逆城镇化现象中的浙江“坡地村镇”研究∗

◎ 李 敢

提 要：从“地域活化”视角和城乡统筹融合发展背景去审视“坡地村镇”土地综合利用这一政策，是浙江基于自身土地资源禀赋的一种选择。深入地观察“坡地村镇”政策出台背景和实施效果，可以看出此乃民间力量和市场力量拉动政府的力量，是政府、市场、社会三种力量聚力共进的措施。“坡地村镇”是扎根于中国乡村振兴的地方实践，是现代化背景下本土化“逆城镇化”现象的重要体现。

为响应乡村新产业新业态发展需求，在浙江农村，近年来开展“坡地村镇”土地综合利用，在节约用地指标方面成效显著。然而，从“地域活化”视角和城乡统筹融合发展背景去审视，此类土地政策，实为产业和市场催生的事物，且其实施已超越了土地资源开发利用本身，这其中还折射着“乡”和“城”发展关系的变迁，是一种“逆城镇化”发展体现。只不过，此处“逆城镇化”并非局限于这个舶来术语的本意，而更多扎根于中国乡村何以振兴的地方实践，这种实践或有助于新版本“乡—镇化”和“村—镇化”的形成和发展。

一 逆城镇化：阶层异质性、人口流动和空间重塑的关联性

“逆城镇化”，在中共十八大提出“新型城镇化”概念前，国内学界多使用“逆城市化”。例如，输入“逆城市化”关键词，中国知网上有1054篇文献；而如果以中共十八大为界，输入“逆城镇化”关键词，知网上正式文献寥寥，且其解读多为城市“候鸟人口”（外来务工人员/“农民工”）流失一类表述。

为此，有必要先对“逆城镇化”以及与之关联的几个概念予以简要梳理。同时，有鉴于国内政策和实践的习惯表述（比如“新型城镇化”），本文除有特别说明外，暂且将“城镇化”和“城市化”表述视为等同，也将“逆城镇化”和“逆城市化”表述视为等同，尽管在学理层面，它们有着相应的差异性，这是因为，中西方城市的发展具有各自的特质，界定方式往往也不一致，比如中国的“城镇”和美国的“城市”。再比如，极具中国特色的户籍制度，除了造就城乡二元隔离之外，在城镇和城市的“户口含金量”方面也存在巨大差异，一般来说，越是大城市，户口越有价值，如北上广等。

城镇化或城市化，在英文文献中，其对应单词均为“Urbanization”，通常指一个社会由以传统农业形态为主转换为以工业和服务业形态为主的过程，近现代意义上的城镇化（城市化）实际上是工业革命后的产物。逆城市化或逆城镇化，对应单词多为“Counter-urbanization”。实际上，英文文献（包括中译本在内）涉及逆城市化的研究，更多强调中心城市的去中心化（Decentralization）或者“缙绅化”（Gentrification），比如，美国的逆城市化，往往是一种中心城市的空洞化。然而，在中国实践语境下，这类外文文献阐释，与“逆城市化”就是城市人口（实际上是“城市里的外地人”）由城市流向农村，或者就是对城市化的否定的理解，并不完全一致。

可见，“逆城镇化”这一术语，在不同层面有着不同的理解，甚至颇具争议。例如，一种理解为，从字面意思看，“逆城镇化”似乎就是拒绝城镇化，走与城镇化相反的道路，农民“农转非”意向与行动出现停滞，以及进城务工农民陆续返乡等。但是，这种对“逆城镇化”的理解，基本只是局限于将农村居民“进城与否”，以及能否取得城市“户口”视为城镇化的关键性指标。其共同的假设，是对大城市类型城镇化的过度关注，以及倾向让农村居民被动地适应大城市环境，并局限于地理意义层面乡村务工人员的“进城”或“出城”。关于这类解读，我们姑且将其概括为城乡二元隔离背景下的“逆城镇化”。

不过，除了将“逆城镇化”局限或等同于反城镇化的理解评价，其典型特征还可能是：逆城镇化与城乡一体化相一致，乡村生活因此而重新繁荣，三农问题得到进一步协调处理。“近年来，以农家休闲、乡村养老、城市人经营乡村第三产业等形式表现出来的逆城镇化迹象表明，逆城镇化是中国城镇化发展的一个阶段性现象，它不是简单的城镇化倒退，而从属于城乡一体化的提升。”换言之，“逆城镇化”也可以成为城乡互动发展的新阶段，是城乡一体化发展的特定体现，孕育着巨大的新发展空间。基于这个层面的诠释，在城镇化推进新时期，“逆城镇化”或可能成长为城乡一体化进程中的一种有效途径，可以酌情采取城镇化和“逆城镇化”同步进行策略。继而，城镇化和“逆城镇化”看似背道而驰，实则殊途同归，共同构筑了“双向城镇化”，城乡资源双向流动，共同服务于城乡统筹发展，为中国城镇化提供有效的参考借鉴。关于这类解读，我们姑且将其概括为城乡一体化背景下的“逆城镇化”。不过，关于第二种“逆城镇化”一类发展现象，也有专家更倾向使用“后城市化”术语，但同时强调，需要考虑中国不同地域经济发展阶段的差异性和复杂性，比如，浙江一些地方可能已经具备条件，但需要深入实证分析。

综上，结合近年来在浙江的关联调研，关于“逆城镇化”内涵，本文将主要置于乡村振兴的地方实践予以考察，总体上，我们倾向于认可城乡一体化背景下“逆城镇化”的发展类型，但也认为，需要补充“逆城镇化”形成过程中的阶层（群体）异质性、人口流动和空间重塑等因素。比如，对于城市居民和农村居民而言，无论是其中的符号性还是信息度，“逆城镇化”都应当有不同的蕴意。同时也需要考虑，在发展形态上，“逆城镇化”是否呈现了由生产型形态城镇化向消费型形态城镇化转变等维度。

以下，将经由“坡地村镇”案例介绍，引入“地域活化”学说，具体将从经济社会学角度对此框架下土地利用方式的改变及其带动的产业结构和社会治理变迁予以论述，兼有讨论此类型土地空间改变及其拉动的城乡统筹发展效应的类别归属与发展特质。

二 案例呈现：“地域活化”视角下“坡地村镇”的地方实践

近些年，凭依区位、产业基础、历史文化，自然资源禀赋与政府政策红利[1]等优势，浙江乡村休闲旅游产业发展很快，且已构成当地乡村产业转型发展中的新业态，浙北、浙东（中）等地在此新业态兴起过程中均有不错的建树。但是，乡村休闲旅游产业市场的扩增，受制于现有农村土地制度的制约，不论是农村集体建设用地还是非建设用地，用地指标管控极其严格，而农村土地问题解决路径的松动与否，又与农村产权制度等配套改革密切相关。

2015年以来，在贯彻落实国家“三块地”改革试点任务的同时（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度），浙江以“零占用耕地”为号召，在全省开始“坡地村镇”建设用地试点，倡导“点状布局、垂直开发、差别供地”，目前，此做法已经得到国土资源部的认可和推介。所谓“坡地村镇”，主要面向既有低丘缓坡的综合利用，但开发前需要经过地质灾害风险评估，适用于乡村休闲旅游产业开发、农房建设、新型农村社区和小镇开发等用途[2]，目标在于“将具备开发建设条件的低丘缓坡地块开发为城镇建设用地、村庄建设用地、文化旅游建设用地及绿色生态产业用地，进而建设一批山、水、林、田、城为一体的生态型村镇”。总体而言，“坡地村镇”政策的实施，服务于“建设山上浙江、发展生态经济”的发展目标，是浙江追求经济发展和绿色环保平衡，以及保护耕地和拓展建设用地空间的创新选择，有利于土地利用开发方式的转变与城乡土地供求结构和布局的优化。

实践中，“坡地村镇”第一期建设项目共计33个（其中20个为旅游业项目，投资132.36亿元）。经过一年多的实验，节约建设用地指标6000余亩（其间，新增建设用地指标1487亩，亩均投资达到772万元），第二期试点项目拟定为62个。不过，尽管“坡地村镇”建设项目在浙江多地均有实施，但截至目前，或以浙北德清县为佳，这不仅是因为德清潜在资源丰富，比如，德清土地资源的1/3为低丘缓坡，更是因为在制度安排方面，德清最为配套。在德清，土地制度改革（及对应的农村产权制度改革）、户籍制度改革（浙江省唯一试点县），以及公共服务均等化改革为同步进行。依据2016年的数据，德清全县城乡常住居民人均可支配收入比为1.69∶1（同年，全省为2.07∶1，全国为2.72∶1），城乡统筹发展水平位居浙江省前列。当然，德清县产业整体实力也较为强劲，多年来一直入围全国经济百强县榜单，吸纳当地农村劳动力就业能力较强，而且，工业之外，乡村休闲旅游产业异军突起，其中又以莫干山区为亮点。

于是，在一定意义上，可以说，在山地丘陵资源丰富的浙江（共计有394.99万亩低丘缓坡资源可供开发，其中209.79万亩可开发为建设用地），“坡地村镇”政策的适时出台，是对低丘缓坡类土地空间的激活，这种激活既有自然物理层面的意蕴，也有产业化层面的意蕴，继而，物理空间营造与产业营造互为补充，促进地方社会的发展。而从实地调研反馈去观察，“坡地村镇”政策的实施，实际上是先有乡村休闲旅游产业发展实践，后有政策配套跟进，进而，产业发展和政策执行相得益彰。

当然，截至目前，论及浙江“坡地村镇”政策收效甚多，并不在于赞美这种土地空间改变所造就成果的“至美至善”。实际上，在村民日常活动与经由土地综合利用后所营造双重空间的嵌入和衔接方面，依然存在一些可能的隐患，如“公共空间私有化”等。另外，在低丘缓坡既有风貌保护，以及在物理空间营造如何过渡到兼顾公共空间营造方面也存在不足，而在规划管控与当地历史文化如何相衔接，以及配套资源空间集聚的理解和执行等方面，同样也存有探索余地。

以上关于浙江“坡地村镇”案例的介绍和简析，其实为一种“地域活化”研究取向。而“地域活化”视角，是转型社会城乡发展学说的一支，注重对城乡规划学和社会学融合知识的汲取，倡导建筑规划、经济社会等学科跨界对话，突出“空间（更新）”，以及其中经济、社会、生态等维度修复或振兴的探讨与实践，而非过往局限于振兴地方经济的单一维度思虑。具体可以从土地利用、生态环境、产业重构、公共空间、文化传承和创新、组织变迁、社会（社群）关系重构，以及人口迁移及其职业变迁等方面展开。简而言之，可理解为，“地域活化”致力于探求地方整体活力何以再生的理念和路径及其社会影响和后果，以及二者的相互作用，且此处的“地方”具有一定的弹性，并不限于“城（镇）”或“乡（村）”。

三 探讨争鸣：为何说“坡地村镇”是一种本土化“逆城镇化”的体现

关于“坡地村镇”及其配套改革引发的城乡统筹发展效应，存在一些争鸣，例如，除了与本文类似的观点认为，它是一种本土化的城乡一体化背景下“逆城镇化”体现的观点外，也有观点认为，它依然从属于“就地就近城镇化”范畴。持有后一种观点的学者，多对“逆城镇化”有舶来式理解，坚持英文的原意及其运用范畴。其实，他们坚持的是英文的“逆城市化”，而忽视了基于中国实践的“逆城镇化”，而“逆城镇化”在中国的最大特色或在于，适用于市场经济较发达的县域地区，主要探讨“乡村何以振兴及其之上城乡何以统筹发展”议题。

心理学家在研究创新思维的培养问题时指出∶“学生的学习动机和求知欲，不会自然涌现，它取决于教师所创设的教学情况。”所以，教师必须经常地、有意识地为学生精心创设各种情景。

（一）从属性归类角度而言，“坡地村镇”不同于“就地就近城镇化”

回答“坡地村镇”的属性归类这个问题之前，需要了解，究竟什么是“就地就近城镇化”，其又有哪些展现形态。其实，“就地就近城镇化”在国内已经存在很久了，一般指的是，依托中小城镇和农村社区，在原居民居住地既定空间范围内，推进农业户口居民就地实现就业和职业发展，而不是简单流向大中城市“打工”，以至于“滞留”。当然，在理论上，“就地就近城镇化”的核心在于，基础设施和公共服务配置可以就地就近实现均等化与共享化。但是，这实际上已经属于“新型城镇化”建设时期的一个努力目标了。

在笔者看来，国内“就地就近城镇化”的最早形态，主要体现于20世纪80～90年代乡镇企业、“（家庭）作坊企业”、“田野工厂”兴盛时期，当时主要是适应了“短缺经济”时代的诉求。在这一方面，费孝通先生生前曾就苏南浙东等地在改革开放后“如何发家”有过很多阐释。而老版本“就地就近城镇化”的一支，就是农村地区简单经由工业化去实现城镇化，罔顾生态和环境的代价，结果，在致富之余，衍生了“村村像镇，镇镇像村”，以及“乡村沦陷和城镇崛起”之类的发展现象。

进入21世纪后，“就地就近城镇化”类型逐渐开始多样化，中共十八大之后，在理论层面，或也可纳入“新型城镇化”范畴。不过，“就地就近城镇化”路径在国内的适用性也一直存在争议。而且，如果从国内既有的一些建设实例来说，在城乡统筹发展方面堪称成功者，除了极少数特殊案例之外，基本还属于理想型追求，其重心依然在于“城镇的建设”，倾向于用城市化、工程化的思维去规范乡村的思维，以城镇的空间去打造乡村的空间。在这个层面上，“就地就近城镇化”几近等同于纯粹工业化选择，而工业化又几近等同于产业化发展的全部。

继而，相较于既有“就地就近城镇化”模式倾向于“工业导向”和“城市导向”的发展路径，从我们在浙江的调研反馈去观察，在一定程度上可以认为，“坡地村镇”在土地利用方式和土地管理制度体系化方面，比如，拉动“土地增效”和增进“规划管控”等，对于浙江新农村建设、新型城镇化推进有着重要的推动作用，对于协调旅游业发展和生态环境保护，以及在促进经济发展和生态建设相融合方面也树立了积极榜样。

以莫干山区为例，从其土地及地域空间变化，以及引发产业结构改变的角度去观察，“坡地村镇”引发的社会效应在于开启了“乡村何以镇化”的新路径。对此，笔者倾向于使用“乡镇化或村镇化”而不是“城镇化”。其实，这类“乡的镇化或者村的镇化”从属于新型城镇化建设之下城乡一体化的具体探索，是别具风格的“乡城一体化”的呈现，也即，乡村在保有自身特质的同时，逐渐拥有城镇生活的便利和舒适等品质。显然，此类“非工业化城镇化”社会效应，不同于过往简单向城市靠齐的农村工业化城镇化路径。当然，城乡统筹发展依然也是这类“乡镇化或村镇化”地区的奋斗目标。

于是，若论及国内未来经济社会发展的强大动力，尽管不少声音均认为城镇化为不二选择，但实施怎样的城镇化才更为关键。现实中，既有的“异地城镇化”和“就地就近城镇化”算是中国城镇化的两大类型，但这两种类型的重心均倾向聚焦于“城市”。从浙江部分地区发展情形去观察，围绕特定都市圈，发生在市场经济较发达县域地区的“逆城镇化”现象，也可能构成国内城镇化的一个阶段，这种类型的城镇化有望更好地折射出城乡一体化发展的诉求，比如，城乡之间为互补共“融”而非彼此隔离或者互“化”关系，这种城镇化的结果是“城在，乡也在”，而不是简单地“乡村化于城市”。

承此，本文之所以认为，“坡地村镇”土地综合利用及其社会效应，从属于“逆城镇化”中国实践的地方体现，而非从属于既有“就地就近城镇化”类型，主要在于衡量标准取舍的差异。前者偏重于探求“乡村何以振兴”，是以乡村的眼光看待城市，更加注重乡村各类资源禀赋的开发利用，更加注重城乡统筹发展；后者偏重于探求“乡村何以成为城镇”，是以城市的眼光看待乡村，念念不忘的是如何以城市的标准和要求去“化”乡村。

（二）“坡地村镇”更好地体现了“人地关系协调”与乡村产业和社会治理的振兴

显然，本文所指“坡地村镇”土地综合利用具有引发“逆城镇化”类的社会效应，是基于地方实践，对“城乡一体究竟可以如何 ‘化’问题”的一个尝试性回答，是一种“由乡到城”的“逆向”城镇化思维的体现，而不是相反，重点在于探索，基于特定自然空间，乡村何以实现生态、产业、社会等维度的充分振兴，进而探索“城乡一体、统筹发展的田园城市（城镇）何以建设”，比如，先有城乡土地市场统一的探索，后续资本市场和劳动力市场的一体化发展，或许才更有可能实现。

首先，此处“逆城镇化”的“逆”，在产业层面上有如下含义。其一，浙江部分乡村能够从自身自然资源禀赋、区位、文化底蕴等相对竞争优势出发，不囿于发展易污染但“来钱快”的产业行业（而不论它们是“传统”的类型，或是打着“高新”旗号的类型）去振兴乡村经济和助推产业转型升级，比如，借国家鼓励发展乡村休闲旅游产业的政策东风，以及市场对于农业品质保障和提升的新需求，尝试“农业的六次产业化”，大力发展“接一连二兴三”的综合型大农业，推进科技和人文相结合的创意农业的发展，以及培育孵化一些乡村创客小微企业创业园等。其二，进入“新常态”之后，在此轮农村新产业新业态发展和返乡创业“回流”中，这部分新乡村创业者或投资者一般均有在城市生活和工作的经历，创业中能够运用现代化的管理经验，能够注重市场、资金、品牌和技术创新等综合力量运作，更善于从乡村的资源禀赋特质去拓展原有乡村农业产业价值链，这一方面，莫干山以“洋家乐”为代表的民宿集聚群是一个典型。姑且以莫干山镇2015年旅游产业数据为例，以“洋家乐”为代表的特色民宿接待游客28.8万人次，同比增长22.4%，其中境外游客9.3万人次，同比增长20.7%，实现直接营业收入3.5亿元，同比增长38.3%。还是以2015年数据为例，莫干山镇农村居民当年人均可支配收入达到24839元，同期，浙江省农村常住居民人均可支配收入为21125元，全国为11422元。

其次，此处“逆城镇化”的“逆”，在社会治理层面上指的是“坡地村镇”及其配套改革的实施，强化了浙江既有的农村土地民主管理制度和农村经济合作社股份制改革（农村集体产权股份合作制改革），在关注地方经济重建的同时，也开始关注地方社会组织、社会阶层（关系）的重构。其较好地做到了尊重乡村的思维和乡村的特点，较好地调动了农村居民的主动性，比如，农民在土地流转等经营方式上自由选择权的获得（当然是在“试水”有效之后），将“为民做主”从政理念思路渐次调整为“由民做主”。再如，在相应建设项目引入时，能够保障村民在决策、改造、运营等环节有足够的位置和“发声的权力”，从而促进了农村基层民主治理。比如，在“坡地村镇”实施前后，在浙江部分农村，孕育和发展出一种新型的地方性社区组织力量，即“乡贤参事会”，这个民间组织具有一定的自组织特点，后来因运转不错而得到官方认可和推广，不过，在人员遴选和参事议事机制等方面，尚有待于丰富和完善。同时，从宁波奉化（原为县级市，2016年11月撤市设区）的经验去观察，对源自台湾地区、倡导自下而上的“社区总体营造”的发展思路，当地一些乡村已经有所借鉴和汲取，开始更多关注村民共同体何以培育塑造，社区建设过程中“空间性与社会性矛盾何以协调”，以及社区社会性需求系统空间如何营建等议题。

（三）从城乡融合而言，“坡地村镇”昭示了“乡”和“城”发展关系的变迁

就城乡统筹融合发展而言，本土化“逆城镇化”更多体现了国内区域经济社会发展转型时期的新诉求，尤其是在长三角和珠三角等市场经济较发达地区，比如，在生产供给和消费需求上，从“量”到“质”，“从产品到服务”，以及“从结构到层次”的转变，如今已经愈发明显。

其实，“异地城镇化”“就地就近城镇化”“逆城镇化”等城镇化类型，本身并无高低之分，它们共同构建了中国城镇化发展过程中的不同阶段，比如，在改革开放之初，浙江一度因穷困而闻名，当时温州、宁波等地外出谋生人员主要是先到上海“打工”和学习先进经验，这在当时也算是一种“异地城镇化”现象了。后来，浙东浙北等地快速崛起，才走上“就地就近城镇化”发展道路。如今，这些不同类型的城镇化都服务于新型城镇化城乡统筹发展建设的需要。但是，不同类型的城镇化之间并不一定就是依序递进关系，也可能是并存或交叉关系，具体应当视一个地域经济社会发展的综合情况而论。

需要指出的是，尽管我们认为，浙江“坡地村镇”地方实践引发的城镇化效应属于一种本土化“逆城镇化”，但这并不意味着这一结论可以推广到国内其他地区，比如广阔中西部的县域地区，在那里，无论是工业，还是商业，围绕中心城市，选择本地产业化的“就地就近城镇化”道路，或许更为实际，这已经为浙江和广东等先发省市地区经验所证明。这是因为，截至目前，小康还是中西部地区的主要解决任务，而在浙江北部、东部以及与之对应都市圈内发生的“逆城镇化”现象，更多属于小康之后对城乡发展更加融合的追求，凸显的是经济增长之外对于（优质）社会服务需求的满足，城乡一体化统筹发展在这里更具有实现可能性。

因而，作为新型城镇化过程中一个热点议题，“逆城镇化”在本文中并非指反城镇化，也不是专门面向大城市（外来务工）人口回流现象的“逆城市化”。作为舶来词语，“逆城镇化”，除了基于西方大都会区的分析类型，基于国内城乡二元隔离背景下的分析类型，还基于城乡一体化背景下的分析类型。所以，不宜简单将西方版“逆城市化”的适用标准套用于国内“逆城镇化”的发展实际。

四 结论

所有以往的发展和生成，皆可以构成现在的背景，如没有这些历史和发展背景，就没有今天的反思和探讨意义，也就不存在我们对未来的探索、发现和展望。

改革开放四十年，成绩巨大，但引发的问题也不少，如城乡在不同维度差距的拉大，而开展城镇化建设，是解决城乡发展失衡问题的一个很好选择。实践中，中国城镇化“推进模式”也一直在发展，比如，在浙江已经出现了双重产业集群合力化的城镇化发展路径。而城乡统筹协调发展的本质在于城里人的“乡愁”和农村人的“城愁”这两类需求都可以找到有效且相对均衡的解决办法，比如，乡村在保有自身特质的情形下，也能够有机会参与分享原先只是由城市（城镇）才能够享有的公共设施和公共服务，进而，可以促进物质性资源和制度性资源配置在乡和城之间相对均等化和共享化。

概而言之，浙江“坡地村镇”及其配套改革的实施，有望发展出县域城镇化的一种新模式，而都市之外，县域行政单元将构成新型城镇化的一支重要力量。同时，显然，“坡地村镇”主要适用于坡地低丘资源丰富的地域，是基于自身土地资源禀赋的一种选择，而且，从浙江“坡地村镇”政策的出台背景和实施效果去观察，是民间的力量和市场的力量拉动了政府的力量，而后，政府、市场、社会三种力量聚力共进。因而，关于新型城镇化过程中城乡统筹如何拓展，上级可以授予地方更多探索空间，比如，适当减少“城市专家”和“领导干部”以“运筹帷幄”的工作方式造成的干扰，尊重地方性社会组织的特点和市场选择的力量，倡导以“问题意识和导向”实现稳中求进，这是因为，地方具体实践的价值往往大于“左右”或其他情绪化的是非争辩。

注 释

[1]比如，习近平总书记主政浙江时提出的“绿水青山就是金山银山”发展观，在中共十八大之后在浙江得到强有力的贯彻落实。

[2]关于浙江“坡地村镇”的概念界定、具体类型和制度创新等详细内容，参阅浙土资发 〔2015〕13号、浙低丘缓坡联 〔2015〕5号、浙土资厅函 〔2015〕273号。国土资源部土地制度创新专题调研组：《“坡地村镇”：看看浙江的低丘缓坡怎么用？》，董祚继（执笔），《中国国土资源报》2015年11月17日。