聚焦事前事中监管 做深做实中央预算单位部门预算管理

●文秋良 黄利红 雷 毅 罗 鹏

专员办转型以来，认真开展了属地中央单位预算监管。据统计，全国专员办2017年对108家部门所属1.4万个单位的基础数据进行审核，核减实有人数4.1万人、津贴补贴经费需求25亿元等，预算监管涉及单位数量多、资金数额庞大。专员办要扎实有效地开展中央预算单位财政预算监管，必须将工作重心进一步向财政预算管理的事前、事中聚焦。

一、向财政预算管理事前、事中聚焦的意义

新形势、新任务对进一步加强中央单位财政预算监管提出了新的更高要求，专员办将工作重心向财政预算管理的事前事中聚焦，对提高预算管理水平，建立现代财政制度意义重大。

（一）向财政预算管理的事前、事中聚焦，是进一步落实中央重大决策部署的具体举措

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政部党组按照这一要求，对专员办的转型进行了顶层设计。财政部《关于专员办进一步加强财政预算监管工作的意见》（财预〔2016〕38 号）指出，各地专员办要在已有转型工作基础上，抓住“一个核心”，即预算这个核心。换言之，专员办是财政部在地方的延伸，专员办的业务必须是贯穿于预算编制、预算执行的全过程监管，即将工作重心进一步向财政预算管理的事前、事中聚焦，这是落实中央决策部署的应有之义。

（二）向财政预算管理的事前、事中聚焦，是新形势的必然要求

党的十九大提出要加快建立“现代财政制度”、“全面实施绩效管理”。现代财政制度的重要内容之一就是 “预算应该是完整的，并建立全过程的监督”，预算监管最有效的阶段在预算编制的事前、事中两个阶段。同时，全面实施绩效管理也贯穿预算全过程，从预算编制时的绩效目标起，将绩效目标作为预算执行、绩效评价、绩效问责的重要依据。因此，专员办业务嵌入预算管理后，将工作重心进一步向事前、事中聚焦，是新形势的必然要求。

（三）向财政预算管理的事前、事中聚焦，是防止违反中央八项规定精神的防火墙

落实中央八项规定精神，关系到党中央的权威，关系到党的执政能力，关系到人民群众对党的信赖。中央纪委国家监委网站公布2018年1-6月全国查处违反中央八项规定精神问题共计25,677起，其中违规发放津贴补贴6,429起，占比25%；给予党纪政纪处分26,029人，因违规发放津贴补贴处理7,349人，占比28%，两项指标均排头名。从广西专员办日常监管来看，违规发放津补贴问题比较突出而且顽固，杜而不绝。专员办加强事前、事中监管，能够有效发现违反中央八项规定精神的问题，及时纠正并追究机关单位责任人的责任，切实将中央八项规定精神落到实处。

（四）向财政预算管理的事前、事中聚焦，是完善财政政策的重要途径

预算管理的事前事中监管不仅要规范预算管理，还要坚持问题导向，解决问题，完善政策。如开展的重大支出政策执行情况调研、中央单位医疗保险缴费经费审核等工作，不仅要发现问题，还要为完善政策提供数据支撑。又如非中央定额定编事业单位在“放管服”改革后，以前的强制收费业务放开，其赖以运转的资金来源完全依靠市场，这些单位面临巨大困难，在加强监管的同时可以围绕中心、服务大局、多角度思考，就如何推进解决该类单位的经费来源，也为配套改革提出有益的政策建议。

二、当前专员办在中央单位部门预算管理中存在的不足和困难

专员办转型以来，按照财政部党组要求，围绕中心，服务大局，在推进中央重大政策落实、加强预算管理、防范财政风险以及服务全国人大代表和政协委员等方面，做了大量卓有成效的工作，但在中央单位部门预算管理事前、事中监管中还存在一些不足和困难。

（一）政治站位有待提高

转型以来，专员办在中央单位部门预算编制审核中，关注人员编制、津补贴标准、入库项目的合规性等问题较多，对涉及预算管理的深层问题考虑不多。今年全国人大的预算审查监督重点将向支出预算和政策拓展，财政预算和财政政策的安排必须落实党中央的决策部署。专员办在开展中央单位部门预算监管中，要提高政治站位，聚焦预算管理的事前、事中环节，确保财政政策落地有效。

（二）绩效管理理念不足

专员办转型以来，业务从事后监督向事前事中转变，实现了预算编制、预算执行全过程监管。从部门预算编制环节看，中央部门预算从2015年起推行中期财政规划，要求编制3年滚动预算，但主要还是使用基数法编制，编制方法基本上是按照上年度预算的一定比例测算后，作为本年度预算，预算指标与实际工作需要脱节的情况经常发生，有的项目重复申报，有的项目虚假申报；单位运行成本高，基本支出挤占项目支出，预算资金使用效率低下甚至无效。从预算执行环节看，目前专员办对预算单位资金使用情况监管，基本实现了授权支付动态监控和直接支付审核审批，但缺乏对资金支付和使用合理性和合规性的监管，绩效管理任重道远。

（三）中央预算单位资产管理薄弱

预算编制新增资产的审核中，资产管理与预算管理结合不够，新增资产与存量资产没有相互印证，资产闲置浪费的问题存在。从预算编制审核中发现，有的单位存量资产已能满足履行职能的需要，还要申请预算购置，或在有可替代资产的情况下，继续申请购置，导致资产的闲置浪费，如某单位在已经有两辆应急车辆、能满足单位在职在编人员应急交通需要的情况下，申请购置中型客车。又如2013年全面清理党政机关和领导干部办公用房后，超标的房屋没有及时处理。2017年12月中办国办印发《党政机关办公用房管理办法》，允许党政机关在办公用房满足需要的前提下，有余量的可以出租，但目前有的单位仍有大量的办公用房闲置。因此，专员办在中央单位资产监管与预算管理方面还有很多工作要做。

（四）事前、事中监管的抓手亟需加强

中央预算单位银行账户的管理是专员办实施事前、事中监管的重要手段，目前专员办开展事前、事中监管的手段不多，有的还在缩减，如按照国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，财政部对中央预算单位银行账户的管理方式进行了调整，没有直接财政拨款的预算单位的银行账户不再纳入监管范畴，并在银行账户系统中清理了这些预算单位。这些预算单位下属的事业单位、后勤服务中心等形成监管空白。如何寻找事前、事中监管的有效抓手，是专员办面临的一个重大课题。

三、加强事前事中监管的政策建议

加强中央预算单位财政预算管理，聚焦事前事中监管，仅仅靠专员办的努力远远不够，需要中央财政、专员办、驻地中央预算单位之间相互协调，相互配合，完善监管制度，优化监管程序，统一监管标准等。

（一）中央财政方面

第一，建立完善财政部内司局与专员办在事前、事中监控的沟通协调机制。一是通过文件下达统一的预算监管政策标准。如在填报津贴补贴需求时，有的按测算标准，有的按政策规定的现行标准，有的按执行标准。因此，建议部内司局在各项审核前统一下达审核政策标准，提升监管效率。二是充分听取专员办的建议。部内各司局在涉及专员办预算监管事项调整或改革时，充分听取专员办的意见，如银行账户涉及部分单位清理时，在征求专员办意见的基础上作出决策，可能更符合监管需求。三是及时回应专员办的请示、问题及关切。

第二，给专员办适当授权。专员办审核出的问题，除了向部内司局反映，目前没有权限采取有效纠正手段。专员办监管的权威性逐渐减弱，导致有的预算单位相同问题重复出现。建议部内司局对专员办进一步授予惩罚权限，对超过容错范围的预算单位采取一定的措施，提升预算监管成效。

第三，加强预算监管信息化建设。目前专员办缺少一个综合信息系统，各环节监管数据（成果）整合欠缺，部门预算数据、决算数据、资产数据属于不同的软件系统，甚至分属于内网、外网，在预算监管时，数据整合工作量大、效率低、差错率高。建议财政部对专员办进一步开放相关系统，开发综合预算管理信息平台，实现数据的有效利用。

第四，加强预算绩效管理制度建设。尽快出台预算绩效管理意见实施办法，将绩效管理贯穿在预算管理的全过程，发挥绩效管理在预算管理事前、事中的作用。

第五，在资产管理中充分发挥事前、事中的监管作用。强化资产管理与预算管理有机衔接，突出资产管理在预算监管中的重要作用。一是以存量资产审核增量资产。二是以存量资产为基础考核增量资产的绩效。三是理清资产管理司与国家机关事务管理局的关系，盘活中央行政事业单位存量资产，优化资产配置，提高资产效能。

（二）专员办方面

第一，紧紧服务财政中心工作，提高政治站位。积极落实财政部部长刘昆在海南专员办调研时提出的新要求，更加突出“预算”这一核心，不断聚焦财政预算管理事前、事中监管。一是事前、事中监管要有前瞻性。根据中央重大决策部署和改革动向，主动思考驻地中央预算单位可能存在的问题和困难，做到提前介入、主动服务。二是事前、事中监管要深入。要延伸到基层单位（非中央定额定编范围内的事业单位、下属的企业）和财政资金使用终端，要延伸到没有纳入全口径预算管理的资金上来，找出低效甚至无效的资金，发挥预算监管作用。三是事前、事中监管要发挥就近就地优势。专员办在驻地，有就近就地优势，对基层单位预算运行情况可以深入了解与分析，因此，专员办要主动发挥就地就近优势，针对新情况新问题，与国家发展大局结合起来，加强调研，提出可行的政策建议。

第二，扩大事前、事中监管的视野。一是完善监管程序。根据财政预算监管的要求、内容、环节以及相关特点进一步健全完善监管流程，并将内控要求嵌入其中，确保监管工作的规范性、有序性和有效性。二是建立完善审核标准。建立绩效目标与预算编制、预算执行等自评、绩效评价标准体系建设，进一步明确各项审核标准，提升审核质量和效率。三是进一步细化项目库预算管理。探索建立项目预算分类管理方法，抽取部分不同类型项目，深入分析项目预算构成内容，对形成实体的项目和因工作职能安排单列的项目采取有差别的管理模式，提高项目监管针对性。

第三，将资产管理与预算审核、绩效管理结合起来。以存量资产为基准审核新增资产，同时将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程，并强化预算绩效的责任约束。

（三）驻地中央预算单位方面

第一，强化部门主体责任，以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持厉行节约，牢固树立过紧日子的思想，从严控制支出，按规定、按标准做好本部门的预算编制工作。

第二，加大财政统筹力度。严格规范结转结余资金管理，有效盘活存量资金。加强资产管理，用好存量，控制增量，提升资产使用效益。

第三，规范使用资金。一方面，按预算批复要求和规定，申请资金支付。另一方面，严格落实中央八项规定精神，按标准支出会议费、差旅费、接待费、培训费等有关费用，杜绝变相违规发放津贴补贴的问题。

贯彻落实刘昆部长关于专员办把工作重心进一步向财政预算管理的事前、事中聚焦的要求，专员办必须深入学习党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代特色社会主义思想为指导，突出重点，抓住事前、事中关键环节和重要抓手，相关部门协同合作、共同努力，切实提升中央预算单位部门预算的监管成效。