杭州谋划拓展战略腹地服务大湾区建设面临的新问题及对策

◎ 民进杭州市委会课题调研组

提 要：战略腹地是实现城市长期高质量发展的重要潜力所在。处于后峰会前亚运关键时期的杭州，亟须抓住推进大湾区建设的历史性契机，转变城市紧凑发展的原有特征，着力打破城市空间结构与规模短板。为此，建议树立“跳出杭州看杭州、想杭州、谋划杭州”的发展理念，以做大格局为导向，确立“拥江、环湾、融洲、联山”的基本策略，以凝练发展特色增强城市吸引力和辐射力，以差异化错位竞争实现城市与腹地互补衔接，以地理和网络空间距离“双缩减”为催化剂，以制度统一顺畅为保障，打造服务杭州中心城市建设的强有力腹地支撑体系。

现代城市间的竞争更在于未来城市腹地的潜力空间与“变现能力”的竞争。探究杭州如何优化整合区域资源来拓展战略腹地，进一步提升城市综合竞争力，增强杭州中心城市对腹地的吸引力和辐射力，提升腹地对杭州中心城市的承接力和容纳力，是亟待破解的重大现实课题。

一 杭州正处于重新谋划战略腹地的关键时期

城市腹地源于George Chisholm在 《商业地理手册》中所提港口城市的“背后的土地”（Hinterland），现大多指与城市有紧密经济、文化联系的地区，集中表现为腹地向城市提供初级产品、劳动力、产业发展空间等资源供应，城市向腹地提供高级产品和服务输出，腹地成为市场区并接受城市的综合辐射。可见，城市发展离不开腹地，与腹地的发展相辅相成，腹地是城市高速发展的重要支撑。

（一）谋划拓展战略腹地是杭州高质量完成国家责任与使命的客观要求

杭州作为浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，经济发展迅猛、社会和谐稳定，历来是东部沿海地区改革开放、先行先试的重要典范。《长江三角洲城市群发展规划》对杭州的定位是“发挥创业创新优势，培育发展信息经济等新业态新引擎，加快建设杭州国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区，成为全国经济转型升级和改革创新的先行区”。更为重要的是，举世瞩目的第11次G20峰会在杭州召开，极大地提升了杭州在世界的知名度和美誉度。习近平总书记赋予浙江的“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”的新使命，提出的“秉承浙江精神，干在实处、走在前列、勇立潮头”的新要求和向世界展示中国方案、中国道路、中国智慧鲜活样本的崇高使命，为杭州未来发展指明了方向，提供了根本遵循和行动指南。杭州要为“浙江的今天”“中国的明天”贡献杭州实践、杭州素材、杭州智慧，这既是对杭州加快建设“独特韵味、别样精彩”的世界名城的现实需求，更是对杭州谋划长远、谋划全局，努力拓展战略腹地，服务世界名城建设提出了历史性新使命。

（二）谋划拓展战略腹地是杭州实现更有效持续健康发展的重要条件

伴随着城市化进程的快速推进，城市空间需求不断扩张，杭州中心城区与周边腹地的互动不断强化并逐步实现腹地向城区的转化。改革开放后至20世纪90年代前，杭州近郊的半山重工业区、拱宸桥轻纺工业区、祥符桥小河轻化工业区、望江门外食品工业区、古荡留下电子仪表工业区等随着中心城的空间扩散做向心转移，实现了城市与腹地的紧密联结，杭州由以服务业为主的单一消费性城市转变为以工业为主的综合生产性城市；步入90年代，城市经济持续快速增长，城市功能日趋完善，乡镇经济突飞猛进，城乡建设进入快速发展期，面对城市用地不断扩张，城中村日益增多，郊区农田遭到侵蚀等现实问题，杭州于1996年将西兴、长河、浦沿三镇联结在一起新设立滨江区，进一步实现了中心城与腹地的融合；进入21世纪，面对做强做大城市、提升综合竞争力的现实需求，杭州先后于2001年设立萧山区和余杭区，市区面积由原来的683平方千米增加到3068平方千米，于2015年设立富阳区，市区面积进一步拓展为4876平方千米，于2017年设立临安区，市区面积拓展到8002.8平方千米，这些举措使杭州成为江浙沪辖区面积最大的城市，为城市形态重构、产业结构重组和生态环境重整提供了重要机遇。同时，这些区域由腹地转化为城市，不仅为城市更好地发展提供了基础性条件，也对如何在更大范围内谋划拓展战略腹地、实现更有效的持续健康发展提出了新的要求。

（三）当前杭州正处于谋划拓展战略腹地的历史机遇期

受城市经济社会文化作用力大小变化的影响，腹地发展具有明显的边界弹性，这种动态可变性是不同城市间竞争的结果，也是城市拓展战略腹地的重点所在。如何抓住机遇，适时拓展城市腹地尤为重要。当前杭州正处于新一轮谋划拓展战略腹地的历史机遇期。一是处于推进大都市发展的战略机遇期，浙江省第十二届人民代表大会第五次会议明确提出“大力实施都市区带动战略，支持杭州建设国家中心城市”，这是全省一盘棋发展的重要举措；二是处于大湾区建设的战略机遇期，浙江省第十四次党代会以习近平总书记在浙江工作期间实施的“八八战略”为指引，提出“谋划实施 ‘大湾区’建设行动纲要，重点建设杭州湾经济区”，这是一个影响长三角的全局性战略性部署；三是处于后峰会前亚运的战略机遇期，政府和社会对于杭州发展给予极大关注，这种聚光灯式的发展形成了明显的“吸引眼球”效果，给拓展腹地特别是飞地型腹地带来了前所未有的机遇。

综上，杭州在新的历史背景下实现发展的新目标和新要求，必须以新的空间支撑发展、以新的空间培育动力，亟须多措并举优化城市空间布局、多管齐下培育空间新优势。拓展战略腹地是杭州高质量完成国家责任与使命的客观要求，也是杭州实现更有效持续健康发展的重要条件。当前杭州正处于后峰会前亚运的关键时期、推进大湾区建设的关键时期和创建国家中心城市的关键时期，拓展战略腹地是打造空间优势的现实需求和必然选择，要高度重视、狠抓落实。

二 杭州谋划拓展战略腹地面临的现实新问题

客观来看，坚持立足杭州、面向全国、放眼全球，围绕建设世界名城奋斗目标，立足于更好地发挥在国家“一带一路”倡议中的国家中心城市作用，更好地发挥在长三角世界级城市群中的极核功能，更好地发挥在全省都市区建设中的尖兵龙头作用，杭州的现实发展与目标定位还存在差距，突出地表现为城市空间结构与规模的“短板”，特别是在服务大湾区建设和国家中心城市创建的背景下，对照新的城市功能定位、区域发展角色、产业发展战略，拓展战略腹地面临的现实新问题更加凸显。

（一）专注于城区发展，腹地拓展尚未形成系统性、战略性安排

无论是从西湖时代走向钱塘江时代，还是从跨江发展到拥江发展，杭州关注的重点都在于城市区域的发展，设立滨江高新区、萧山区、余杭区、富阳区和临安区，都是做大城市规模的表现，“中心提升”成效显著。相应地，对于支撑城市发展的腹地拓展并未有系统性、战略性的思考和安排，导致与直接腹地的紧密度不够、竞争腹地的优势不明显、边缘腹地的潜力尚未挖掘，即“新区集聚、拥江布局、一体发展”并未充分展现。

（二）自身产业特性初步形成，但发展优势远未凸显，对腹地的辐射和支撑弱化

近年来，杭州基本形成了以“互联网＋”为特色的产业格局，取得了一定成效，但也存在明显问题，集中表现为信息经济总体偏“软”，产业创新多为模式创新、管理创新，技术创新还没有完全立起来，“轻质化”明显；制造业不够强，制造业增速趋缓，战略性新兴产业、高新技术产业和未来产业培育力度仍需加大；智慧应用刚刚起步，存在“碎片化”倾向，整体性设计还有待加强。在自身力量尚且薄弱的情况下，难以形成对腹地的有效辐射和支撑。

（三）与周边城市相比，城市综合竞争力、辐射力和影响力并不占优

除了长三角经济区的龙头上海之外，与杭州形成竞争之势的至少有南京、苏州、宁波和合肥四个城市。从都市圈来看，杭州与南京都市圈、合肥都市圈以及“苏无常”都市圈相比并不具有明显优势。以重点高校资源为例，集聚人才能力强、在科研资源分配中占有优势的著名高等院校和科研院所在杭州严重不足，仅有浙江大学一所重点高校，南京有南京大学、东南大学、河海大学、南京农业大学、中国药科大学、南京理工大学、南京航空航天大学等一批重点高校，合肥也有安徽大学、中国科学技术大学和合肥工业大学等三所重点高校。可以说，杭州在城市或都市圈之间的竞争中处于劣势。

（四）现有政策资源优势尚未有效利用，无法实现城市与腹地的有机衔接

集中表现为国家赋予杭州或浙江的先行先试、改革创新政策没有得到充分的挖掘和利用，承担对外支援、对口帮扶任务在执行过程中没有深挖潜力和机会。前者诸如国家自主创新示范区的建设，后者诸如帮扶地优势资源开发与杭州产业发展的衔接。

（五）城市优势功能潜力尚未充分发挥，吸引力和带动力有限

总体上尚未形成城市对腹地的经济输出、技术输出、服务输出、人才输出和消费输出等带动发展的态势。比如，“互联网＋”的产业特色优势还没有发挥出来，综合性立体化大交通网络尚未建立起来，数据“无条件集中、有条件使用”尚未正式启动，腾区换产、优二强二、梯度转移等区域协作机制尚未建立，城市发展的先进理念与管理制度还没有形成对腹地的正向带动作用。

三 推进杭州拓展战略腹地的对策建议

基于杭州拓展战略腹地的现实新问题，建议“跳出杭州看杭州、想杭州、谋划杭州”，确立“全局视野、战略高度、提早准备、稳中求进、创新突破”的总体思路，强化“有为才有位”和“互联共享共赢”的发展理念，注重杭州自身“提升发展”、与邻近重要节点城市“错位发展”、不同圈层战略腹地建设“动态发展”的结合，提出五个方面的具体建议。

（一）以做大格局为导向，确立“拥江、环湾、融洲、联山”的基本策略

城市腹地建设是一个系统性工程和整体性构建，要“登高望远”，形成全局性、长期性和战略性谋划。基于杭州发展的现实基础和未来趋势，建议以做大格局为导向，确立“拥江、环湾、融洲、联山”的基本策略。

一是加快推进“拥江发展”战略，推动杭州大都市区建设，做强城市拓展战略腹地的内核。以235公里钱塘江为主轴，实现“沿江发展”“跨江发展”向“拥江发展”的跨越，通盘考虑钱塘江两岸区域发展，重点抓好钱江世纪城、大江东集聚区、富阳区、桐庐县等建设发展，增强辐射带动作用。

二是把环杭州湾大湾区作为拓展城市战略腹地的第一圈层。紧紧抓住谋划实施“大湾区”建设行动契机，重点加强与嘉兴、绍兴、湖州、宁波和舟山的经济社会联系，构建邻近节点型城市的紧密型关系，逐步探索与台州湾区经济发展试验区的联系。

三是把长江三角洲地区作为杭州拓展城市战略腹地的第二圈层。充分考量长三角区域范围内各城市的发展水平、特点、定位及与杭州的互补性，重点拓展金华、衢州、黄山、宣城、安庆、池州等城市。

四是把与杭州有“渊源”的地区作为拓展战略腹地的第三圈层。深度挖掘对口支援、对口帮扶、国内友好城市等各类有“渊源”地区与杭州发展的承接性和共赢性，发挥“互联网＋”时代空间地域限制不断缩小的优势，重点做好与四川阿坝州、重庆涪陵区、贵州黔东南州等对口地区，与丽水缙云、衢州柯城、淳安县等山海协作地区，与昆明市、开封市、呼和浩特市等国内友好城市的对接合作。

（二）进一步凝练发展特色，增强杭州城市吸引力和辐射力

杭州地处发达的长三角经济区，区域内上海整体经济实力远远高于杭州且已是国家中心城市，南京、宁波等城市也都在积极争创国家中心城市，简单的同质化发展肯定没有出路，杭州必须走一条与邻近重要节点城市不同的发展道路才能在竞争中胜出。

一是以产业布局吸引人。重点发展以信息经济为代表的现代服务业，以智能智造为代表的现代制造业，以创意体验为代表的文化产业。要用好信息经济领先优势的“金字招牌”，持续深化“一号工程”，重点抓好电子商务、数字安防、软件信息、大数据云计算、互联网金融等产业的领先地位，打造具有全球影响力的“互联网＋”创新创业中心；要强化智能智造试点示范的“典型代表”，以打好转型升级系列组合拳为目标，大力发展壮大集成电路、新能源汽车、高档数控机床、机器人、生命健康、轨道交通、通用航空、增材制造等重点产业，积极创建“中国制造2025”试点示范城市；要抓住创意体验蓬勃发展的“扎实基础”，继续做强做优以中国国际动漫节为代表的文化创意和体验经济。

二是以发展氛围吸引人。要进一步强化和营造鼓励创新创业的宽松发展环境，提供便捷式的工商税务等一站式服务，以及财政补贴、税收减免、金融担保、免息贴息等优惠型服务；要进一步加大力度引进国际化人才，不仅要提供便捷的出入境条件，更要吸引他们扎根杭州发展，重点是完善长期居留的相关政策、制度和程序，提供国际人才公寓或国际化社区等互动交流平台，增强认同感和归属感；要进一步突出重点吸引具有创新精神和创新能力的青年才俊，努力形成一大批富有激情和发展潜力青年社群。

三是以公共服务吸引人。要进一步完善城市基础设施建设，重点是破解城市道路拥挤、城市环境质量恶化等市民日益关注的焦点问题；要进一步开放城市公共服务项目，重点是完善城市各类博物馆、纪念馆、公园等休闲娱乐场所以及群众性文化活动的开放政策和开放程度；要进一步提升与居民生活密切的民生类公共服务的质量和水平，重点是创新支持方式、加大支持力度，强化医疗卫生、公共教育等普惠型公共服务。

（三）突出差异化错位竞争的战略选择

城市与腹地的衔接融合不仅在于城市间的实力竞争，更在于城市与腹地的互补性。只有在不断的商品、技术、资金、信息或劳动力等多维度的双向流动中，才能维系乃至强化城市与腹地的关联性。

一是要在着力推进中心城区综合服务功能提升、非核心功能疏解的过程中，适时推进相关功能向腹地转移。通过建立城市副中心的方式集聚人口和公共服务功能，实现城市空间布局由“点团”状向“多中心、网络化、生态型、组团式”转变，形成城市与腹地的紧密协作关系。

二是要在着力推进产业转型升级过程中实现产业由城市向腹地的空间转移。以高新区（滨江）为重点建设世界一流高科技园区，以浙大科创园、未来科技城、青山湖科技城为重点，凸显以浙江大学、阿里巴巴等一批高校、科研院所和科技企业为特色的城西科创大走廊，以大江东产业集聚区（临江国家高新区）、萧山经济技术开发区、杭州经济技术开发区、钱塘智慧城、余杭经济技术开发区（钱江经济开发区）等重大创新及转型升级平台为重点的城东智造大走廊，在“环湾”“融洲”“联山”等三个圈层的腹地发展相应的产业基地，形成智能研发与智慧制造的全面无缝对接。

三是要在条件成熟时推进中心城市“好的资源服务”向腹地输出，建立更为紧密的城市与腹地协作关系。比如，在腹地设立一线的基地研究院或研究分部，建立中心城市高层次研发团队或研发人员定期腹地“坐诊”“会诊”制度，强化优势共享。

（四）把地理空间距离和网络空间距离“双缩减”作为拓展战略腹地的重要催化剂

城市与腹地联动效应的大小如何关键在于联结的方式及效率。在工业化和信息化快速推进的背景下，城市与腹地的联结不仅在于交通地理空间的缩小，更在于信息网络空间的缩小。

一是要加快推进以轨道交通和高速公路为重点的大交通网络建设，提升通勤的连接性、可及性和便利性。既要加快杭州国际空港建设、铁路西站枢纽建设、绕城西复线等高速公路建设步伐，也要着力推进杭州至嘉兴、绍兴、湖州、宁波、舟山、金华、衢州、黄山等城市的路网完善，至温州、宣城、安庆、池州等城市的路网建设，以及至四川阿坝州、重庆涪陵区、贵州黔东南州等城市的轨道交通或航空线路的开设，形成集水陆空、“铁公机”于一体的大交通格局，便捷城市与腹地的联系。

二是要加快推进以信息共享为重点的大数据网络建设，实现城市与腹地的实时对接。“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”已成为时代发展的必然要求。城市与腹地的联动必须主动拥抱“去体量化”“连接大于拥有”等发展新趋势，打通行政分割下的“数据分置”，实现相互连通、信息共享，以加快建设国家下一代互联网示范城市和5G应用先行区为切入点，充分发挥信息、数据等非传统要素集聚优势，打造大数据重要枢纽或节点城市，减少信息不对称所增加的成本，形成新的合作发展优势。

（五）以制度统一顺畅、有效衔接为城市与腹地联动发展提供强有力保障

健全的制度体系是形成稳定发展预期、做出经济社会行为选择的重要条件。城市与腹地的特殊联结关系对制度统一与衔接提出了明确要求，至少涉及三个方面的重要内容。

一是产业政策的递次衔接。重点是形成城市与腹地关联产业的基本分工协作制度，明确城市与腹地产业发展重点及相应产业发展的支持政策与力度，在财政、税收、金融等方面形成统筹安排。

二是社会政策的无缝衔接。重点是公共教育、医疗卫生、养老社保、道路使用等公共服务制度实现城市与腹地的制度统一、水平相近和无缝衔接，保障腹地对城市公共服务的分享。

三是管理制度的统一构建。重点是政府部门设置及分工，社会治理与公众参与机制，经济社会组织培育方式等。比如，推广“今日关注”“公述民评”“我们圆桌会”“杭网议事厅”等“四问四权”民主决策机制的有效载体，“一把尺子量到底”，形成统一的制度预期、制度认同和制度归属感，助推城市与腹地的联结。