1928年薛笃弼内政部工作研究——基于《民国时期内政公报三种》的考察

张烊烊

（安徽师范大学，安徽 芜湖 241000）

薛笃弼，山西运城人。1928年之前，薛笃弼先后于北洋政府、南京国民政府任职内务部次长、民政部长、内政部长等职务。薛笃弼任南京国民政府内政部长始于1927年8月，至1928年10月离职。目前，学术界对于薛笃弼及其内政部工作的研究偏少。《档案与建设》曾刊发一篇《薛笃弼和南京国民政府内政部》的文章，文中对薛笃弼就任内政部长的前事介绍得较为明了。但文章对薛笃弼就任内政部长之后的工作分析较为简单，并未深入挖掘。笔者在阅读完该文章后对薛笃弼与内政部之间关系的问题存在一些兴趣，且认为该问题也尚有可研究之余地。故此，笔者基于档案史料与报刊史料，对薛笃弼与内政部问题继续做一研究。

1 薛笃弼任内政部长之缘由

1927年的蒋介石为何会对冯玉祥的幕僚薛笃弼委以重任？关键因素在于两点：

一是厘清并分析蒋介石、冯玉祥、薛笃弼三者的定位与关系。蒋介石，南京国民政府最高领导人；冯玉祥，地方实力派西北军首领；薛笃弼，冯玉祥之幕僚。首先从三者关系看，拉拢冯玉祥是蒋介石统一全国、巩固政权的关键一步，“宁汉双方均对冯玉祥采取拉拢的策略，为其提供经济支援。”[1]。其次，冯玉祥尤为器重薛笃弼，“1926 年9月，冯玉祥举行五原誓师后，将国民军改编为国民联军，薛笃弼任国民联军总司令（冯玉祥）部财政委员会委员长。”[2]不仅如此，1927年主政河南的冯玉祥在着手清党工作时，据薛笃弼回忆，“当时我任河南民政厅厅长，某日晨，冯面令我集合所有在河南省政府工作的共产党员于省政府，告以时势所趋，国共分裂，不得不清党的意旨。决定共产党员一律给资遣散。”[3]对于这种极为隐秘且敏感的清党问题，冯玉祥交由薛笃弼办理的表现是足以说明其对薛笃弼信任之程度。最后，薛笃弼是蒋冯关系衔接之桥梁。因冯玉祥对薛笃弼的充分信任而使得蒋介石的抚剿并行政策在冯玉祥这里发挥得淋漓尽致。

二是薛笃弼的个人能力。薛笃弼就任京兆尹期间，其于京兆地区匪患问题、官场问题以及京兆自治问题处理得颇为妥当。1925年4月，“界予各县知事，有就地正法权，千不获已时，但得便宜行事，以塞匪胆，面请地方云。”[4]同年7月，“近日发现大鼓马贼票匪，情形颇为猖獗，现京兆尹薛笃弼派得力军队，前往追剿”[5]。处理匪患相关问题时薛笃弼注意到，因各县权力受限，匪患问题处理手续繁杂。故薛笃弼实行简政放权，以便各县知事处理。在整饬官场问题上，对清廉官员的关照，“无论如何，总须使穷苦部员，每月有住房租火食及上署坐车之费，保持最低限度之生活状况”[6]；对官员爱国情感的培养，“勿忘楚臣忠诫爱国之志”[7]；对违法官吏的惩处，“即将该书记严革，永不准用”[8]。而就促进京兆自治看，1925年1月，薛笃弼制定治理京兆三步走计划，即“预备”“推行”“改进”；1925年2月，京兆二十县知事召开了第一次行政会议，其中涉及到革除官场陋习、用人方针、警政建设、赋税、教育、地方自治及地方实业；1925年6月，薛笃弼拟发了京兆自治程序书。文件中涉及到自治机关设立、自治事项、自治机构人员选定以及自治成果检验等等。薛笃弼深谙省县自治之道，这无疑是其更好地开展内政部工作的条件。

2 薛笃弼任下的内政部建设

从1927至1928年，薛笃弼在任内政部长虽不足一年，但不可否认薛笃弼在此期间的建设成就。因内政部成立不久，且内务繁杂，涉及面广，需要处理的政务颇多。笔者依照民国时期国民政府内政公报资料，在此就几个较为重要且突出的问题展开论述，从而达到准确认识薛笃弼在任期间的内政工作成绩。

2.1 减少社会问题

根据对内政公报的解读，内政部虽然处理政务较为广泛且繁杂，但其工作也有中心和重点。就社会和谐与稳定问题来看，内政部在处理全国各地盗匪患案件和清理黄赌毒事件以及关乎民众健康的卫生问题时都有一定的成就。

2.1.1 治理匪患

1928年4月安徽泾县匪患横行，各方代表纷纷向内政部建言剿匪。内政部长薛笃弼先后就各方建言代表做出回应。4月11日，薛笃弼批示安徽省政府，就泾县旅京同乡会请剿皖南匪患一事做出回应，“呈悉所称流匪为害，烧杀淫掳，请速剿除并慎选县长实行清乡各节已电请皖省政府查核办理矣。”[9]4月13日，内政部回复具呈人查敬吴等人派队前往泾县剿匪一案，“呈悉仰侯咨请安徽省政府迅饬并案办理可也”[10]4月23日，内政部批示马执中电请内政部遏制安徽泾县匪患势头，“呈悉已据情电请安徽省政府查核办理”[11]。6月，江苏省民政厅向内政部呈报该省民政公务，在内政部回复的公文中明确提到关于治理匪患的问题。“督饬各该县此后对于防剿盗匪务必尽力办理以靖地方，是为至要”[12]当然，治理匪患既要有实际经验，更要有系统理论指导。1928年6月，内政部通令各省民政厅，制定相关条令。为提高治理匪患的重视度，内政部明令将县长办理本地盗匪案件作为县长考绩之一，并颁布暂行条例。该条例共有16条之多，其中对于县长在处理盗匪案件时的权力、责任、义务以及部分特殊情况的处理方法介绍得尤为详细。将匪患治理列为县长功绩考核之一，其目的就在于提高各地治理匪患的重视程度，并最终肃清匪患。

2.1.2 严禁黄、赌、毒

民国时期的全国市县旅馆烟赌娼妓现象猖獗，已逐渐演变成常态。薛笃弼认识到问题的严重性后，遂于1928年4月16日以内政部名义，令下全国各省民政厅，在全国开展肃清旅馆黄赌毒行动。“为此令仰该厅责成所属市县各公安局严定取缔规则，切实查禁。自令到之日起，娼妓均不得在旅社客栈寄寓营业，旅客亦不得飞笺招妓，吸烟聚赌，如有违犯按法惩处。”[13]在严禁烟毒方面，薛笃弼将重点放在未成年人身上。薛笃弼签发并颁布了禁止未成年吸烟饮酒规则。规则内容共有六条，针对具体情况做出具体惩罚手段，但惩罚方法大多以罚款为主。“凡年龄未满20岁之男女，一律禁吸纸烟并禁饮酒，但经医士证明确为治病饮酒者不在此限”“违反前条规定者，处五元以下之罚金，但未满13岁人免除之。仍告知其行使亲权人和监督人，令其自行管理约束。”[14]在遏制淫秽色情传播方面，1928年5月22日，薛笃弼下令对全国报刊杂志中淫秽色情丛生现象大加整顿。“查刑法内关于散布贩卖或制造陈列猥亵之文字图画及其他物品者，均有处罚之规定，亟应依法取缔。”[15]因上海报刊杂志中多出现淫秽广告，1928年5月25日，内政部借此事电令全国各民政厅机构，开展取缔淫秽广告进入报刊杂志的行动。“遵照此后如有发现此类猥亵诲淫之广告应即严加取缔，以端风化而正人心。”[16]6月21日，薛笃弼再次向全国各省民政厅下令，不仅严禁有伤风化书籍出现于市面上，还采取奖励举报的鼓励手段来达到肃清目的；此外，内政部联合交通部、财政部以及海关邮局等各个部门合力监督并遏制淫秽色情书籍读物的传播，一经遇有此类物件，务必扣留。在严禁赌博方面，1928年4月21日，上海禁赌团体“四戒会”向内政部建议开展全国禁赌，薛笃弼部长对此予以回应，“据呈已悉该会力倡四戒冀挽颓风深堪嘉慰，所请力行禁赌洵属切要之事，本部即当规定办法通行严禁也。”[17]

2.1.3 开展卫生建设

1928年4月，薛笃弼向行政院提议开展全国夏季卫生运动。提议案中涉及卫生运动内容颇为详细，如调动民众热情，“有本会负责筹备人员事前在会场陈列卫生标本书画，尽以便民众，并使其对于卫生运动发生热烈情感”[18]；如积极宣传卫生知识，“由本会特请卫生专家届时到场演讲讲题以宣传公共卫生知识，如灭蝇灭蚊秽物传菌之大患等为标准”[18]；如组织映演卫生影片以及游行演讲，等。1928年5月，薛笃弼参与上海地区夏季卫生运动大会，并发表演讲词。演讲词中尤其提到上海卫生建设与外国人对中国人之态度的关系。“上海此番卫生运动大会之后，可振起内地各省人民对于卫生的注意，可灭去了外国人向来藐视中国人不知卫生，不爱清洁的心理。”[19]然而一场运动得以顺利开展必然需要合理的理论指导。1928年6月，内政部先后颁布《污物扫除条例》与《污物扫除条例实行细则》。两份文件内容大致一致，但后者较前者更为详细。《细则》中包括内容达十五条之多，如明确污物的分类与处理，建筑物所有者需保持域内卫生清洁，市政机构在卫生工作中要发挥统筹作用，明确违反条例者的惩罚措施等等。

2.2 推动国货运动

中国近代经济问题始终未被历届掌权者所重视。纵观南京国民政府内政部公报，我们会发现，薛笃弼任期下的内政部对于当时国内较为突出的经济问题颇为关注。以提倡国货运动为例，内政部提倡国货主要从两个角度开展工作，一是横向协调中央机构，二是纵向调配地方民政机构。

2.2.1 内政部横向协调部分中央机构

1928年5月，内政部发布第一八二号部令，部令中薛笃弼痛陈当下国货地位低下，滞销严重的现象。而针对此种问题，薛笃弼认为提倡国货应以中央政府机构为表率。“通令全国无论官民所用物品概以国货为准，有违此者，即以违法论，即以中央各机关首先实行，则法行自上，风行必偃，各省必响风慕义，群然景从矣。”[20]同年6月7日，内政部咨大学院一份文件，内容大致是国产纸张与外货竞争失败，上海商人团体请愿内政部出面干涉。据此，内政部咨请大学院内的一切教学用纸均采用中国纸厂的造纸。故就此国产纸张问题，内政部与大学院双方达成了协调。而在江苏海门县商会常务委员会请愿减免手工土布税一案中也同样说明了这一点。1928年6月19日，内政部函财政部的文件中提到，“查手工土布免税一案前经本部会同工商部提请国府议决照准”“查照通令各经征机关一体遵照为荷。”[21]综上所述，内政部在提倡国货运动中充分表现出其与中央机构间的协调关系。

2.2.2 内政部纵向调配地方机构

提倡国货运动不仅依靠中央政府的政策支持，也需要地方政府以行动配合。以近代国产纺织物、纸张、暖水瓶等日用货为例，充分揭示薛笃弼任下的内政部在推动国货运动中的表现与作用。1928年5月9日，内政部颁行第一三九号咨文，就国产织物的销售问题向各省政府明令，“贵省政府查照饬属一体提倡，以固国本而维民生”[22]；1928年6月8日，内政部令各地方政府在全国推行用纸一律国产化。“令仰该厅转饬所属各县长各公安局长一体遵照，应用纸张均应购用国货并认真督饬各书局书店一律照办以救民生而挽利权，是为至要。”[23]1928年6月16日，薛笃弼签发内政部第四零三号训令，文件中令各省域内的所有暖水瓶需求均应采购于上海光明制造电器有限公司，以图提倡国货而挽救民生。除此之外，内政部要求各省民政厅以内政部《民众十二要》为基准来制定符合本省实际情况的《民众十二要》和《国货工厂商店十二要》，以求达到支持国货，抵制外货之最终目的。

2.3 革除官场陋习

国民政府机构林立，拥权者比比皆是，薛笃弼仅凭内政部长一职何以对中央政府机构的政治建设起到作用？根据笔者对内政部公报的解读分析，其做法主要是从官员自身素质要求、精简政府部门机构、惩治违法官吏三个角度以求革除官场陋习。

2.3.1 明令政府官员自身素质要求

1928年5月2日，薛笃弼签发内政部第一七二号训令，训令中对地方官吏素质培养做了几点明确要求。薛笃弼认为，地方官吏应具备“遵行党义”“利济民众”“修养身心”[24]之精神。另外，结合当时时代背景，薛笃弼认为，列强入侵，时局动荡，作为政府官吏人员应以雪外辱国耻为首要：“（一）国家兴亡，匹夫有责，行政人员仔肩尤重，自应刻苦自厉，戒除一切不良嗜好，为国人倡；（二）欲昭雪国耻当自勤修内政，始我政治人员均应引为己任，随时考察地方习惯人民好恶，力谋改革，刷新以期建设新国家；（三）当实行黎明起努力工作，扫除从前迟到早退因循敷衍之恶习；（四）各行政机关一律实行早操，并添练拳术国技锻炼体力，以为雪耻之准备”[25]。除此之外，对内政部内部人员也有明确的要求。如内政部先后颁行了《内政部视察员办事细则》以及《细则》的修正版。又如，在每册内政部公报首页的页眉及两侧写着 “行政人员修养之标准”字样，并附内容：“一、精神要革命化；二、思想要系统化；三、行动要纪律化；四、工作要劳动化；五、生活要平民化；六、兴趣要艺术化。”[26]

2.3.2 整顿政府机构

在1928年5月2日薛笃弼签发内政部第一七二号训令中提到内政部对政府部门的具体整顿措施。精简人员，训令中提到裁汰书役，即通过考核，甄别政府书役在办事能力、个人素养等方面是否合格，“举凡沾染嗜好暨有旧官署吏胥恶习并年老不堪任事者一律革除，考选小学以上毕业生补充”[24]。为解决民众对政治发展状况知晓的困难以及更好、更便利地促进民众与官署衙门的接触，训令中提到开放衙署，大开政府方便之门。开放衙署，其主要目的在于解决民众问题，改善政府在民众心中形象。薛笃弼认为，“地方官吏与民众接近破除隔绝旧习之法，应先将署衙修理整洁多予民众以出入之机会，张贴批示公告之处应规定妥当使民众易于观览问案，收粮之院落应安设坐位预备民众休息”[24]。薛笃弼极力整顿政府部门，树立政府在民众面前良好形象，此举无疑是在推动国民政府政治建设。

2.3.3 惩处违法官吏

惩处违法官吏是内政部吏治工作中尤为重要的一环。1928年5月22日，内政部向国民政府呈送文件，提出迅速恢复并完善官吏惩戒事项。在涉及到处理具体官员违法行为问题上，薛笃弼的处理是颇为合理的。1928年6月，内政部视察员查出南通县前任县长宋涤尘在任期间，在筹募北伐军饷问题上存在舞弊情况，而且其境内存在非法抢占民田现象也未得到解决。随即，内政部下令江苏民政厅严行彻查究办。在惩戒问题上，内政部充分做到与民众结合，官民共同反腐。如睢宁县人鲁俊春向内政部呈诉雎宁县长存在袒奸倾良现象，不久内政部“据情函请江苏省政府查核办理矣”[27]；安徽省潜山县民向内政部举报县长段丙炎贪污渎职，据此内政部“请转电皖省政府撤职从严惩治”[28]；南通县同升三益两汽车公司向内政部呈诉建设局长郁鼎铭渎职垄断。而后，内政部电请江苏省政府“请予撤换并令该局停止通余班免增苛捐”[29]。除上述之外，薛笃弼在任内政部长一年期间处理惩治违法官员案件有21份之多。由此足见在薛笃弼引领下的内政部对于官员惩治问题的重视程度。

3 评价

薛笃弼就任内政部长一职后，其工作之表现是有目共睹的。但其工作之不足也是需要指出的。依据内政部公报，分析薛笃弼在任内政部期间之工作，洞悉其工作中之成就与不足。

基于薛笃弼在任内政部长期间的工作表现来看，其于社会各方面之建设的成就是颇有成效的。薛笃弼主政下的内政部对治理匪患工作的关注与重视在一定程度上缓解了社会矛盾，稳定了社会秩序。同样，在稳定社会健康发展方面，内政部积极做好严禁黄赌毒传播的工作也是有利于社会积极进步的。而且，薛笃弼在此类之于社会和谐与稳定的工作经验是颇有借鉴意义的。当下，构建社会主义和谐社会行动迫切需要肃清各种社会毒瘤，打压各种黑色势力，营造积极健康稳定和谐的社会氛围。关于社会卫生建设，薛笃弼此举亦颇具意义，不仅改善我国社会之外在，提高国民身体之素质，更重在借卫生建设来提升我国民之民族自尊心。而提到民族自尊心，内政部支持国货运动之举恰恰更能说明我国民对于民族自尊心的渴望。薛笃弼在任期间，以内政部为基础，大力支持国货运动。近代西方列强的商品入侵打开了我国尘封已久的经济大门，伴随战争而来的资本一步步地排挤、打压着国内民族资本的发展。国货运动无疑是在挽救国内经济。但内政部始终是政治机构，其最终目的是为政治服务。近代以来，历届政府之政治腐败是有目共睹的，尤其是以政府官员之腐败为甚。薛笃弼主政内政部之后，开始着手革除官场陋习，整顿官场氛围。从精简政府机构和裁汰冗官到对政府官员自身素质要求，再到惩治违法官吏办法，内政部之于官场建设的工作较为全面。国民党政府之腐败是不容置疑的，但在政权建立初期，因时局需要而引进薛笃弼为代表的部分进步人士进入国民政府工作，其凭借个人之能力所作出的成就是值得肯定的。

但是，唯物辩证法是历史学研究不可忽视的手段之一。同样，薛笃弼的内政部工作之评价也要遵从这一法则。薛笃弼的工作成就如上所述，但其工作的不足甚至错误的表现也是比较明显的。如治理匪患，内政部虽对全国匪患的治理保持高度重视，但从具体实施情况来看，内政部仅仅保持着关注而已，并未做出具体剿匪的步骤安排。反而将此项工作完全丢给地方政府，既缺乏对问题的解决方案，也缺乏一个政府机构或政府人员应有的责任感。另外就其推动国货运动来看，其工作之重心仅限于中央与地方政府机构，并未走进人民群众之中，对这场运动缺乏全面的认识，也并未真正意义上参加到这场运动中去。且因国货运动损害了在华列强利益，迫于西方国家的强势，国民政府在这场运动中明显表现出后劲不足，政府干预效果也大打折扣。从整顿吏治和革除官场陋习来看，或因内政部政治角色定位原因，薛笃弼对吏治的整顿也存在着明显不足，即整顿官员工作基本上限于地方政府人员，而对中央政府机构却触及不深。另外，对于吏治的整顿缺乏系统的理论指导，缺乏组织人员安排，整顿过程极为松散。薛笃弼内政工作中存在不足是不争的事实，不仅如此其工作甚至存在错误。以内政部对共产党的态度来看，国民党政府对共产党采取了积极打压政策。内政部是国民政府的组成部分，其工作方向自然也是紧跟国民政府。1928年5月，扬州境内出现共产党传单传播，内政部下令严禁共产党传单传播。文件中提到，“查共党逆徒虽迭经严厉清除，而狡黠者流仍复希图一逞为思患预防兼免淆惑听闻计自应严加防范。”[30]同月，安徽省内出现共产党，内政部随即下令省政府尽快剿除，“查现当军兴时期共逆扰乱至堪痛恨，自应从速歼灭以靖后方，所有剿办情形仍希随时见示”[31]如果站在国民党的角度来看，内政部作为政府机构，紧跟中央政府的步伐并无过错。但如果从社会进步性与正义性来看，中国共产党是当时国内广泛基层民众的代表，是一种正义性力量组织，其存在是合理且必然的。而当国民党以个人利益需求而排挤共产党时，其做法必然是违背历史进程，必然要受到反对甚至被推翻。因此，我们可以说，在处理共产党问题上，薛笃弼甚至整个内政部都存在着历史性错误。