制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例

杜 毅 曾 静



制度公平与完善农村低保退出机制研究——以重庆市为例

杜 毅 曾 静

（重庆三峡学院公共管理学院，重庆万州 404020）

“能进能出、动态管理”是农村低保制度健康运行的基本要求。但从制度的运行实际情况来看，“进入容易，退出难”一直是困扰制度顺利实施以及影响制度公平的一大难题。“福利依赖”现象突出、动态监测难度大等因素造成退出机制的不健全，导致脱贫人口难以退出低保。这不仅制约低保制度的顺利实施，同时也有悖于制度公平。因此应找到切实可行的应对之策，完善退出机制，促进农村低保制度的健康运行。

制度公平；农村最低生活保障；退出机制；对策

一、引 言

习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会报告中指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。要让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。公平是人类社会的理想，也是社会主义和谐社会的基本条件。而公平的最终实现需要一系列完善的制度作为保障。制度实施效果的好坏以及是否有效维护社会公平，是衡量一个社会制度设计是否合理的关键所在。最低生活保障（以下简称低保）是现代社会保障体系的组成部分，是社会救助制度的核心，是社会安全的“最后一道防线”[1]274。同时，农村低保制度也是我国农村贫困人口脱贫致富的重要手段，与扶贫开发政策一起形成我国农村脱贫的双轮驱动[2]144-147。农村低保制度自2007年在全国范围建立至今已有十年。十年来，农村低保制度在解决农村贫困人口温饱问题，帮助农村贫困人口脱贫致富方面起到了关键作用，在促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平等方面也发挥了重要作用。农村低保为农村贫困人口提供最基本的生活保障，使改革开放和经济发展的巨大成果惠及广大农村贫困人口，使得农村居民能够共享社会发展成果，彰显着公平的价值理念。

但由于低保制度仍在不断完善中，加之农村贫困问题的严峻性，以及需要救助的人口总量较大，农村低保制度各个环节运行都面临诸多困境，一些地方的低保制度总体实施效果并不理想。特别是在低保对象动态管理过程中，进入容易，退出难，一直是困扰低保制度顺利实施以及影响制度公平的一个老大难问题。低保户“福利依赖”现象突出，只进不出，低保户主动退出的只是个别现象，或者微乎其微。甚至一些地方的群众误认为低保是终身享受，导致农村申请低保的人口越来越多，使得原本就十分有限的救助资源显得更加捉襟见肘。我国已进入全面建成小康社会决胜阶段，要确保2020年农村贫困人口实现脱贫。在这样的背景下探讨完善低保退出机制，显得十分必要和迫切。

二、重庆市农村低保退出机制效果评析

重庆市于2009年出台了《重庆市城乡居民最低生活保障动态管理规范（试行）》，近几年来各区县结合本地实际，加强农村低保动态管理，提高制度实施效率，维护制度公平，取得了一定的成绩。当然，动态管理本身是一个难题，面临诸多挑战和困难，尤其是低保退出难，难以实现“应退尽退”。笔者深入重庆市各区县（主要涉及渝东北和渝东南贫困地区）进行了广泛的调研，通过发放问卷进行入户调查以及个案访谈，较为深入地了解了重庆市农村低保制度的实施情况以及低保退出机制运行现状。总体上看，重庆市各地在完善农村低保退出机制方面进行了大量有益的探索，取得了一定的经验和成效，主要体现在以下几个方面：

其一，加大低保政策宣传力度，“公平低保、诚信低保”理念逐步得到重视。重庆市一些区县加大低保政策宣传力度，通过印发宣传资料、召开村社专题会议、悬挂横幅海报等形式，向广大村民传达公平与诚信思想。例如荣昌区观胜镇长期大力宣传“公平低保、诚信低保”观念，村民思想觉悟得到了提高。在该地以往历年的低保评议会上，村民都为了争低保名额而争锋相对，而在2014年第二季度低保评议会上，首次出现多例低保户主动退出续保申请的情况。在加大政策宣传的同时，该镇民政办、纪委、人大办等相关部门还联合到辖区的各村（社区）进行低保评议，以彻底杜绝低保工作中存在的“人情保、关系保”和其他不公平现象，近年来该镇纳入低保的家庭逐步下降。

其二，逐步建立了低保专项检查制度，各类违规现象得到预防和及时纠正。为了切实维护低保制度的公平性，一些地方建立了以纪委牵头、民政、财政等多部门参与的专项检查制度，检查、纠正各类违规和违法现象。例如，北碚区人大常委会组织检查组，通过召开动员大会、全面自查、现场调研走访、集中检查等方式对全区17个镇街和相关部门对《重庆市城乡居民最低生活保障条例》贯彻执行情况进行了执法检查。检查组围绕该区在贯彻执行低保制度过程中的程序合法、听证公开、公示透明、资料规范、资金使用等情况，进行严格监管，取得了很好的效果。长寿区还加强全区低保档案专项检查情况的通报，坚持落实低保长期张榜公示制度。

其三，摸索出了一些切实可行的办法，使低保退出逐步规范化和具有可操作性。重庆市一些区县结合当地实际，就低保如何有序退出进行了积极的探索。梁平区努力打造“阳光低保”，坚持以“十化”为主线：家庭成员规范化、受理主题明确化、收入核算精细化、近亲属备案制度化、入户抽查常态化、信息对比硬性化、审核审批程序化、低保管理动态化、固定公示长期化、责任追究具体化。通过这“十化”紧密结合，环环相扣，使得低保退出更加通畅，更有说服力。近年来，梁平区通过入户抽查、信息对比以及固定公示，加大对贫困人口的动态监测，完善能进能出的社会救助制度，清退了不符合低保条件的申请户，有效杜绝了关系保和人情保，切实维护了困难群众基本生活权益。

三、重庆市农村低保退出机制面临的主要困境

“有进有退，应保尽保”是确保低保制度公平的关键，重庆市各地在低保退出方面取得了一定的成绩，为扎实做好“阳光低保”工作积累了一定的经验，但由于重庆市农村脱贫任务的艰巨性和复杂性，低保退出面临诸多困境。

（一）“福利依赖”现象突出，低保对象主动退出难

当低保户得到政府的救助或帮扶从而摆脱贫困后，应及时退出低保，即“应退尽退”。但长期以来被救助人群退出难。笔者在调查中了解到，农村低保户“福利依赖”现象比较突出，低保对象很少会主动退出。所谓“福利依赖”是指有劳动能力的人不愿意寻求或接受政府和社会提供的技能培训、工作岗位和就业机会，只想长期依赖政府提供的福利维持生活的现象。学界对于福利依赖的研究正在逐步深入，一些学者既把福利依赖看作人们（尤其是贫困人口）权利的体现，同时又把它看作社会问题[3]。在农村现有贫困人口中，除了因病、因灾、因失去劳动能力等原因导致贫困之外，有相当一部分人致贫的根本原因是自身懒惰，“等靠要”的思想依然严重。调研中发现，一些贫困户仍然存在“小富即安、小富即满”的思想，安于现状，自身缺乏脱贫致富的内在动力。甚至一些贫困户不以穷为耻，反以穷为荣，吃惯了国家的救济粮，拿惯了国家的救济款，不愿意下地干活、不愿意打工挣钱；有的贫困户“等着扶、躺着要”，什么都不想干，一心躺在国家扶贫政策的怀抱里，靠穷吃穷，不愿脱贫。在低保工作人员入户调查或进行定期考核时，一些低保户对动态管理原则持有抵触情绪，不配合工作人员的调查核实，故意隐瞒收入，加大了低保户退出的难度。

低保对象主动退出难的原因是多方面的。一是由低保制度的性质决定的。社会救助制度的一个显著特征是权利义务单向性，经费主要由政府财政单向给付，被救助者不需要履行缴费义务。这样，低保户不需要付出任何代价就可以得到无偿的经济援助，因此谁也不愿意放弃这块“天上掉下来的馅饼”。二是低保户脱贫后返贫现象突出。调研过程中发现，重庆市广大农村收入主要依靠农业收入和外出务工这两个途径，农业收入靠天吃饭，外出务工收入不稳定，因此农村贫困家庭脱贫难度大，相当一部分贫困户脱贫后返贫现象也比较突出。因此都比较看重低保给他们带来的救助，不愿意轻易退出。三是依赖思想的影响。长期贫困一旦成为习惯，就会使贫困人群更加安于现状而不思进取，在心理上更加依赖于外界救助力量，最终滋生懒惰情绪，使其很难脱离贫困状态，从而形成一种特殊的文化现象——“贫困文化”，加重了被救助者的福利依赖。四是违规现象加大了清退难度。由于低保是“免费的午餐”，许多非贫困人口也加入了低保争夺战。笔者在农村调研发现，一些地方在低保申请过程中存在走后门、隐瞒收入、装病等违规现象，使得吃低保的人越来越多，退出低保的人却很少。

（二）贫困致因多元化，单靠低保难以激活贫困人口的“造血功能”

低保制度被喻为社会的“最后一道防线”，是为维持人体生命延续所必需消费的商品和劳务的最低费用，旨在保障贫困对象能够维持基本的生存，因而保障处于较低的水平。加之我国贫困人口众多，需要扶持的人口数量大，低保资金的扶持功能十分有限。据民政部的数据显示，最近几年我国每年纳入低保的人口都在7 000万以上，占全国总人口的比例在5%以上。大量的实证研究都证明，农村低保较低的保障水平削弱了制度本身的减贫效应。调研中了解到，一些低保户在获得救助后其家庭收入水平仍很低，只能保障其基本的生存需要，更不用说培养低保人员谋生和自给自足的能力，以及激活他们自身的“造血功能”，使得这部分人难以摆脱贫困从而长期滞留于低保。此外，经济上的匮乏使得贫困家庭社会交往受到限制，难以接受到良好的教育，患病得不到及时治疗等等，这一系列的社会剥夺和社会排斥使贫困家庭的发展机会受到制约，从而导致贫困的代际传递，不利于他们退出救助政策，使得农村脱贫困难重重[4]。

农村贫困人口的致贫原因是多方面的。除了因病、因灾等原因外，教育落后，技能缺乏是导致贫困的重要因素。所有穷困地区的一个共同特征是教育落后、教育资源匮乏、受教育人口比例低、对未成年人的教育普遍不重视。正是教育的匮乏与落后导致这些地区的居民既没有走出去的勇气，也没有利用市场脱贫致富的技术与基本意识。可以说，最穷之穷，穷在教育，这是贫穷的根本问题。在技能方面，农民发展种植、养殖等致富副业，多数是摸着石头过河或依靠传统的习惯、经验，加之农村缺乏专业的技术指导，产业缺乏规划，农户各自为政，很难形成规模经营，因此农村种养殖业成功的极少。

（三）家庭收入难以核查，低保对象动态监测难度大

家庭收入状况是衡量其是否具备受助资格或应退出的主要尺度，在低保制度实施过程中，应根据受助人口家庭收入的变化来决定其是否享有或继续享有救助政策。当收入低于低保标准时，应及时纳入保障范围；当低保家庭的人均收入稳定高于低保标准时，应按规定及时退出救助政策。因此，客观、准确地核查贫困户家庭收入，加强动态监测是实现“应保尽保、应退尽退”的重要手段。调研发现，重庆市农村低保制度在具体实施中，家庭收入核定十分困难。对于农村低保对象来说，如何准确核定家庭收入并合理抵扣其生产成本，如何加强动态监测，在操作上面临较大的难度。主要问题是农村家庭收入来源具有多样化的特点，主要有外出务工、种植业、养殖业等。要对多样化的收入来源进行核查，以及对低保对象进行动态监测，其难度较大，主要表现在以下几个方面：

其一，低保工作队伍与贫困户准确识别要求不相适应。在千家万户中准确识别出农村低保对象，工作任务繁重，面临的矛盾较多，操作难度较大。目前，重庆市各乡镇民政办专职从事低保的工作人员一般只有一名，村（居委会）没有专职低保工作人员，一般由村主任等村干部兼职。低保户提出申请后，按规定要对众多的贫困家庭逐一进行家计调查，对其收入进行核算。但由于工作人手有限，要想高质量完成这么大工作量，难度可想而知。因此，基层干部在进行家计调查时，一些地方仍然主要采取生活形态法，主观性较强，往往采取一些较简单的法，如“进村上门看房子，进屋看被子，吃饭看盘子，穿着看身子，银行看折子”，虽然操作简便，但很难真实反映贫困家庭的收入情况。所以，一些地方实际上没有进行收入核算，为了及时完成核保任务，只是粗略地估计了一下申报家庭的大致收入。同时，目前从事家计调查的工作人员大多缺乏必要的统计、核算等相关专业知识，对准确识别低保对象感到力不从心。

其二，农户谎报虚报收入导致错保漏保现象。农村致贫因素具有多元化特点，家庭收入也难以准确核定。农村家庭种植业、养殖业户收入的确定是假定一个正常劳动力劳作后所获得的收入，但农村贫困家庭形态各异，患病、残疾、年老等风险较为普遍，也是低保制度覆盖的主要群体，而这些家庭的劳动能力通常难以达到正常劳动力，因而其收入核算需要通过系数进行折算，但如何准确合理折算，难度较大[5]。同时，农村家庭赡养费的计算也极为复杂。因此，在基层干部无法掌握农户的收入信息的情况下，在“低保争夺战”中，一些农户通过谎报虚报收入来获取或者继续享受低保，这种基于信息不对称产生的道德风险，使得退保难上加难。

其三，流动人口收入难以准确界定。农村流动人口就业不稳定，徘徊在城乡之间，这给民政部门了解和掌握他们的收入状况增加了一定的难度。尤其是流动人口的工资性收入，基层干部更无法掌控，农户在申请低保时以及在享受低保过程中都不会主动报告其工资性收入，甚至想方设法故意隐瞒收入。

（四）附加福利的存在，客观上激发了低保对象滞留于低保政策的愿望

随着农村低保工作力度的加大，近年来，低保资格的“含金量”越来越高，功能不断拓展，纳入低保范围的困难家庭在保障基本生活、医疗、教育、住房等多方面得到救助和优惠减免，低保户不仅可以无偿领取低保金，还可以凭低保户资格在其他方面享受“特别关照”，形成了“胜者全得”和“肥上加膘”的现象[6]。例如：《重庆市人民政府关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（2012年）规定，城乡低保户是医疗救助的主要对象，低保户在参加合作医疗时给予资助，生病后在门诊和住院方面都会享受相应的救助。在教育方面，各地普遍建立了覆盖农村建卡贫困户和低保户家庭学生、覆盖学前教育到高等教育各个学段的“两个全覆盖”教育资助体系，低保家庭在教育方面也享有一定的资助。因此，农民一旦被确定为低保对象，就可以享受到多项救助和社会福利。把这些附加待遇的价值加起来，一个低保家庭每个月从各种制度中能获得的福利就颇为可观了。

在现行制度下，附加福利是以低保资格为前提和基础的，不具备低保资格的低收入人群（边缘人群）很难享受到这些附加福利。如果两个贫困程度大致相当的家庭，一个被评上低保户，而另一个未被评上，前者在获得各种福利后家庭收入就会远远超过后者，而后者则有明显的被剥夺感，从而又进一步加剧了“低保争夺战”。一旦低保户失去低保资格，不仅仅失去每月固定的低保金，而其他附加福利也被随之取消。因此，在“经济人假设”前提下，这些附加福利的存在，客观上激发了低保对象长期留守低保救助的动力，同时也在一定程度上扼杀了一部分人通过勤劳致富的积极性，从而催生懒汉，加大了低保退出的难度。

四、完善农村低保退出机制的对策建议

“应保尽保，应退尽退”是农村低保对象动态管理的目标和要求，对于目前农村低保退出难的问题，笔者认为应从以下几个方面入手：

（一）扶贫先扶志，努力消除“福利依赖”现象

习近平同志在十九大报告中指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，注重扶贫同扶志、扶智相结合。随着我国农村脱贫攻坚进入决战阶段，必须要着手解决一些深层次的问题。对于农村因“懒”致贫的贫困户，对这部分人的精准帮扶措施不能仅限于生产扶持，而应该将重点放在扶“志”上面。避免出现“养懒汉”的现象，根本是要转变贫困户的观念，消除福利依赖思想。物质扶贫管一时，思想扶贫管一世。尤其是对于低保制度这种“输血式”的扶贫方式，如果扶志工作跟不上，就会在一定程度上助长“等靠要”的依赖思想。如果不能激发贫困户的内生动力，精准脱贫的任务很难完成，即便靠政策完成了，返贫概率也很高。从根本上阻断贫困代际传递，就必须要扶志治懒，重点抓好以下几个方面的工作。

一是基层政府部门要通过多种形式，加大宣传力度，尤其要开展针对贫困对象的宣传教育。在全社会倡导自强自立、艰苦奋斗的高尚品质，摈除一些低保户长期存在的“等、靠、要”思想，消除他们对救助政策的依赖心理。特别是对于有劳动能力和发展潜力的低保户，在他们领取低保和享受其他扶持政策期间，要引导他们积极劳动，艰苦创业，一旦收入发生变化或超过保障线，引导他们主动要求降低救助金或逐渐退出扶持政策，努力消除低保户的“福利依赖”现象。同时，坚持正确的舆论宣传，发挥新闻媒体舆论导向作用，通过舆论和媒体宣传主动退保的先进个人事迹，倡导自强自立精神，批判那些依赖政府救助、好逸恶劳的落后消极思想，摈除“贫困文化”，使公众对低保有一个正确的认识，树立自立自强的观念，摆脱依赖政府的消极思想；在全社会形成倡导自立自强反对依赖的良好氛围。

二是进一步提高农村低保制度执行的公开性和透明度，加强群众监督。基层政府要及时公开各项救助政策，加大政策执行的透明度。切实做好低保公示环节，采取有效措施做到低保政策及执行情况家喻户晓，让村干部清清白白干事，让群众明明白白致富，使农村各项救助政策在阳光下运行。此外，对于依靠自身力量勤劳致富的低保户给予一定的奖励，对依赖思想严重的低保户及时提醒和督促。通过这些办法，提升低保户脱贫致富的自觉性和紧迫感。

三是树立脱贫致富典型，开展积极退保带头人活动。基层干部要重视脱贫致富带头人的示范作用，在工作中善于发现脱贫典型事迹，营造“我退保、我骄傲”的良好氛围，传递正能量。对于积极主动退出低保政策的家庭，要创造条件和机会进行推广和宣传，比如通过村民大会、政治学习，以及召集全体低保受助人员开展集体讨论等形式，介绍自己脱贫致富退出低保的经验和感想。

（二）扶贫必扶智，增强贫困人口自身“造血功能”

授人以鱼不如授人以渔。扶智就是扶知识、扶技术、扶思路，帮助和指导贫困群众着力提升脱贫致富的综合素质。如果扶贫不扶智，就会知识匮乏、智力不足、身无长物，甚至造成贫困的代际传递。针对农村贫困人口脱贫致富内生动力的短板，目前应主要抓好以下两个方面的工作：

一是紧紧抓住教育扶贫这个根本。扶“钱”不如扶“智”，扶“今天”更要扶“明天”。让贫困地区的孩子们接受良好教育，阻断贫困代际传递，这是贫困地区脱贫致富的根本之策。要加大资金支持力度，实施教育扶贫，统筹中央、地方财力向教育脱贫任务较重的地区和定点村倾斜，打好教育脱贫歼灭战。推进“教育精准扶贫行动计划”，采取免、减、奖、贷、助、补等多种方式，确保每个贫困孩子在各个教育阶段“有学可上”“上得起学”，决不让一名贫困孩子失学，不让贫困孩子输在起跑线上。

二是通过技能培训使贫困群众都有一技之长。技能培训是帮助贫困群众脱贫最直接最有效的途径。培训不能大水漫灌、大而化之，一定要因人而异，精准施策。首先，基层政府要深入农村开展培训前的调研，充分了解贫困群众所思所盼、所需所求；其次，要制定详细的培训计划，培训的组织者、培训时间、培训课程内容、培训专家的聘请、培训经费预算等都要做出详细的安排；再次，培训要符合实际，要符合本地产业发展需要，符合贫困群众文化程度，根据贫困群众的实际需求量身定制、量体裁衣，真正发挥培训立竿见影的功效；最后，培训形式应多样化，既要注重“引进来”，聘请外地专家现身说法，也要组织贫困群众“走出去”开阔眼界，开展各种形式的考查和学习。既要有针对性的培训致富知识和技能，也要让贫困群众在培训过程中增长见识、提升本领。

总之政府要精心组织，重点抓好农村职业技能培训，向建档立卡贫困家庭全面免费敞开，让他们“只要一技在手，全家脱贫有望”。提高贫困人口自谋职业、自我生存发展的能力，鼓励其进行自助生产，尽早退出低保制度。

（三）创造有利条件，加强对贫困对象的动态考核

一是改进工作流程，建立低保诚信制度，使低保的退出更具有操作性。农村家庭在申请低保时应提供书面承诺，确保其信息真实有效，并授权低保部门查核其财产收入情况。未如实申报收入和财产情况的，经查实应取消低保资格并追回补助金，并将其列入重点监控名单，再次申请时要接受更严格的审查。已申请到低保待遇的低保对象，应定期向村（居）委会申报其财产、收入、就业等情况，申报情况不实或拒绝申报的，暂停其低保待遇直至其如实申报为止。

二是加强基层低保工作队伍建设。农村贫困对象家计调查以及动态监测环节较多，而低保工作人员身处第一线，直接承担家计调查过程中大量原始数据的收集、分类与整理工作。因此，目前要加强对基层低保工作人员的培训工作，有针对性地组织业务学习，更新知识，减少业务处理过程中的差错。不仅要学习计算机知识、统计知识以及涉及农村社会救助的相关知识，还要认真学习低保的有关数据、政策、方法，注意收集整理，提高他们的业务水平和工作责任心，使他们了解家计调查以及动态监测的性质和意义，熟练掌握业务技能。

三是完善制度规范，加强信息联动。通过建立和完善制度规范，从制度层面明确民政部门进行家计调查时的职责和权限，确保家计调查顺利实施。成立基层社会救助事务协调小组等机构，负责协调掌握低保扶持对象的数据信息和福利收入等情况，确保贫困对象家庭收入信息能够准确及时获取；定期进行考核，及时准确地掌握贫困对象家庭收入的变化情况。协调小组要定期召开低保工作专题会，对低保对象的进退进行会商、评估和认定。对年人均纯收入下降到低保标准以下的农户，应将其纳入低保对象并享受相关政策待遇；对年人均纯收入达到或超过低保标准的对象，按规定及时予以退出。

四是加大家计调查以及动态监测经费和设备的投入。贫困人口的家计调查和动态监测工作是贫困地区一项长期性的工作，任务繁重，各级民政部门在工作经费中应列支贫困人口家计调查和动态监测专项经费，用于数据采集、业务培训、资料印刷、信息录入、设备添置等，为该项工作的顺利开展创造必要的条件。

（四）完善农村社会救助体系，加强对边缘人群的救助

低保边缘人群（也称临界低保人群）是指未能被低保制度覆盖的贫困群体。目前针对低保边缘人群的救助主要是临时性救助，这部分人群收入水平低，收入不稳定，返贫现象突出，成为潜在的低保救助人群。近年来，我国东部一些农村地区相继探索如何对低保边缘人群实施有效的救助，取得了一定的经验和成效[7]。通过完善社会救助体系为这部分人群提供必要的救助和扶持，努力在低保线之外构筑一道新的防线。

一是建立和完善农村低保边缘群体临时救助制度。2014年9月17日国务院常务会议决定建立临时救助制度，为困难群众兜底线救急难。将一些由于突发事故、重大疾病、大量教育支出等原因致使生活暂时陷入困境的群众纳入救助体系。同时，应在科学调研的基础上，根据当地经济社会发展情况，科学确定边缘人群体救助标准。救助标准可以考虑为低保标准的一定比例（如60％）。二是完善保障项目。低保边缘人群比较脆弱，返贫风险较高，应为收入稍微高出低保标准的低收入人群提供必要支持，从而避免低保制度对于这些边缘人群所形成的“相对剥夺”[8]。因此，这部分人也应纳入到医疗、教育、法律等临时性救助，防止其返贫，也使得低保户不用担心丧失低保附加福利，从而不自愿退出低保。这实际上是弱化了低保资格对享有附带福利的影响，对减少福利依赖现象也能起到一定的作用。三是加大支出型贫困家庭救助力度。充分发挥社会救助各项目的作用，将家庭支出后生活水平在低保线下的贫困家庭纳入低保范围。例如，家庭成员因医疗费、学费支出过大影响家庭基本生活的，应予以相应的医疗救助和教育救助。制定支出型贫困家庭认定办法，完善救助条件和申请审核审批程序，制定临时救助资金管理办法和相对统一的临时救助标准，建立“救急难”制度。四是有效整合多部门救助力量。社会救助涉及多个部门，可以通过建立部门联动机制或社会救助联席会议制度，不断根据社会困难群体的需要，完善对困难群体的联合救助。联席会议成员应包括民政、劳动、残联、建设、教育、工会等政府职能部门，每年或每季度定期召开一次，各部门可充分交流信息，能有效避免社会救助中因为缺乏沟通而可能出现的“有的问题重复管，有的问题没人管”的尴尬局面，有效杜绝社会救助的“盲点”。

[1] 郑功成．社会保障学[M]．北京：中国劳动社会保障出版社，2005．

[2] 陈良瑾．社会救助与社会福利[M]．北京：中国劳动社会保障出版社，2009．

[3] 徐丽敏．国外福利依赖研究综述[J]．国外社会科学，2008（11）：78-83．

[4] 方菲．农村低保制度的公平正义问题探讨[J]．求实，2013（1）：90-93.

[5] 邓大松，王增文．我国农村低保制度存在的问题及其探讨[J]．山东经济，2008（1）：61-64.

[6] 韩华为，徐月宾．中国农村低保制度的反贫困效应研究——来自中西部五省的经验证据[J]．经济评论，2014（6）：64.

[7] 肖云，邹力．重庆农村低保实施情况评析——政府执行力视角[J]．重庆三峡学院学报，2009（4）:30-34+141.

[8] 陈玲，亓栋．农村低保边缘群体救助问题研究[J]．内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2015（4）：39-43.

（责任编辑 李朝平）

A Study on System Fair and Perfecting the Exit Mechanism of Rural Subsistence Allowances System: A Case Study of Chongqing

DU Yi ZENG Jing

“Mobility management and dynamic management” are the basic requirements of the normal running rural subsistence allowances system. But from the point of view of system operation, “it is easy to enter but hard to quit” has always been the major problem which puzzles the smooth implementation of the system and the impact of the system fair. “Welfare dependency” phenomenon, high requirement of dynamic monitoring and other factors lead to imperfect of exit mechanism, which then result in the alleviate poverty population hard to withdraw from the system. This not only restricts the smooth implementation of the minimum living security system, but also is contrary to the justice of system. So we should find practical countermeasures to improve the exit mechanism and to promote the healthy operation of the rural subsistence allowances system.

system fair; rural subsistence allowances system; exit mechanism; countermeasures

杜毅（1977—），男，重庆人，重庆三峡学院副教授，硕士生导师，主要研究农村社会保障、农民工问题以及就业保障。曾静（1995—），女，四川宜宾人，重庆三峡学院劳动与社会保障专业2014级本科生，主要研究农村社会保障、农村扶贫开发。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“农村最低生活保障与扶贫对象动态管理机制研究”（14YJC840004）；重庆社会科学规划项目“精准扶贫目标下重庆农村因病致贫返贫治理机制研究”（2017YBGL138）阶段性成果。

F323.89

A

1009-8135（2018）02-0031-08