新时代信访制度的法理思考

卿 红

2017年7月中旬第八次全国信访工作会议召开，习近平对信访工作全局定盘把脉，做出了重要指示：各级党委、政府和领导干部要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难。要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。[1]党的十九大报告又明确指出：坚守底线、引导预期，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序；坚持以人民为中心，把群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，增强群众工作本领……这些重要论述彰显了我们党始终坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当，要牢牢把握社会主要矛盾变化对信访工作的新要求，让信访制度在新时代焕发勃勃生机。

一、信访制度的实体法治功能

信访是我国一项传承有序的“政治传统”，古代的“击鼓鸣冤”“拦轿喊冤”“上书申冤”等均可归入信访活动之范畴。中华人民共和国成立以来，党和国家历来重视信访工作，信访制度在我国当代的政治统治和社会治理等方面都发挥着积极的有效作用，具有旺盛的生命力。信访是一扇向人民敞开、随时聆听人民意愿的心声之门，信访制度具有人民性，通过实现人民民主、制约公共权力和维护社会稳定来最大限度地实现实体法治。

（一）实现人民民主

我国宪法规定公民可以对公共事务的决策提出意见与建议，对国家机关及其工作人员的行为进行监督，当自身合法权益受到侵犯时可以通过申诉、控告维护自身正当的权利；同时国家机关要经常保持同人民的联系，时刻以人民的意见和建议作为自己行动的指南与方向。信访被认为是行使公民民主权利的一种最基本最简单的形式，正如有学者认为“它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的程序，这一点是实实在在的人民民主机制”。[2]一是信访有利于了解民情。人民群众的来信、来访，都反映了某个方面的矛盾和问题，这种民意具有直接性、现实性和动态性。信访反映的群众情绪、群众呼声、群众意见，是领导机关及其人员做出科学决策和检验决策可行性的“第一信号”，可以使党和政府更准确地了解社情民意。二是信访有利于集中民智。随着我国社会主义民主的进一步发扬，人民群众的主人翁意识日益增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高。各界群众通过信访这个渠道，对社会主义物质、精神和生态文明建设献计献策。三是信访有利于维护民利。在政治生活领域，信访制度有利于推进公民参与国家社会管理，进而维护公民的政治权利；在社会生活领域，信访制度通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督等政治机制的民主运行，真正保障社会民生的充分实现，从而实现私人权利。

（二）制约公共权力

信访对公共权力的制约主要体现在信访制度对公共权力的全程监督上，信访制度给人民群众提供了自发的直接的方式对国家机关及其工作人员进行监督，是民主监督公权力的一种制度性供给。在各级纪检监察机关查处的相关违纪违法案件中，大多数是通过信访线索而取得重大进展的，信访监督是人民群众制约公权力，参与党风廉政建设最直接有效的方式，具有其他监督不可比拟的显著特点。一是社会广泛性。信访者不分地区、性别、年龄、职业、民族、信仰，可能来自社会的各个阶层；监督的对象广泛，信访可以实现对所有实施公权力的主体进行监督；信访的内容广泛，从国家的大政方针，到行政纠纷和某个国家机关工作人员的问题，都可以涉及。二是简易直接性。一般来说，人民群众主要是通过信函或电话等来表达自己思想的，不需大量的资金和时间，对文化知识的要求也不高，较少受地理位置、文化水平等条件的限制；此外，人民群众一般都向高一级有权威的领导者直接反映情况，较少受地方人际关系的影响，是人民对公权力的原汁原味的监督。三是相对真实性。社会上有什么问题，人民群众就会有什么反应。广大群众在信访中看法实在，观点直率、鲜明、尖锐，所反映的问题相对真实和客观。

（三）维护社会稳定

在社会治理理念下，国家尊重个人利益诉求表达，但信访在一定程度上被看成社会稳定的潜在威胁，信访量越大，意味着社会矛盾越严重，党群关系和干群关系越紧张。信访工作是对民众主动诉求的被动回应，具有明显的调和性，是缓和社会矛盾、消除社会对立、维护社会稳定的途径，[3]信访渠道的畅通保证了社会稳定安全阀的功效的实现。一是信访制度能够宣泄和缓解社会矛盾。社会转型变革时期矛盾激化，如何引导、规范矛盾是任何制度设计都无法回避的难题。信访制度一方面将群众无序的信访活动及其相关利益诉求组织起来，同时设置特有的职能机构为上访者宣泄怨气，为信访者制造宽松温和的环境，有利于社会稳定。二是信访制度发挥了社会“晴雨表”的作用。信访制度可以体现一个国家与地区的社会矛盾激化程度，信访数量的多少，可以给公共权力部门以警示作用。历史实践证明，信访数量与社会矛盾凸显程度成正比关系，往往社会稳定与否可以通过信访制度这一晴雨表的回应予以显现。信访制度的这一功能可以为国家权力部门，不断根据社会系统反馈调整自身各项政策，以防止矛盾彻底激化，造成社会难以挽回的巨大损失。[4]

二、信访制度困境的法理分析

但凡事物都具有两面性，信访作为一种制度更作为一项凝聚民心的重要工作，近年来面临实践中的问题和挑战：各种势力对信访插手增多，互联网和自媒体对信访工作的影响加深，访民上访出现由维权向谋利转化的趋势，逐渐滋生出一批以上访为业的“上访专业户”；信访量依然很大、越级信访、集体信访和重复信访对我国社会秩序和公共安全带来了负面的影响，意在解决疏导矛盾、维护民众民主权利的信访制度，却成为矛盾聚集上升的渠道，影响了社会稳定。

（一）信访制度设置上的体系化缺失

制度体系化要求某事项在制度的纵向规范方面做到连贯畅通，横向规范方面与相关法律制度协调一致，不仅内容承接性强，而且程序规范明确。当前，信访的制度体系化缺失较严重。一是信访制度体系化纵向缺失。一般认为宪法第41条赋予了公民的信访权利，但并没有明确规定“信访权”。目前具有最高位阶的国务院《信访条例》的法律渊源《信访法》缺位，在国务院《信访条例》位阶之下的是国务院有关部门及各省颁布的信访条例。国务院接收信访事项的主体仅指向行政机关，而各省指向各级国家权力机关、行政机关、司法机关，各机关处理信访问题的方式和具体解决问题的能力是不同的，导致信访制度纵向规范没有连贯畅通。二是信访制度横向体系混乱。党委、政府、人大、法院、检察院等机构都设有各自的信访部门，不同的信访部门做出的同一信访案件的批示结果有时存在显著的差异。假如信访者上访，批示可能来自多个不同的部门，各部门不同的批示传达到基层。基层可能不会采取任何一个部门的批示，而是尽力满足信访者提出的要求，稳住信访者，使其不再上访，在基层的问题解决过程中可能出现满足信访者无理要求的情况。[5]

（二）信访制度运行上的无序化

程序是各项工作运行必不可少的条件，信访缺乏良好的程序保障机制，导致信访制度运行的无序性，不能彰显程序法治的正义。一是信访程序被虚置。信访条例规定应当执行“三审终结”制，现实中复查之后又复查，复核之后再上访现象较为普遍。有的信访人进行了长达几年甚至几十年的信访，简单的事项到最后变为积案，导致终结机制难以终结。二是信访方式缺乏规范性。有些信访人专门在国家“两会”敏感时间、敏感地段，进行信访；有些信访人找媒体，以公开信访事项给信访部门施压；还有一些信访人采用如跳楼、自杀等极端方式，博取信访部门对其问题的重视。信访方式的变异使得信访部门不堪重负，其主要时间与精力放在了怎样有效减少事端、维护稳定和谐上，而信访问题本身却成为双方博弈的附属。三是信访制度考核体系缺乏正确的导向性。现行的考评体系不能从责任、服务、绩效等多层面有效评估信访工作的成效，尽管取消了信访排名，但依然注重信访案件的数量指标作为考评指标。这样不完善的考评制度，导致了基层信访机构往往通过不当方式降低信访案件数量，来达到上级考核的目标。

（三）信访制度本土上的惯性化

历史进程犹如洪水，当下中国的任何制度和思潮都会受到本土历史传统惯性的制约。信访制度是一项具有中国特色的独特机制，其在运作过程中出现的各种困境也会受到本土历史传统惯性的影响。一是期盼“青天”和“为民做主”的传统影响，存在“信人治不信法治”的观念。古代的“登闻鼓”、告御状等救济形式一定程度上维护了百姓的权益，上级官员的“为民做主”，自己的命运就发生了变化，百姓心中的“青天”意识强烈。当前我国的司法体制基本完善，但很多公民遇到问题仍然不去找法院，而是去信访。即便法院已做出判决，公民仍想通过信访来改变判决结果，存在“信人治不信法治”的观念。二是重实体轻程序的传统。不重视程序很典型的就是中国古代的包公，包公既是侦查人员，又是起诉的检察官、法官，还是执行官，没有程序限制。只要事情的最后结果是公平的，可以不要过程，中国本土的传统就是实体大于一切、程序无关紧要，这也是信访泛滥成灾的一个原因。三是中央集权，权力一元化的传统。中央集权指的是一切权力都归中央，地方的权力是中央给的，所以下面就要“跑部钱进”去上面要权要钱，要上访。

三、信访法治化的路径选择

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，对改革信访工作制度、把信访纳入法治化轨道等做出了安排部署。党的十九大报告明确提出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。”在当前我国的司法体系还不够完善、相关改革还不到位、各种权力制衡和社会正义的维护还不尽如人意的情况下，只能以程序法治和实体法治相结合的法治主义来改革信访制度，让信访制度在新时代发挥不可忽视的积极作用。

（一）从立法设计上改变多元体系下的信访困境

当前信访制度还没有到达法律的层面，从而限制了信访工作有序开展，《信访条例》约束力不足和操作水平低在很大程度上制约着信访工作的开展。所以，我国需要加快信访立法工作，让具有基本法律性质的《信访法》来规制信访的性质、权力和范围，使信访制度在法治框架下运行。首先要通过人大立法提高信访部门独立性并整合机构设置。当前，我国信访机构众多，《信访条例》规定了全国各级行政机关接受信访的职权，各省市自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权。信访机构不具有自身的独立性，在处理信访事项时经常出现地方部门和领导“自己成为了自己案件的法官”，这不符合法治中国建设中社会公正的基本要求。因此，在信访立法设计中，应将信访机构逐渐从行政机关剥离，独立发挥其制度功能。[7]此外，各级信访立法不统一导致对信访人权利的不同规定，从而引发权利无法实现以及救济渠道混乱等一系列问题。信访机制的良性运转需要统一的信访立法予以完善，通过明确界定信访权利与义务来弥补现有信访立法的缺失，增强既有法律规范的科学性，从制度上完善信访机制的良性运转。

（二）从运行机制上打破传统的信访工作模式

2014年中办、国办出台《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，“阳光信访”“法治信访”“责任信访”成为三大改革科目。[8]未来的改革依然需要从运行机制上打破传统的信访工作模式，让信访工作不断展现出旺盛的创造力和适应力。一是加快推进信访信息化建设，让“数据多跑腿，群众少跑路”。要依托网络信息化技术，探索建立群众满意度评价体系，把信访事项办理的评价权交给信访群众，逐步实现信访事项办理过程公开、结果透明。此外可以通过现代信息技术对信访工作趋势做出更为科学周密的研判，对于可能爆发的信访增长点实现提前治理。二是要完善信访事项听证制度。通过信访听证公开办案，利用信访听证释疑解惑，还信访人一个“阳光査证”。一部分上访群众存在从众性和盲目性，对于事情的真相并不明了，要将听证会做成一次法治宣传会、说理会，让不明真相的群众明白是非，化解潜在的集体访隐患。要确保听证意见的法律效力，把听证意见当作本级部门做出的终结意见，从而保证听证的效果。三是改革考核评价问责机制，减轻地方党政部门压力。当前信访排名虽然取消了，但还有中央与地方、上级与下级之间的“点对点”通报制度。地方上访人数多的，上级部门还将通过信访约谈制度对地方信访工作进行监督，地方政府截访的压力仍然存在。要科学合理设置考核项目和指标，突出对信访事项及时受理率、按期办结率和群众满意率的考核，提高考核的科学性、客观性和可信度。

（三）从源头治理上控制信访增量

要牢固树立“预防高于接访”的工作理念，更多注重分析产生或造成信访事项的根源，从治本入手，注重信访事项的源头预防，从根本上控制信访增量。一是在政策制定上，做到科学民主决策，坚决防止与民争利；在政策执行上，严格依法办事，坚决防止搞变通、打折扣，变相侵害群众利益。二是在行政执法上，做到法定职责必须为、法无授权不可为。提高公务人员依法行政的能力，严格按照法规程序办事，并做好相关法律法规的宣传工作，有效防止信访问题的产生。三是完善司法制度，让民众“信访更信法”。要进一步提高司法公正的透明度，让社会公众走进法院、了解法官、监督审判，理解和支持法院的各项工作，从而引导社会向规范、和谐的方向发展，用信息化监督法官的举止言行，实现“阳光司法”。随着法治的健全，社会矛盾和纠纷都可以通过司法途径来解决，这也是新时代法治中国建设的应有之义。

（四）从法治宣传上加强公民法治意识

我国传统政治文化追寻的是臣民意识，中国公民总是期望出现一个魅力型统治的“青天大老爷”。信访制度的改革，需要现代成熟意义上的公民，要从法治宣传上加强公民法治意识。一是国家实行“谁执法，谁普法”原则，执法机关可以定期开展相关的普法宣传、送法下乡活动。信访机构也具有法治宣传的功能，当公民对某些事项进行信访时，信访部门应耐心倾听，之后给相关人解释国家政策与相关法律的规定，帮助信访人了解法律。二是学校、媒体等社会力量加大法治宣传。比如政法院校组织相应的活动，由学生志愿者进行宣传、为相关公民释疑解惑，社会的公益组织也可以设定相关机构对公民法律咨询方面的事项进行回复，增长公民法律知识，缓和官民对立情绪。三是构建基层公益法律服务机制。律师参加基层公益法律服务，能够为信访者提供专业可靠的法律援助，充分发挥法律在信访问题解决中的重要作用，分流引导群众理性维权，引导信访者遵循法律途径维权，真正实现程序和实体正义，在实际操作中增强公民的法治意识。

【参考文献】

[1]习总书记要求“信访”千方百计为群众排忧解难！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.

[2]田文利.信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究[J].河北法学研究，2011（1）.

[3]陈柏峰.信访制度的功能及其法治化改革[J].中外法学，2016（5）.

[4]孙悦良.信访制度法治化研究[D].苏州大学，2012（56）.

[5]李乐.信访法治化思考[D].甘肃政法学院，2016（10）.

[6]李栋编著.信访法制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2016.143.

[7]陶燃欣.依法治国视阈下信访制度功能定位问题研究[D].河南财经政法大学，2016（42）.

[8]习总书记要求“信访”千方百计为群众排忧解难！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.