中央对地方专项转移支付监控体系建设探索

●刘 志/财政部驻宁夏专员办党组书记、监察专员

一、引言

中央对地方专项转移支付（以下简称专项转移支付），是指中央政府为实现特定的经济和社会发展目标无偿给予地方政府，由接受转移支付的政府按照中央政府规定的用途安排使用的预算资金。财政部是专项转移支付的归口管理部门，中央主管部门和地方政府按照职责分工共同做好专项转移支付管理工作。财政部驻各地财政监察专员办事处 （以下简称专员办）按照工作职责和财政部要求，开展专项转移支付预算监管工作。

近年来，我国专项转移支付制度不断完善，在增强中央政府宏观调控能力，实现特定宏观政策目标等方面发挥了重要作用。但资金管理使用中的安全性、规范性、有效性问题仍然不同程度存在，影响了政策目标的实现和财政治理作用的发挥，受到社会关注。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”定位和“建立现代财政制度”要求，不仅使财政的功能与作用得到全面提升和拓展，而且也给新时期的财政工作提出了更新、更高的要求。按照党中央和财政部党组决策部署，紧紧围绕深化财税体制改革和预算管理制度改革，充分发挥财政部职能延伸作用是专员办最根本性的职责。近年来，宁夏专员办以提高财政资金使用绩效为导向，积极探索推进中央对地方专项转移支付监控体系建设，在促进提高资金管理使用的安全性、规范性、有效性方面取得了实质性进展。

二、推进中央对地方专项转移支付监控体系建设的重要性和必要性

一是贯彻落实党的十九大精神的要求。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这为财政改革和财政预算监管工作指明了新方向、提出了新要求。专员办要进一步提高政治站位，增强工作的使命感、责任感，紧密联系实际，围绕满足人民群众日益增长的美好生活需求，深入思考新时代财政预算监管工作的使命与担当，切实将习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，内化于心、外化于行，确保专员办工作始终坚持正确的政治方向，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

二是强化履职尽责的需要。《中华人民共和国预算法》《财政部关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》《中央对地方专项转移支付管理办法》和《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》等政策法规赋予了专员办开展中央对地方专项转移支付监管的职责，具体是以专项转移支付资金为对象开展的预算审核、执行监控、绩效评价等监督管理活动。2018年4月9日，财政部党组书记、部长刘昆在海南专员办调研时强调，新时代专员办要提高政治站位，把工作重心进一步向财政预算管理的事前、事中聚焦，更好发挥就地就近优势，提升履职效果；要督促提高财政资金使用绩效，及时发现资金使用中的问题，把一些无效、低效资金找出来，提升资源配置效率；要紧紧盯住中央对地方转移支付资金，将视线延伸到基层单位和财政资金使用终端，实现预算执行监控全覆盖。专员办要牢固树立履职尽责、担当作为的意识，认真落实部领导指示，切实提升工作实效。

三是促进区域发展的需要。宁夏是一个欠发达的民族地区，由于自然禀赋差、自身财力弱，各项建设和发展离不开中央的大力支持，近几年中央对宁夏的转移支付规模逐年扩大，从2015年的679.64亿元增加到2017年的815.70亿元，年均增长4.14%，为宁夏集中财力积极支持打好三大攻坚战、落实创新驱动发展战略、实施乡村振兴战略，提高保障和改善民生水平，推动解决发展不平衡不充分问题等提供了有力的资金保障。宁夏的转移支付资金人均数额大，政策性强，大多涉及民生领域，加强资金监管，提高使用效益，对于落实十九大提出的“以人民为中心”的发展思想，进一步促进民族地区、贫困地区发展意义重大。

四是新时期提升财政管理与治理能力的需要。一段时间以来，财政资金在使用环节的管理较为薄弱，“重分配，轻监管”的现象一直存在。作为监管部门，专员办以往多采取审核重点项目资料、选择部分项目实施现场核查等方式开展工作，投入人员多、时间长，但监管的面窄量小、效率不高，难以从整体上把握专项资金的共性和苗头性问题，对发现的违规问题也只能采用事后处罚等措施，难以起到预警、纠偏作用。随着财政改革和转型工作深入推进，急需改进和完善原有监管方式，探索适合新形势的专项转移支付监管的新模式，弥补监管短板和不足，提高财政资金绩效。

三、提升站位，探索创新，构建中央对地方专项转移支付监控体系

实践中，宁夏专员办深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面分析财政部相关司局、人大、审计部门和地方财政的监管优势和不足，准确把握中央转移支付资金面广、量大、线长等特点，充分发挥专员办派驻优势和财政部职能在地方的延伸作用，以信息化为手段，以资金的执行控制和使用绩效为核心，聚焦事前、事中各个环节，逐步实现对财政资金运行全过程的实时监控与预警，不断完善中央对地方专项转移支付监控体系建设，促进中央财政支出更加聚力增效，确保中央财政惠民惠企政策落地见效。

（一）强化基础支撑，全力保障监控体系建设

结合工作职能和监控体系建设需求，着眼实现人员少跑腿、数据多跑路、流程全覆盖、监管精准化，打造高效、现代的监督模式。一是充分发挥青年党员攻关小组作用。将中央转移支付监管信息化作为当前宁夏专员办青年党员攻关小组信息化建设主要任务，通过定期召开会议、实地开展调研、开展培训交流、制订5年行动计划等方式，探索专项转移支付监管的新思路、新方式。二是创新信息化监控手段。围绕“把握整体、动态监管、精准出击”的目标，上线运行“中央专项转移支付预算执行动态监管系统”（以下简称动态监管系统），实现监管与预算的分配、执行相连接，及时查询获取资金分配、拨付、使用的有关信息，实施全面动态监管，提升预算监管成效。三是实现与地方财政预算管理系统互联互通。主动与宁夏财政厅协调联系，搭建网络传输专线，依托地方财政预算管理一体化系统和地方财政行政管理系统，全面查询中央对地方转移支付资金办理等相关业务信息，掌握资金下达和使用情况。四是实施“牵头处与分工处”统分结合的监管模式。明确业务三处作为专项转移支付监控工作的牵头处，有效发挥其业务专长和统筹、参谋作用，其他处室指定专人负责动态监控系统、日常分析预警、专项审核等工作，建立完善分工明确、各尽其力共同推进专项转移支付动态监管的工作机制。五是健全专项转移支付监管制度。认真总结监管工作中形成的有效做法和经验，扎实推进制度建设，制定了监管意见、工作细则、绩效管理工作实施办法等，推动建立长效监管机制，实现依法监督、规范监管。

（二）建立健全联合联动监管机制，增强支出监管合力

充分发挥地方财政和业务主管部门的管理优势和业务专长，加强与自治区财政厅、局，以及项目主管部门沟通协调，依托动态监控系统、各处室划片包干的监管调研模式等，搭建中央转移支付联合联动监管平台，实现信息数据共享、联合联动监管，争取各方面的理解和支持，共同做好相关工作。一是加强监管互动，将专员办与地方财政部门、项目主管部门（资金使用单位）密切联系起来。一方面，要求各市县财政部门和资金使用单位按月填报转移支付资金分解、下达、项目实施进度等情况；另一方面，及时向各地财政部门、项目主管部门反馈监管信息，督促其提高预算管理意识，规范项目资金管理。二是组织开展培训，解读相关文件政策，讲解动态监管系统操作流程，解答现场提问等，促使各有关项目主管部门和各级财政部门相关岗位人员能更好地管好、用好资金。三是建立QQ群、微信群，畅通与各级财政部门和资金使用单位的沟通联系，提升服务实效；及时进行工作提示，上传政策文件，持续推进动态监管。

（三）实施“全覆盖、分析性、穿透式”动态监管模式成效显著

宁夏专员办坚持绩效优先理念，依托信息化建设、互联网技术和大数据分析手段，运用本办监管业务系统，在认真开展专项转移支付资金预算申报审核、执行监控和绩效评价等工作的基础上，采取 “线上分析预警，线下精准核实”相结合、差异化分类监管等方式，实施“全覆盖、分析性、穿透式”动态监管，对宁夏全区专项转移支付资金的预算执行情况进行全面监控，推动各部门和各项目单位进一步规范管理和使用专项转移支付资金，促进项目建设，提高资金绩效。

1、定期收集数据，建立基础信息库。实行统一规划、分步实施，点面结合、逐步推开，先易后难、全面推进，最终实现项目全覆盖、资金全覆盖。地方市、县（区）财政部门定期在线填报中央专项转移支付资金的分解下达信息，包括指标文号、项目名称、指标金额、收到及分配指标日期和资金拨付方式等。资金使用单位根据明细项目按月在线填报中央专项转移支付资金的收到、使用情况，并上传文档、表格、图片等能反映资金使用结果的收入和支出凭据，作为佐证信息。汇集各单位填报的数据资料，建立转移支付台账、转移支付政策库、转移支付案例库、绩效评价信息库，及时掌握地方各级财政分解下达、项目单位管理使用资金和项目进展等情况，逐步实现对中央专项转移支付资金的全流程、全覆盖监管。截至目前，已将2018年收到的专项转移支付资金全部纳入动态监管系统进行监管，并选择部分一般转移支付资金纳入系统开展探索性监管；按照支出功能分类，涉及农林水支出、教育支出、节能环保支出等16类，明细项目近两千个。

2、线上分析预警，线下精准核实。充分利用已取得的数据和已收集的资料，加强对比分析、跟踪分析、综合评价分析等统计方法应用，探求数据背后反映的情况和问题，认真查找并分类存在的疑点、线索，以非现场的分析监控精准指导现场监管工作；针对发现的疑点和线索，采取询问、约谈、回访、调研、核查、绩效评价、发监管函等监管手段进一步核实查证，向被监管单位预警提示其存在的倾向性、苗头性问题，动态跟踪整改落实情况，实现对资金使用环节的常态化监管；并根据发现的问题，拓展延伸到同类资金或同类问题上，加大问题研究力度，提出有针对性的整改意见和政策建议。

监管成果不断显现，主要表现在三个方面。一是推动资金支付进度慢的现象得到改善。通过采取电话问询、函询、座谈、联合督导等多种方式敦促相关部门加快预算执行，推进资金支付进度。例如，2018年上半年宁夏回族自治区财政分解下达至市县财政比例比2017年提高6个百分点，为地方“早干事、快干事、早见效”提供了有利条件。二是推动资金绩效提升，促进了地方经济社会发展。了解掌握基层财政部门和资金使用单位的专项转移支付资金申请、分配、下达和使用等情况，及时发现和帮助解决专项转移支付资金预算执行中存在的问题及困难。如某河是黄河在宁夏境内的一级支流，同时也是宁夏未完成黑臭整治并消除劣五类的重点流域水体，因为立项、征地拆迁和招投标等环节影响，改善水质项目一直未开工建设。宁夏专员办日常监控发现后，立即核实项目执行情况，及时向地方政府相关部门反映，地方政府召集相关部门安排部署，目前该项目已全面开工建设。三是违规问题得到及时纠正。通过系统提示预警、统计分析等功能，对存在问题的单位发送监管函、实地跟踪监管、召开专题会议等方式督促其整改落实，堵塞了数十项管理漏洞，并向被监管单位提出多项管理建议，帮助其提高了专项资金管理水平。以某项转移支付资金为例，宁夏专员办监管发现其存在大量结余，及时召集地方财政部门、项目主管部门对宁夏全区结余资金予以梳理，反馈发现的问题，认真听取各部门意见。在既充分考虑地方实际情况又尊重客观事实的基础上，从政策合规性、申报规范性等方面，对发现的问题逐项逐个分析，指导基层部门和有关单位做好整改工作；后期，各级财政部门对以前年度结余的资金进行了集中拨付，并优化了工作方式，理顺了工作流程。

3、开展差异化分类监管，提升监管精准度。在系统分析监督职责、监管特点、区域特色的基础上，制定体现与人力和实际相匹配的中央转移支付监管指导意见和分类指导实施方案，明确监管的工作目标、原则、方式、任务，突出监管重点，着力发挥财政资金使用效益和财政政策效应。围绕国家重大发展战略和自治区“三大战略”，研究选取扶贫攻坚、民族发展、环境保护、乡村振兴、民生保障等领域的资金优先作为监管重点。采取全面监管与重点市县监管相结合的方式，从提前下达、前置审核、执行监控、绩效评价各个环节进行闭环管理，特别是加强对现行政策实施效果的调研评估，保障相关部门、单位和群众充分享受中央财政支持政策。

4、及时报告反馈，注重成果利用。宁夏专员办坚持监管与服务并重的理念，预算监管既是监管，也是服务，监管是手段，服务是目的。充分借助动态监控系统全面收集整理数据，通过座谈、核查、督促、反馈等方式对相关疑点进行沟通、核实，从注重事后查纠问题向提前纠偏控制转变，综合系统运行和现场监管情况，按综合与分类相结合的原则，不定期地形成监管分析报告报送财政部和自治区政府，及时反映苗头性、趋势性问题，分析问题成因，提出解决问题、加强管理、完善政策的意见建议。此外，按照“花钱必问效、无效必问责”的要求，主动设计绩效评价自选动作，以资金的执行和结果对照绩效目标开展绩效监控，对花得不好的资金建议财政部予以收回或督促有关方面改进管理，对达不到既定目标的政策建议调整或退出，确保财政资金用到“刀刃”上并产生实效。

四、下一步完善监控体系建设的思路

目前，宁夏专员办专项转移支付监控体系建设有序推进，系统动态监控、预警分析作用成效明显，运行机制不断完善，工作模式日趋成熟，专业队伍初步组建，监管效能逐步提高，但同时也面临诸多矛盾和问题，有的问题在一定程度上还制约着财政预算监管效能的充分发挥。下一步，宁夏专员办将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统揽，坚决落实财政部党组决策部署，围绕财政改革发展中心工作，紧密结合驻在地实际，坚持“守土有责、守土尽责”，深入拓展事前、事中监管，加速提升财政预算监管能力，为加快建立现代财政制度护航助力。

（一）拓展动态监管资金范围

党的十八届三中全会《决定》明确指出，“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”，这是转移支付改革的方向和目标。前期宁夏专员办已将专项转移支付资金全部纳入动态监管系统，并将数项一般转移支付资金纳入系统并开展探索性监管。下一步按照“先易后难、逐步推进”的原则，研究对一般转移支付实施分类监管（如按照功能分类、按地区或部门选取资金开展试点），探索一般性转移支付的监管模式，更有效地发挥转移支付资金平衡不同地区经济水平的作用。

（二）积极参与绩效管理

2018年政府工作报告进一步要求在深化财税体制改革中“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。”结合本地本办实际，积极探索实践专员办加强和改进绩效管理的方式方法，加大绩效管理的工作力度，运用好动态监管系统“绩效管理”模块，深入推进预算绩效管理，推动构建科学有效的专项转移支付绩效管理体系，实现“项目申报有目标，目标执行有监控，项目完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”。

（三）进一步加强干部队伍能力素质建设

宁夏专员办干部的能力素质与新时代财政预算监管工作要求相比仍有一定差距，需要把干部能力素质建设放到紧要位置，主动适应新形势新任务，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，培养能“及时掌握真实情况、准确分析问题原因、提出可行对策建议、服务财政部科学决策”的专业化队伍和“专科医生”，着力建设一支忠诚干净担当的高素质财政预算监管干部队伍是当期和今后一段时期十分迫切的任务。

（四）更好发挥基层财政部门、项目主管单位的积极性、主动性

动态监管工作开展以来，有效地扩大了监管覆盖面，强化了事前、事中监管力度，对基层财政部门、项目主管单位提高预算管理意识，规范项目资金管理，起到了积极的促进作用。但转移支付监管效率的大幅提高需要地方相关部门更加密切地配合，大力发挥基层财政部门、项目主管单位的自身优势和主观能动性，提高其自我管理意识和自我管理能力，提升项目资金管理水平是下一阶段工作的重要内容。