提出切实可行的意见和建议。

一、开展财政扶贫资金专项检查工作的必要性

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质内涵，也是我党坚持全心全意为人民服务宗旨的必然要求。财政扶贫资金既是广大贫困群众的“保命钱”，也是政府实施脱贫攻坚举措的“助推剂”，是确保社会稳定，促进脱贫事业发展的重要物质基础。因此，管好、用好财政扶贫资金，不仅是一个经济问题，更是一个政治问题；不仅关系到广大人民群众的切身利益，更关系到各级党委和政府的形象。近年来，扶贫资金的规模呈现逐年迅速增长的趋势，如何保证这些资金安全、规范、有效使用，成为社会广泛关注和群众热切期盼的重大问题。近年来，党中央、国务院和省委、省政府高度重视扶贫开发工作，以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，把扶贫作为党和政府的历史使命和重大职责，纳入“四个全面”战略部署，实施精准扶贫战略，国家财政扶贫资金投入力度逐步加大，势必有力促进贫困地区的经济发展和民生改善。

二、财政扶贫资金使用和管理新动向

精准扶贫、精准脱贫战略实施以来，“四个切实”、“五个一批”、“六个精准”等举措深入开展，财政扶贫资金作为政府主导的重要扶贫资源，在使用和管理上发生了很大变化，主要体现在以下几个方面。

（一）财政扶贫资金投入大幅增长

近年来，各级财政积极调整和优化财政支出结构，切实把脱贫攻坚作为优先保障重点，各级财政扶贫资金的投入规模持续、稳定增长，2017年中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元。其中，中央财政安排补助地方专项扶贫资金860.95亿元，比上年增加200亿元，增幅30.3%。2017年，河南省53个贫困县（包括国家级贫困县和省级贫困县）统筹整合财政涉农资金超过300亿元。财政扶贫资金规模的大幅增长，使得扶贫资金管理面广、线长、点多的问题愈发凸显，资金使用与管理的监管难题也随之更加明显。

（二）资金项目审批权限全面下放

近年来，中央先后取消了10多个专项和试点项目工作任务。从2014年开始，财政专项扶贫资金审批权限原则上下放到县，下放比例逐年增加，发展资金下放比例从2014年的75%提高到2016年的95%。河南省从2015年开始，已将专项扶贫资金项目的审批权限全面下放到县级，省级财政部门按照各贫困县贫困人口数量、人均财力、当年脱贫任务等因素，将专项扶贫资金切块下达至各市县；由市县根据当地脱贫攻坚的实际需要统筹用于基础设施建设、产业发展、社会服务、政府兜底保障等方面，各县制定的扶贫项目实施方案按照规定程序向省级主管部门备案。这种做法改变了过去“县级申报、市级复核、省级审批”的传统做法，既简化了项目的申报程序，又强化了县级主体责任，确保扶贫项目符合各贫困县的实际情况，切实提高资金的使用效益。

（三）财政涉农资金统筹整合力度不断加大

2016年4月，国务院办公厅出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，国务院扶贫办也印发了《关于推进和支持贫困县开展统筹整合使用财政专项扶贫资金工作的通知》。河南省随后制定印发《河南省开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施办法》（豫办〔2016〕28号），在河南省53个贫困县全面开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作。各贫困县结合当地实际，制定统筹整合使用财政涉农资金的具体办法等相关制度性文件，进一步明确部门分工、操作程序、资金用途、项目申报与实施、资金监管措施等。

（四）财政扶贫资金动态监控初步实现

2017年以来，河南省财政厅基于全省政务专有云平台，运用云计算、大数据技术，开发建设全省财政扶贫资金动态监控系统，6月底在全省范围内正式上线运行。截至目前，全省财政扶贫资金均纳入了监控范围，基本实现扶贫资金运行全流程动态追踪。系统采取分地区、分部门及财政内部分业务主管处室三种后续监控模式，为督促相关县（区）和部门加快项目实施进度和资金支出进度提供重要的参考依据。同时，动态监控系统可实时展示全省财政扶贫资金的总规模，分层级展示省市县三级扶贫专项资金和可统筹资金的构成和比例情况，自动汇总更新省辖市、直管县及贫困县扶贫资金的具体安排使用及动态变化情况，实时呈现资金分配和实际支出情况。

（五）资金监管高压态势初步形成

近年来，财政、扶贫、审计等部门不断加大扶贫资金监管力度，先后启动实施了扶贫领域监督执纪问责、集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪、财政专项扶贫资金集中检查和绩效评价、扶贫资金管理使用和政策跟踪审计、扶贫系统警示教育、设立扶贫监督举报电话、全面推行公开公示公告制度等工作，保持了扶贫资金监管高压态势，财政扶贫资金管理使用情况总体上好转。国务院扶贫办“12317”监督举报电话开通两年来，收到1万多个电话，扶贫资金的相关违法违纪问题在全社会范围内引起了广泛关注。

（六）扶贫资金绩效评价日益凸显

为进一步加强扶贫资金的监督管理，提高资金的使用效益，河南省相关部门开始将绩效评价工作作为资金监督和管理的重要环节。在扶贫项目审批权下放的基础上，充分发挥绩效评价的正向引导和激励作用，坚持目标导向，将资金的拨付情况、分配情况、资金支出进度、带贫效果以及是否存在违规违纪使用资金现象等作为扶贫资金绩效评价工作的主要内容，积极引导各市县以绩效评价指标体系为主线，合理、科学、规范地使用财政扶贫资金。同时，河南省财政部门充分利用扶贫资金绩效评价的结果，不断加大绩效考评奖励力度，完善奖惩机制，扩大引导和激励效应。

三、财政扶贫资金检查中发现的问题

（一）存在扶贫资金闲置、结余现象

检查中发现部分项目因主客观条件变化，无法实施，但财政部门未及时收回资金，导致资金无法在规定时间内形成实际支出，有的甚至闲置时间长达2年以上；部分扶贫资金切块安排到主管部门或者乡镇，却迟迟未对接到具体项目，同样造成资金闲置时间较长。此外，直接发放至贫困户个人的补助类项目，因精准识别造成的人数变动，部分资金因未成功兑付，形成结余，长期滞留财政专户或者银行过渡账户，也未及时统一收回国库和重新统筹安排用于脱贫攻坚工程，直接影响到扶贫资金的使用效益。

（二）资金使用范围、拨付方式不合规

检查中发现，部分到户增收项目使用财政专项扶贫资金扶持贫困户，经查询贫困人员建档立卡名单，被扶持人员中有些为非贫困人口，甚至存在套取财政扶贫资金的情况。此外，在项目实施过程中扩大开支范围，以财政资金列支群众误工补助费、招待费、招待用酒、工程图纸印刷费等日常经费。此外，涉及贫困户直接补助到户的培训类扶贫项目补助资金发放方式不合规，财政部门将资金拨付至培训结构，未委托金融机构采取一卡通或银联卡的形式直接发放到贫困户个人。

（三）未及时申请报账或报账资料不完备

此次专项检查中发现，部分贫困县的产业扶贫项目已竣工或者已决算，但项目资金因实施单位未及时申请报账或者报账资料不完整不规范，导致资金无法拨付到位。有些基础设施类扶贫项目，虽然财政部门按照阶段性报账的要求，督促各主管部门和项目施工单位及时申请报账，但部分项目施工单位为了减少报账次数，大多倾向于采取竣工验收后一次性报账的方式，且因报账资料不合规、不完整，进而导致资金无法及时拨付到位，出现了项目实施进度与资金支出进度不匹配的情况，直接影响了资金的支出进度。

（四）财政扶贫资金管理制度执行不到位

一是未按规定实行县级报账制。检查中发现，个别贫困县财政部门将年度项目管理费直接拨入扶贫部门，或者将到户增收项目资金直接拨付给乡镇的会计核算站，未按规定实行县级报账制。二是未按规定实行分账核算。某县财政局将2015年中央彩票公益金支持革命老区小型公益设施建设项目资金计入财政专项扶贫资金专账，与整村推进、产业化贴息等产业发展项目资金统一核算，未按规定分账核算。三是县级配套资金不到位。某县上报省级主管部门审定的中央专项彩票公益金支持革命老区小型公益设施建设项目申报书显示，除中央下达专项资金外，县本级应整合部门资金。而截至检查日，该县整合部门资金未到位。

（五）项目实施进展缓慢

基础建设类项目有季节性施工特点，如新县千金乡杨高山旅游基础设施建设项目由于今年连续阴雨天气，导致一期开工时间偏晚，工程进度滞后，二期工程去年12月底刚完成招投标程序，直接影响到资金支出进度。此外，部分项目规划临时发生变更，因需要重新规划，加上水泥、大沙等建筑原材料市场价格波动较大，也直接影响到扶贫项目实施进度。例如，某县2015年12月安排2015年第二批中央和省级财政专项扶贫资金用于整村推进村组道路建设，该项目于2016年7月1日开工建设，2016年8月29日竣工，而截至2017年4月，尚未组织竣工验收工作，项目进展缓慢。

（六）立项审核和项目变更不规范

到户增收和科技扶贫等产业扶贫养殖种植类项目需依托相关专业合作社和企业实施，但检查中发现扶贫等项目主管部门在选定专业合作社的过程中，对其相关经营资质、经营能力等前期论证工作不足，甚至出现先签订购销合同，后注册成立合作社的情况。此外，个别贫困县因客观条件变化，擅自对产业扶贫项目的实施内容或者基础设施建设中道路长度、宽度等工程量进行变更，却未履行相应的变更程序，也未按规定报经省级备案。

（七）扶贫项目管理制度落实不到位

一是未按规定执行政府采购。检查中发现，部分贫困县在实施到户增收等产业扶贫项目中，使用扶贫资金购买白鹅、茶苗等，未按规定执行政府采购。二是未按规定进行财政投资评审和竣工财务决算。检查中发现，个别贫困县使用财政专项扶贫资金用于整村推进道路建设项目，竣工后尚未经财政投资评审中心评审，即支付项目款；或者道路建设任务完成后办理竣工工程移交手续，但未按规定编制竣工财务决算。三是未按规定公开项目信息。某县扶贫办2016年到户增收鸡养殖项目，使用财政专项扶贫资金扶持贫困户，但该项目示范户名单、项目内容、资金数量等项目信息未在村务公开栏公示公开；某整村推进项目在项目竣工后均未设立永久性标识牌。

（八）涉农资金统筹整合制度不够健全

一是统筹整合资金使用方案、管理办法制定不细化、不明确。例如，2016年11月，某县人民政府虽制定下发了 《统筹整合使用财政涉农资金实施方案》，但统筹整合资金操作流程不细化，也未明确统筹整合使用财政涉农资金的补助标准、绩效目标、时间进度、实施地点。此外，该县财政部门将应纳入统筹整合的中央和省级财政涉农资金由财政预算统筹安排用于脱贫攻坚领域，但未纳入上报省级备案的统筹整合财政涉农资金使用方案。二是统筹整合资金账务处理不规范。某贫困县未建立统筹整合资金管理台账，对纳入统筹整合的涉农资金未区分中央、省各级各类资金并详细记录预算指标来源，未按实际用途列相应支出科目，并在预算指标账中记录有关资金用途调整情况。

四、存在问题的原因分析

（一）制度办法不完善，部门职责不明确

一是具体细则不明确。近几年针对扶贫工作新形势，中央和省出台制定的规范性、指导性文件较多，各县在执行时未能有效结合当地实际制定较为详细的办法，在实施项目时容易产生偏差，加之扶贫项目的审批管理权限逐步下放到县乡一级，各县在探索创新扶贫方式时，对项目主管部门和实施部门的责任分工不明确，存在相互推诿的现象，导致项目管理存在盲区。二是资金监管不全面。在权限下放的同时，部分项目的财政扶贫资金拨付到乡镇财政所、会计核算站，未有效执行县级报账制，虽然加快了县一级资金支出进度，但是不能够动态监管已拨付资金的实际支出情况，容易造成资金滞留在乡镇一级。此外，参与项目的组织、实施、施工单位，对各自的职责履行不到位，导致招投标管理、资料审核、信息公示等环节出现问题。

（二）扶贫规划引领不明显，项目储备安排不科学

一是各地扶贫部门未根据当地实际编制和完善脱贫攻坚规划，对致贫原因、脱贫意愿、产业基础等分析不足，所制定的脱贫攻坚主要措施、项目规划可行性欠缺。二是部分贫困县尚未系统建立扶贫项目库，项目储备滞后；有些县虽然建立了项目库，但在项目的初步筛选、审核论证等环节把关不严，不够科学；安排的部分项目难以激发贫困群众的积极性，导致扶贫资金的效益不明显。三是有些县扶贫项目安排滞后于资金到位，仍然处于“资金等项目”的阶段，从而导致资金闲置、滞留等现象较为普遍。

（三）后期跟踪监管不严格，扶贫资金效益不理想

一是部分贫困县的财政部门和其他主管部门在资金安排到项目或拨付后缺乏后续的监督和跟踪，对一些确实无法实施的项目未及时变更，使得项目资金长期闲置和浪费；同时，对确已变更的项目，未按规定向省级主管部门履行报备程序。二是在确定扶贫项目的前期，与贫困群众缺乏沟通，对当地的产业优势认识不足，仅仅照搬其他地方的实施模式；同时，大多数扶贫项目仅仅注重发挥财政扶贫资金的帮扶作用和短期效益，无法激发贫困群众的内在发展潜力。三是在执行县级报账制过程中，财政部门对报账资料的审核不够严格，对一些缺少采购明细清单、发票开具不合规的报账资料予以审核通过和拨付资金，监管职责履行不到位，从而影响了财政扶贫资金的安全高效使用。四是到户增收项目部分采取入股分红的形式，普惠性质多于带动性质，而且相关主管部门在项目实施过程中缺乏后期跟踪调查，入股企业一旦出现经营问题，在资金返还上也存在风险。

（四）统筹整合力度不强，协调联动机制不畅

一是实施方案制定不够详细具体、较为仓促，对补助标准、绩效目标、时间进度、实施地点等内容没有明确，甚至有的资金安排到项目了，却迟迟未落实到相应的主管部门，一定程度上造成资金支出进度和项目建设进度缓慢。二是部分单位对脱贫攻坚政策理解不透彻，政治敏锐性不强，在统筹整合工作中，财政部门唱独角戏，基层局委出于部门利益的考虑，积极性不高、主动性不强，协调难度较大，加大了整合的难度，出现应纳入未纳入统筹整合的问题。三是统筹整合资金安排使用后，牵头管理部门作用发挥不明显，对安排到具体项目的资金使用、项目进度都无法统一监管，仍然是各项目主管部门各自实施推进，资金整体效益难以显现。

（五）绩效考评观念不强，处理处罚力度不大

一是各项目主管部门尚未树立绩效理念，工作的重点仍停留在资金是否及时足额拨付、项目是否按计划实施等传统层面，而对扶贫资金效益缺乏系统的绩效评价。部分县虽然对扶贫资金的使用和管理开展绩效评价，并将其纳入扶贫开发工作成效考核，但只是流于形式，绩效评价的结果并没有成为下一年度资金安排和项目确定的依据。二是对于财政扶贫资金使用管理中发现的违规问题，大多采取责令整改、警告、收回财政资金等措施，对违规问题发生的原因缺乏深入剖析，对问题的整改也不够深入，处理处罚措施也缺乏震慑力，从而导致业务主管单位、扶贫部门、项目实施单位、财政部门的责任意识不强。

五、意见与建议

（一）严格落实制度办法，确保项目监管到位

一是各地要结合实际制定并细化扶贫资金管理细则，明确各相关部门工作职责，建立落实相互协调、相互制约的工作机制。各省辖市应针对本市所辖各县区存在的共性问题，制定统一的措施意见，并积极指导县级制定具体的实施细则；各县区应结合本地实际，制定具有可执行性和可操作性的具体实施细则，以明确职责分工和责任部门。实施细则出台后，各县区须严格按照细则开展工作，并在执行过程中对细则进行补充完善。二是对资金使用进行后续跟踪，不仅关注资金支出进度，更要关注资金使用效益。严格执行资金管理办法、项目公示制度和变更报备、招投标等制度，增强资金使用的透明度，保障资金在阳光下运行。同时，加强对结余资金管理，对确实无法实施的项目资金要及时收回统筹使用。三是规范操作程序，财政部门、项目主管部门、项目实施单位要分工明确，各司其职，确保涉农资金政策落实到位。

（二）坚持扶贫规划引领，优化项目储备安排

一是各地扶贫部门要结合当地实际情况，编制和完善脱贫攻坚规划；同时，结合脱贫攻坚规划和年度脱贫任务，切实做好扶贫项目库建设工作，在摸清贫困人口数量、规模、致贫原因、脱贫意愿、产业基础等前提上，深入挖掘地区特色和优势，发挥资源禀赋，充分利用各项优惠政策和外部资源，进一步明确脱贫攻坚主要措施、时间节点和具体任务。二是根据实际情况，不断完善和优化扶贫项目库，切实加强项目储备，做好项目的初步筛选、审核论证等准备工作，优先安排贫困人口参与积极性高、意愿强烈、脱贫效果明显的扶贫项目。此外，对项目实行滚动调整，加快相关涉农资金安排，做到扶贫项目前置审核、提前论证、储备充分、动态调整，尽可能避免因项目前期准备工作不足、组织实施进展缓慢、补助对象未及时确认或确认不准等因素影响扶贫资金的实际支出进度。

（三）强化后期使用监管，充分发挥资金效益

一是对已申请项目因不具备条件无法实施而造成资金闲置的情况，县级扶贫开发主管部门和财政部门要及时作出调整和变更，并做好向省级主管部门报备的工作，最大限度地避免财政扶贫资金出现闲置和浪费。二是结合当地贫困原因和产业优势，通过各种渠道广泛征询贫困群众意见，因地制宜确定扶贫项目，最大限度地调动贫困户的积极性和主动性，不能简单注重资金的帮扶作用，更要注重发挥资金的引导带动作用。三是业务主管部门要继续健全完善项目管理办法，包括项目申报、立项、组织实施、竣工验收、决算评审等内容；相关部门认真审核项目实施全过程资料，及时申报评审项目；严格落实项目计划，对项目实施情况进行跟踪指导，监管项目建设进度和工程质量，及时组织项目竣工验收；指导项目实施单位规范资金的使用与管理，对项目实施单位报账资料的真实性、规范性、完整性和有效性进行审核。

（四）落实统筹整合政策，完善协调联动机制

一是按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，加大财政涉农资金的整合使用力度，结合当地实际，修订完善整合试点实施方案。二是各地统筹整合财政涉农资金领导小组切实发挥牵头作用，确保应纳入资金及时纳入，并结合当地脱贫攻坚规划安排到具体项目，明确各项目主管部门的责任，同时规范对统筹整合财政涉农资金的预算管理，按照时间节点加快项目实施进度、拨付资金。三是县级政府要建立和完善项目推进协调机制，加强沟通衔接，各县应充分利用日调度、周例会等工作机制，进一步明确落实各项措施的主管部门和责任人，对按照时间进度能够同步开展的相关工作，尽量统一办理，加快推动项目工程进度，提高办理业务的工作效率，推进扶贫项目加快实施，保障扶贫项目资金安全高效使用。

（五）完善线上系统应用，加强资金动态监控

河南省的扶贫资金动态监控系统已正式上线，但在具体操作中因系统上线时间较短，贫困县相关经办人未能完全掌握系统功能，造成数据录入提取不完善、指标勾兑不准确的情况时有发生，直接影响到系统应用的准确性。对于这种情况，各级财政部门应进一步完善动态监控系统。一是省财政要进一步加强财政扶贫资金动态监控系统建设，强化系统功能设置，实现扶贫资金各环节的动态监测、汇总统计和分析，为有效加强扶贫资金监管提供必要的技术支撑。二是市县财政部门要按要求使用预算执行系统办理扶贫资金指标接收、资金分配和拨付等业务，通过扶贫专户办理扶贫资金收支的，要指定专门机构和专人使用专户系统进行收支业务核算，并及时、准确地做好相关数据的录入、汇总、审核工作，数据不一致的要及时校正。出现口径不统一的情况，要及时请示上级财政部门。三是省财政厅信息办要加大扶贫资金动态监控系统应用的培训力度，组织贫困县系统管理、监督检查人员集中培训，全面掌握系统功能，真正发挥系统作用。

（六）重视资金绩效考核，落实公告公示制度

一是进一步完善以脱贫成效为核心目标的扶贫资金使用管理绩效考核体系，对扶贫资金的使用、管理情况进行科学合理的绩效评价。在扶贫资金项目审批权限下放的背景下，按照权责匹配原则，强化地方监管责任，县级政府要承担确保资金安全、规范、有效运行的具体责任，强化财政监督和审计、督查，确保资金使用、项目实施不存在监管盲区。同时，各项目主管部门要树立绩效观念，县级脱贫攻坚领导小组要组织财政、扶贫及其他项目主管部门对项目的绩效目标完成情况开展绩效考核工作，并将考核结果在全县范围内进行通报公示。二是各县（市、区）要建立健全并严格执行扶贫资金安排使用公示公告制度，县级统一拟定扶贫资金公示公告清单，明确公示主体、内容、时间和公示范围，提高扶贫资金使用透明度。

（七）加强舆论公开宣传，坚决严肃问责追责

一是各级党委、政府及部门要综合运用报刊、电视、广播、网络以及微信、微博等各类新兴媒体，及时总结加强扶贫资金监管的有效做法、经典案例和先进经验，并加大宣传力度。对查处的扶贫资金违规违纪问题及时通报和曝光，公开后续追责问责情况，切实回应社会关切。二是各级监察部门要聚焦各责任主体，各地区要在明确工作各环节、各单位的责任划分的基础上，落实项目法人制、项目审计制等各项管理制度，进一步强化业务主管单位、扶贫部门、项目实施单位、财政部门的责任意识，并坚持从严问责，以监督责任落实，倒逼主体责任落实。对查处的典型问题，要及时通报曝光，促进监管责任落实到位。三是对于财政扶贫资金项目管理各个环节发现的违规问题，要进一步加大处罚力度，形成有效震慑，切实发挥财政监督检查规范财政管理的作用，形成脱贫攻坚的强大合力。

（八）加强日常指导监督，积极组织人员培训

一是各级项目主管部门要加强对于项目实施单位和建设单位的业务指导，确保项目实施过程中签订规范的合同，严格按照项目建设的相关规程实施，真正实现合同规范、程序合规，从而真正保证财政扶贫资金安全有效运行。二是加强对项目资金管理使用、项目实施进度的日常监督，建立完善项目档案，加大对报账资料真实性、完整性和合规性的审核力度。督促项目实施单位根据下达的资金项目计划组织项目实施，按规定用途使用资金并收集相关报账资料。三是加大对财政和扶贫工作人员的培训力度，尤其是对国库集中支付制度、政府采购、财政投资评审、扶贫资金管理和项目管理办法、统筹整合涉农资金的相关政策等进行全面、详尽地讲解，从而提升县乡基层财政和扶贫开发工作人员的法律素养、政策把握能力和业务水平，使其能够更好地执行相关政策规定。