社会政策范式转型视阈下的农民工市民化

梁君林

（苏州大学 社会学院，江苏 苏州 215123）

在中国的城镇化进程中，建立在传统体制下的城乡分割的社会政策在实施中矛盾和困境日益凸显，这些矛盾和困境集中体现在农民工这一群体的形成及其日益边缘化的现实中。从城镇化的本质是“农民的市民化”这一涵义上来看，我们可以将中国的城镇化进程分为前、中、后三个时期，目前处于城镇化中期。城镇化前期的特征是农民的农民工化，城镇化中期的特征是农民工的市民化，而城镇化后期的特征则是去农民工化。①中国城镇化进程中的农民工现象是源于中国特殊的城乡分割和地域分割的体制，在城镇化后期，这种分割的体制将被一体化体制所取代，届时，农民的市民化进程就是一个直接的、不以农民工为过渡的过程，此所谓“去农民工化”。农民工这一边缘化人口的大量涌现源于中国的工业化进程与城镇化进程的分离，它是研究中国的社会政策范式所面临困境及其转型必要性的一个基点。

一、 社会政策范式转型的内涵

“政策范式”概念是政治学家彼得·霍尔（Peter Hall）在研究公共政策制定的过程中，借鉴库恩（Thomas Kuhn）的科学范式概念提出来的。根据霍尔的定义［1］，政策范式是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，它不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且还决定着政策制定者对其想要解决之问题的认识。一个政策范式如果不能提供解决问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转型。由于范式是一套公认的核心理念，也就是“共识”；因此，范式的转型不是一件容易的事情。按照霍尔的分析，范式转型是社会学习过程的一部分。所谓社会学习就是为了解决政策问题而进行的对新理念的集体探寻。这种社会学习视角的政策范式转型理论所强调的是任何强制性政策的背后都有诱致性因素。换句话说，政策范式转型在本质上是诱致性的，是在政策参与人认知改变的基础上发生的。

在国内，杨团将“范式”的概念引入社会政策研究中［2］，她将《资产与穷人》一书作者迈克尔·谢若登的理论界定为一种新的社会政策范式，认为社会政策科学的研究目前正处于库恩式科学革命的阶段，表现为资产社会政策公开挑战已经定格的传统的收入社会政策范式，正在提出新的观察、研究社会贫困与社会福利问题的角度、视野和参照框架。关信平虽然没有使用“范式”一词，但他在《社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型》［3］一文中实际上探讨了中国的社会政策范式转型问题，他认为中国的社会政策转型表现在价值目标、运行机制、体制特点和福利水平等方面。岳经纶等将霍尔的“社会学习”范式转型理论用于解释中国的公共政策范式转型［4］，认为中国正在经历从单一经济增长的范式转向以人为本的新范式，其标志是科学发展观、和谐社会等重要概念的提出和发展；而这一新范式恰是在对诸如“非典”、 矿难、环境恶化等一系列公共事件进行社会学习的结果。

社会政策通常被界定为“影响福利的政策行为”［5］11。虽然非国家机构也可以有影响福利的“政策”，但“社会政策”这个一般性的表达主要是用来界定与公民福利有关的国家行为。按照杨团的定义，社会政策范式是指“由一整套概念和假定所组成的以社会政策解决社会分配与再分配问题的基本方式”［2］。参照霍尔的理论，这些“概念和假定”是一套涉及社会分配与再分配问题的公认的核心理念［1］，也就是“共识”。由于社会政策是涉及公民福利的国家行为或政府行为，所以社会政策范式这一概念实际上是指涉及公民福利的国家意志或者集体意志。现代国家的国家意志的形成和演变虽然不能排除国际性组织和其他国家的影响，但主要取决于本国的经济、政治和社会发展状况，且深受本国传统文化伦理的影响。

在工业化国家，社会政策集中体现为政府对市场经济中个人福利生产的强制性干预。工业化社会的个人福利生产是由一系列的商品化过程构成的，其中雇主和雇员之间的交易具有决定性意义，因而政府的社会政策干预主要着眼于雇主和雇员之间的关系。当政策干预的深度和广度不同时，就形成了不同的雇主、雇员间的集体协商博弈规则。有的主要是在微观企业层面上的集体协商（如美国）；有的是在中观行业层面上的集体协商（如法国）；而有的则是在宏观社会层面上的集体协商（如瑞典）。造成这种集体协商差异的根源是对政府介入雇主与雇员之间关系的社会价值观或“共有信念”的差异。那些主导集体协商层次差异的博弈规则，就是“社会政策范式”。正是由于社会所选择的集体协商层次不同，造就了工业化国家三种不同的社会政策范式。这三种范式分别是：自由主义的补缺型政策、社群主义的碎片式政策和社会民主主义的普惠型政策。这些政策范式背后的伦理价值观分别是自由主义价值观、社群主义价值观和社会民主主义价值观［6］332－334。在工业化国家的社会政策实践中，这三种价值观长期处于并存和竞争状态，其主导价值观并非一成不变。当环境发生变化时，一种价值观可能替代另一种价值观成为新的“社会共识”，原先的社会政策范式就会发生朝向另一种范式的某种程度的转变，这种现象被称为“社会政策范式转型”。现实中的社会政策范式转型往往并非对原有范式的彻底否定和替代，而是会形成上述范式之间某种方式混合的“新范式”。如所谓的“向‘资产型社会政策’和‘积极福利’的范式转型”，其实质就是在社会民主主义的普惠型政策中引入自由主义的市场福利原则。①通过积极参与市场交易活动而获得的福利称为“市场福利”，它是自由主义补缺型政策下公民福利的主要来源。

从纵向的社会政策范式转型的历史来看，上述三种“范式”也大体上分别标示了工业化早期的社会政策、工业化时期的社会政策以及后工业化时期的社会政策。工业化早期的社会政策是以官办济贫事业为主的补缺型政策；工业化时期的社会政策是以官办保险事业为主的碎片式政策；后工业化时期的社会政策是以官办福利事业为主的普惠型政策。每一时期的社会政策并非单一的形式，政府也非唯一的福利生产者。实际上，各国的公民福利均是由政府、市场和公民社会共同生产的。当政府的社会政策倾向于鼓励市场提供福利时则产生了所谓的发展型社会政策和资产型社会政策，它们只是后工业化时期官办福利事业在面临困境时的一项具体抉择。

二、 中国的社会政策范式及其转型

新中国的工业化是在计划经济体制下起步的，因此没有像市场经济国家一样形成相伴而生的以“农民的市民化”为标志的城镇化。改革开放前的中国虽然已经开始了工业化的进程，但是并未启动城镇化的进程，因此这段时间仍可视为前城镇化时期。前城镇化下的中国是一个典型的二元化的社会，其社会政策范式也呈现出二元分割的特征，表现为：市民有专门针对市民的福利政策；农民有专门针对农民的福利政策。针对城镇职工的福利政策行为已经具备了工业化时期官办保险的某些基本特征，而针对农民的政策行为则主要体现为“扶贫”和“五保”等字眼下的官办或集体济贫事业。

前城镇化下中国的社会政策呈现出“碎片式政策”的某些特征，但其成因与市场经济国家中的雇主与雇员间的协商博弈毫不相干，它纯粹是政府单方面决策的结果。在计划经济体制下，国家权力对社会生活深度介入，经济社会资源由各级行政化组织所控制，政府有权对所辖范围内的一切资源进行任意调配，并且通过行政的手段将个体行动者追求个人福利的自由剥夺。这个时期中国社会政策的核心理念是国家主义价值观，它把促进国家发展的经济政策与关涉个人福利的社会政策放在同一任务体系下设计和实施，并使经济政策处于优先地位。①所谓“发展型社会政策”实质上就是一种将经济政策与社会政策相结合的政策范式。这样，在“赶超世界先进水平”和短缺经济的双重压力下，社会政策越来越向与国家的工业化发展密切相关的城市人口倾斜，原本以促进公平为目的的社会政策却成为加大城乡分化和不平等的工具。

尽管这种二元分割下的福利政策待遇有着天壤之别，在前城镇化下的中国，两种不同性质和水平的社会政策尚可相安无事。但这一表面上和谐稳定的局面终于被二十世纪八十年代初期改革开放后中国社会的转型所打破。这一时期，中国正处于经济和社会的转型发展阶段，从经济层面上看，这一转型一方面表现为经济活动的主体从农业向工业或者向第三产业的转型，另一方面表现为从计划经济向市场经济的转型；从社会层面上看，这一转型则表现为从农民为主体的社会向市民为主体的社会转型，即城镇化的启动和发展。

改革开放三十余年来，中国转型的一个典型特征是：经济层面的转型速度远远超过其社会层面的转型速度，即工业化远远超过城镇化。由于户籍等制度性障碍，农民的市民化进程被人为阻隔，这使大量进城农民的职业与制度身份发生分离，其结果是造就一个超两亿之众的被称为“农民工”的边缘化人口群体。农民工的边缘化主要体现在“新生代农民工”身上。若以1980年出生作为老一代农民工与新生代农民工的分界线，全国新生代农民工的总数已经超过了老一代农民工，约占60%。与老一代农民工相比，新生代农民工的文化素质整体较高，大多数人不再“亦工亦农”，而是纯粹从事二、三产业［7］。新生代农民工之所以要出走到城市谋生，是因为传统的乡村社会无法接纳他们的精力、理想和消费欲求。新生代农民工中相当大的一部分人，实际上已经成为无法归乡者；尽管他们从未务农，也从未打算务农，但是这并不影响整个社会将他们视为“农民”。他们在融入城市的过程中，受到传统城乡分割（包含地域分割）的社会政策范式的制约，难以摆脱其与生俱来的农民身份。如果说，老一代农民工对城市而言仅仅是临时做工的农民，是“有流动而无移民预期”的过客；相形之下，新生代农民工则有着较强的移民预期。但是，他们的移民预期或“城市梦”在传统的分割型社会政策范式下是万难实现的。在“城乡统筹一体化”社会政策范式尚未形成的情况下，那些怀揣移民梦想在城市打拼多年的新生代农民工却无奈地发现他们自己同老一代农民工一样是城市中的“流动人口”而非“移民”。数千万移民无望的新生代农民工在城市间飘来飘去所形成的“人口潮”是引发许多社会问题的原因。中央决策层显然已经认识到这一问题的严峻性，2010年国务院提出的“居住证制度”就是以减少人口的“漂流”为动因的。

从“农民的市民化”这一城镇化的基本内涵来看，中国的社会政策范式转型是以清除农民身份转换的制度性障碍为目标和标志的。中国的城镇化是从城市经济改革和发展吸纳农村剩余劳动力开始的，它大体上可分为三个阶段：第一阶段从1978年至1991年，以乡镇企业为主体吸纳农村剩余劳动力；第二阶段从1992年至2002年，以私营经济和外资企业为主体吸纳农村剩余劳动力；第三阶段从2003年至现在，从解决农民工就业为核心转向改革城乡二元体制，逐步实现农民工的市民化。从农民身份转换的视角来看，第一阶段对应的是农民向兼业农民的转换，这一阶段的农民进城从事非农职业活动尚未摆脱身份限制；第二阶段对应的是农民向农民工的转换，这一阶段的社会政策是以清除农民进城从事非农职业活动的身份限制为目标；第三阶段对应的是农民工向市民的转换，这一阶段的社会政策是以清除农民工社会身份转换的限制为目标。第三阶段也恰是新生代农民工逐步替代老一代农民工成为流动人口主体的阶段；这一阶段城镇化中的主要社会矛盾已不再是农村剩余劳动力的转移和就业问题（以“民工荒”的出现为标志），而是新生代农民工的职业转换和身份变化相分离所造成的不公平问题。如果将中国的城镇化进程分为前、中、后三个时期，上述前两个阶段对应的是“城镇化前期”，其任务特征是农民的农民工化。第三阶段对应的是“城镇化中期”，其任务特征是农民工的市民化；当这一阶段的城乡一体化目标实现后，中国就进入了“城镇化后期”（或称“后城镇化时期”），其特征则是“去农民工化”，届时城镇化后的农民向市民的身份转换将是一个直接的、无障碍的、不以农民工为过渡性身份的过程。

党的十八大报告将解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重，同时指出推动城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。这一“城乡一体化”的理念和发展思路为中国社会政策的范式转型指明了方向。从解决农民工问题的视角来看，城乡一体化的社会政策范式预示着从根本上消除社会政策领域中的身份歧视和“碎片式”运行，实现农民工与市民在就业、教育、医疗卫生服务、社会保障和住房保障等福利方面的同等化待遇。这一从社会政策范式转型角度解读的“城乡一体化”内涵通常被理论界放在“农民工市民化”的语境下讨论。农民工群体状况是评判中国社会政策范式转型成功与否的一个抓手。“农民工”这一现象从中国大地上消失的时日也就是中国的社会政策范式从“城乡分割的二元化范式”向“城乡统筹一体化范式”转型完成的时日。虽然从中央层面上已经确立了城乡一体化社会政策新范式，但这一新范式的实施有赖于地方政府在具体社会管理实践中的政策响应和体制、机制创新激励。

三、 社会政策范式转型的困境分析

无论从理论上还是从政策的层面上看，农民工问题都是中国社会政策范式转型研究中的核心问题。这些问题和困境主要表现为中央政府提出的城乡一体化“普惠型”福利政策在地方基层落实中的理想和现实之间的差距及基于地方政府的角色冲突所形成的阻碍。

城乡一体化社会政策无疑是一种新范式，但是这一新范式在惠及农民工时却面临着许多问题和困境。在中国财政分权的体制下，社会政策向一体化范式转型的实施主体是地方政府而非中央政府；而地方政府作为本地户籍人口的代表仅仅会把财力用于本地户籍人口的城乡一体化改革，而不会包括异地迁入的农民工。与“先富起来”的中央政策相比，惠及农民工的城乡一体化政策对地方政府缺乏激励，因而在政策的实施中出现推诿、拖延或走样的情况，脱离中央政策的初衷。如中央政府推出“居住证制度”的初衷是以其替代户籍制度中的公共服务功能，使持有“居住证”的流动人口享受与户籍人口同等的社会权利，进而使户籍制度还原为人口信息登记制度的本来面貌。但这一“一体化的社会政策”在地方政府层面的实施中却基本上变成了一个单纯的流动人口信息登记制度，对其理应附带的义务教育、低保、保障性住房等居民（而非职业）公共服务功能则大多是含糊其辞。

社会政策本质上是涉及人与人之间利益关系的政府行为。就农民工问题所引发的社会政策范式转型而言，社会政策是涉及人口迁出与迁入两地民众之间利益关系的政府行为。在应对农民工问题采取政策行动时，迁入地政府经常会处于两难境地：要么是推行公共服务均等化，保障农民工享有与市民平等的公民权利，以实现和谐社会发展的要求，却不得不突破各种社会资源和自然资源的承载力限制使地方经济的可持续发展受阻；要么是相反，保障了本地经济和社会的可持续发展，却无力给予农民工平等的公民权利。当前中国社会政策范式转型的困境集中体现为中央政府和谐社会之取向的“普惠型国民福利一体化”政策与地方政府经济主导型政策之间的矛盾。

社会政策范式转型的困境也表现在政策实施中从“中心”到“周边”的“距离”上。这个“一体化”政策实施的“中心”是中央政府，“周边”是直接提供各类公共服务的机构、组织和个人，其中绝大部分“周边”属于基层政府或者是受制于基层政府。政策是一种复杂、模糊的现象［5］122，作为“中心”的中央政府要想制定出使“一体化”政策实施过程既清楚又明确的公共服务均等化目标几乎是一件不可能的事；因此，处于“周边”的基层政府等就有了很大的裁量权。在中国现行分权的体制下，这个“一体化”的中央政策在实施中的关系人主要包括中央政府、人口迁入地政府、人口迁出地政府、农民工、企业、工会和居委会等具体的机构和个人，他们对于该项政策的态度和信念不尽相同，因而会形成政策实施中的博弈；其中，中央政府与人口迁入地政府之间的博弈起着主导性作用。

中央政府推行“一体化”社会政策的动因是减少长期处于边缘化状态的国民，以维护社会稳定。“农民工”这一庞大群体的边缘化是源于中国城镇化中期这一群体公民身份的割裂乃至丧失。现代社会的公民身份应该是一个集经济权、政治权和社会权为一体的权利综合体。从2010年以来广州、苏州等人口迁入地政府实行的居住证制度来看，它赋予了农民工在劳动就业、职称评定、社会保险、计划生育、卫生保健等方面享受与市民均等的权利，基本上承认了农民工的经济公民身份；但对农民工作为政治公民（选举权、被选举权）和社会公民（子女义务教育和居住地高考资格、低保、保障性住房）的赋权，地方政府则采取了回避的策略。这种“选择性赋权”的结果，造成农民工群体的身份割裂，无论从迁出地还是从迁入地看，他们都不具备完整的公民身份。他们的经济身份已经属于城镇，但他们的政治身份和社会身份却仍然属于乡村。迁入地政府的这种“选择性赋权”与其说是在执行中央的社会政策，不如说是在实行其自身的经济发展政策。因为“民工荒”危机——这种“社会学习”——足以使地方政府认识到赋予农民工经济公民身份对于当地经济发展的必要性和积极意义；而在涉及农民工的政治公民身份和社会公民身份的赋权方面，则缺少可供地方政府进行“社会学习”的诱致性因素。

在这项“一体化”社会政策的实施中，由于缺少诱致性因素，中央与地方两级政府间博弈均衡的结果与“农民工市民化”这一政策目标之间的差距则主要取决于户籍制度改革。因此，中国社会政策范式转型的困境又表现在户籍制度改革的困境上。与“一体化”社会政策新范式相适应的户籍制度应该是一个纯粹的人口信息登记制度，用于人口管理而非认证公民权资格，但它只能成为中国户籍制度改革的远期目标。近期的户籍制度改革之所以采取了按城市规模区分的“积分入户”或“放开入户”等放宽入户条件的策略，是因为户籍制度改革关涉到“新型城镇化”战略的成败；如果不保留现行户籍的认证公民权资格功能，中国的城镇化进程就有可能偏向为“城市化”，进而引发“城市病”。

中国户籍制度改革的困境可以概括为“城镇化与城市化之间的矛盾”。城镇化是指农民工向全国各地星罗棋布的中小城镇分流；而城市化则是指农民工主要向大城市集中。农民工是一个以职业活动为目的而流动的群体，他们自然会流向经济活跃的区域。改革开放以来，中国“效率优先”政策引领下的区域经济发展出现了失衡现象，经济活跃的区域相对集中在东南沿海地区，因而农民工的流向呈现出“孔雀东南飞”趋势。东南沿海的那些吸纳农民工的城市早已不是传统体制下的中小城镇（如昆山、江阴等），而是常住人口超百万的大城市。相形之下，中西部和东北部的一些经济欠发达地区的中小城镇却出现了衰落的迹象①“鬼城”现象频繁出现在欠发达地区的中小城镇，是其经济衰落的一个真实写照。，对农民工没有吸引力。在这种区域经济发展失衡现状下，如果通过改掉户籍制度的认证公民权功能来推进人口的城镇化进程，其结果必然是“城市化”而非“新型城镇化”。

四、 推进农民工市民化的策略选择

（一）深化社会统筹取向的社会保障体制改革

从社会政策范式转型的视角来看，农民工的市民化体现在一系列的针对农民工的赋权行为上，其中社会保障赋权处于核心地位。由于农民工的就业不稳定和跨域流动性，针对农民工的社会保障赋权往往具有很大的不确定性，这种问题有望在社会保障全国统筹后得以从根本上解决。

社会保障体制通常并非单一的结构，而是由多个层次或内容组成的复杂结构［8］17－19。构成这些结构的基本单元包括：社会统筹、社团统筹和个人账户。所有这些基本单元的不同组合形成了各具特色的不同体制。其中，“社会统筹”体制是指国家统筹安排、集中管理国民所面临的生活风险，对承担个体和群体生活风险损失的经济资源在全社会范围内进行强制性的征缴和再分配，以实现国民的基本经济保障。社会统筹由于要在全社会范围内实现国民收入的再分配，体现社会团结的价值观，形成社会认同感和凝聚力，因而从公共管理的视角看，其外部性突出，应当作为全国性公共物品来进行管理。然而，中国的“统账结合”体制在实践中并未做到全国层面上的社会统筹，其所谓的“社会统筹”仅仅是地方统筹。“地方统筹”体制下的中国社会保障制度并非一个统一的整体，而是呈现出“碎片式制度”的某些特征。因此，地方统筹更接近于社团统筹，可以看作是社团统筹的一个变式，或者说，是社会统筹与社团统筹的混合。“一体化”社会政策的实质是变多块分割的碎片式制度为整体式普惠型制度，变“地方统筹”体制为“社会统筹”体制。

（二）厘清权责关系和农民工市民化的成本分担

农民工市民化的成本是公共服务均等化所必须付出的代价，主要指城镇各类公共服务资源使用中的竞争性加剧所引发的额外支出。这些“额外支出”既可以表现为公共服务投资的增加，又可以表现为原有市民福利的减少。农民工市民化的成本分担的责任主体包括了中央政府、迁入地政府、迁出地政府、企业和农民工个人等。

对于中央政府而言，主要承担的成本有两类：一类是涉及农民工整体素质提高的社会投资，包括农民工文化教育发展成本和农民工技能培训成本，可通过“社会发展基金”形式实行；另一类是小城镇的基础设施建设成本。对于迁入地政府而言，主要承担义务教育、就业服务、低保、基本养老保险、基本医疗保险、卫生保健、保障性住房以及市政设施等方面的成本。对于迁出地政府而言，主要承担农村土地流转中对农民工的土地权益确认和保护等方面的职责。对于企业而言，主要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大农民工技能培训投入，依法为农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤等社会保险费用。农民工个人的责任则体现在积极参加社会保险和职业技能培训，并按照规定承担相关费用等方面。

（三）提升农民工的组织化程度

农民工是在中国非公有制经济形成和发展中成长起来的，他们中的过半成员受雇于非公企业，另有不少属于非正规就业。农民工的这种非公有制就业和非正规就业特征，使得他们无法自动纳入集体协商制度的保护范围。在公有制体制内，中国有现成的党团组织和工会组织，这些组织促成了员工和企业间关系的集体协商制度，而非公企业却缺少这样的组织；绝大多数农民工是在一个非组织化的状态下，以个体的方式与企业进行劳动谈判的。从现代工业化国家社会政策发展的经验看，员工的组织化是员工赋权的必由之路。

因此，应该启动并加强农民工党建工作，扩大党组织在农民工群体中的影响力，吸纳精英农民工加入党组织，进而推动非公企业中的党建工作。群团组织要根据其专业性特点，既要为农民工提供优质服务，又要积极吸纳他们为组织成员。在具体的实践中，由于农民工中青年居多，共青团组织要发挥自己的优势和专长，切实为农民工提供有效的社会服务；要充分发挥共青团组织有影响、有活力的优势，以团委为平台，因地制宜地开展适合农民工的工作活动，使共青团成为他们的组织依靠和心灵家园。

社区要积极接纳农民工，为农民工提供同城交流的舞台。在农民工的社会融入过程中，也要注意发挥各类社会组织、志愿者和社会工作者的作用，提高这些群团的服务意识、服务能力和服务水平；注重提高农民工的自我能力和自组织化程度，增强他们与城镇各类群团组织的互动意识和能力。

另外，要采取积极措施，吸纳农民工加入工会组织。要根据农民工就业不稳定特征，创建农民工行业工会，健全农民工工会运行模式；建立和健全农民工维权机制；建立农民工工会指导机制；建立农民工工会监督、保障和考核机制。

（四）推进产业梯度转移和中小城镇发展

中国的“产业梯度转移”表现为：先富起来的东南地区在经济结构转型升级后，某些劳动密集、资源消耗多、生产传统产品的产业向中、西部地区转移。这一“产业转移”应该成为带动欠发达地区的中小城镇发展的一个“引擎”。当前中国的产业梯度转移面临的困境一方面是发达地区的产业升级发展滞后，“腾笼换鸟”却无“鸟”可换；另一方面是高耗能、高污染的制造业向欠发达地区的中小城镇转移，对这些地区的生态环境造成威胁。因此，产业梯度转移不能成为一种纯粹的企业行为和地方政府行为，中央政府要对全国范围的产业布局和均衡发展有一个整体规划，以推进中国产业梯度转移的良性发展。

对欠发达地区的中小城镇发展和工业化建设要进行合理规划，通过特色产业扩大吸纳农民工的能力；大力发展中西部地区的劳动密集型产业，增加农民工在中小城镇的就业机会；扶持中西部地区的小城镇建设；发展资金技术密集型现代农业，促进农业产业化经营；支持中西部地区发展乡镇企业和非公有制经济。

［1］ Peter A Hall. Policy Paradigms， Social Learning， and the State： The Case of Economic Policymaking in Britain［J］.Comparative Politics， 1993， 25（3）： 275－296.

［2］ 杨团.社会政策研究范式的演化及其启示［J］.中国社会科学，2002（4）：127－139.

［3］ 关信平.社会政策发展的国际趋势及我国社会政策的转型［J］.江海学刊，2002（4）：93－98.

［4］ 岳经纶，郭巍青.构建和谐社会与中国公共政策的范式转移［J］.中国公共政策评论，2007（1）：1－2.

［5］ 迈克尔·希尔.理解社会政策［M］.刘升华，译.北京：商务印书馆，2003.

［6］ 考斯塔·艾斯平－安德森.福利资本主义的三个世界［M］.郑秉文，译.北京：法律出版社，2003.

［7］ 董延芳，刘传江，胡铭.新生代农民工市民化与城镇化发展［J］.人口研究，2011（1）：65－73.

［8］ 梁君林，汪朝霞.社会保障理论［M］.合肥：合肥工业大学出版社，2011.