中国高校内部治理的现状、优化及其创新*——访浙江大学教育学院院长顾建民教授

刘爱生，王文利

(浙江师范大学 田家炳教育科学研究院，金华 321004)

高校内部治理主要指高校决策过程中涉及的内部不同权力实体的权责划分，以及运作过程中相互协作的制度设计与安排。对全球高等教育的考察可以发现，一些国家的大学之所以能迅速崛起，很重要的一个因素是建立了一套较为科学、合理和有效的内部治理体系。当下，随着我国大学的建设走向内涵式发展，以及高等教育国际竞争的加剧，高校内部治理体系的现代化和治理能力的提升，被提到一个全新的高度。

那么，如何看待中国高校内部治理的现状?如何有效改进和优化中国高校内部治理体系?带着这些问题，我们访问了浙江大学教育学院院长顾建民教授。浙江大学是一所历史悠久、声誉卓著的高等学府，始终秉持“求是创新”的校训。浙江大学的许多改革都走在全国高校的前列，从教师预聘制、学部制改革、教师岗位分类管理，再到最近的把“网文”纳入教师评聘体系等，不一而足。而我们的访谈对象——顾建民教授，既从事高校行政工作，又长期从事大学治理研究，他的观点无疑能丰富我们对中国高校内部治理的认识。

一、中国高校内部治理的现状

(一)您认为我国高校内部治理的总体目标是什么?

我把“总体目标”理解为我国高校内部治理的改革方向或一种战略，那么，总体目标中属于学术权力的，就应由学术人员来行使;属于行政范畴的，就由行政人员来行使。同时，不断加强二者的协调。但是，在中国语境下，我们必须考虑到中国的传统、历史与现状，包括整个国家的发展方向、形势和要求。与企业所强调的将市场作为资源配置的主要力量的理念不同，高校与意识形态之间有着非常密切的联系。因此，高校内部治理的总体目标会受到政治力量的影响，后者会通过行政或市场化的手段对大学的治理目标进行干预和影响。

(二)您对我国高校内部治理的整体现状是否满意?

那肯定是不太满意的，离我们理想中的目标还有较长一段距离，或者说没有达到那个理想的目标。就高校内部治理而言，现在谈得比较多的是行政权力和学术权力之间的关系。显然，二者是不均衡的。这不是说每种类型的大学的均衡点都一样。例如，在研究型大学，学术权力发挥的作用可能更大一些;在高职院校，行政权力可能更大一些。但是，它至少有一个精神，即学术事务主要由以教授为代表的学术人员来主导，行政事务主要由以校长为代表的行政人员来主导。此外，高校内部治理更需要行政权力和学术权力的协调。学术事务要真正运作的话，需要行政力量来支持，包括资源配置和组织协调，等等。同样，很多行政事务也需要大学教授来提供意见和建议，因为高校的行政事务从根本上来讲，要有利于学术事务的正常运行。

我们现在回到前面的那个问题，我为什么对高校内部治理现状不太满意?一方面，很多学术事务本该由学者去决策和实施，但很多学者没有很好地认识和做到这一点;另一方面，行政人员也没有很好的听取教授的意见和建议。以人才培养方案的制定为例，它涉及很多课程的建设。这个应当是纯粹的学术事务，应当由学者来决定和实施。但事实上，我们的大学在处理诸如此类的学术事务时，教授们未必认识到这个是他的权力范围。很多时候，他们不太愿意参与此类事项，或者敷衍了事。所以说，学术权力和行政权力的失衡或者说不协调，并不完全是因为行政权力过大导致的。在学者没有履行好职责的时候，行政权力自然就会来干预，甚至替代。所以我们谈高校行政化倾向、行政权力过大时，还是要一分为二的。当然，中国当前的环境，包括传统文化、管理体制等，还是对行政权力产生了根深蒂固的影响。

(三)您如何看待我国高校内部的官本位和行政化倾向?

从某种意义上讲，官本位是大环境、大体制下的一个现象。目前就总体而言，自党的十八大颁布“八项规定”以来，官本位的驱动力实际上是在弱化的。现在无论是政府官员，还是大学行政人员，他们的责任越来越大，约束越来越多，事实上并没有获得更多的权益。“当官”的吸引力在减小，现在考公务员总体不像前几年那么热门火爆。在高校，行政工作也不像以前那样趋之若鹜。此外，很多教授也不太想做领导，特别是院系层级的领导。因此，在某种意义上，官本位实际上是在弱化的。

至于高校的行政化，我前面也提到，它是多方面因素造成的。当下，由于高校之间竞争的激化，高校领导十分强调统筹、协调和精细化管理，行政化在某种程度上倒是有了一定的强化。当然，从大的范畴来看，意识形态也得到了强化，这里暂且不谈。总之，根据我的观察，在高校，官本位有淡化的趋势，而行政化有强化的趋势。

(四)您对我国高校的章程设计质量及其执行效果的总体评价如何?主要问题是什么?

在中国高校，章程是教育部要求各个学校制定的，是一个自上而下的产物。因此，它缺少原创性和自觉性。在我国，大学章程实际上更多的是建立在现有规章制度基础上的。按道理，应该是先制定章程，然后再举办学校，再有各种各样的组织机构和规章制度。相反，我们是先办了学校，然后再补这个欠下的“课”，这使得我国高校的章程有点不伦不类。尽管它的法律地位很高，但由于要关照现有的制度，因而行政化的味道很浓，在执行过程中自然会向行政化的方向偏移。

就章程的执行效果而言，由于它更多的是基于现有的规章制度或政策，因此章程虽然也在运行，但很难讲它起到了统领作用。整个章程制定的过程也是如此，尽管要求教职工广泛参与，但也只是少数人来介绍几个模板，然后征求意见。到最后，你会发现章程基本上大同小异。为什么会如此?这是由我国大学章程本身制定的背景和过程决定的。显然，我国大学的章程需要进一步完善。

二、中国高校内部治理的优化

(一)您认为我国高校内部的组织权力构架是否有利于实现有效治理?

很难一概而论，但总体上有完善的空间。首先，学校跟院系之间的关系有待完善。当前，高校的权力相对比较集中，所以一直在力推权力重心下移。但在推进的过程中，碰到许多问题，其中之一是下放了责任，却没有配置相应的资源和权力，实际上还不如不下放呢。与此同时，随着高校之间的竞争日益激烈，高校资源配置更加注重效率和选择性，它使得高校更加强调统筹协调。为了提高统筹能力，学校高层又在某种程度上“收权”。因而，中国高校内部治理结构的完善处于矛盾之中，一方面强调下放权力以激发活力，另一方面又在收权以加强统筹能力。

其次，我国高校的内部组织架构和管理模式不断向企业靠拢，在强化统筹协调的同时，强调目标、指标、考核和奖惩，强调精细化管理。但大学与企业不同，管理不能太精细化。当然，我国高校实施精细化管理后，各种显性的指标好看了，排名上升得很快，但从长远来看，它是否真的有利于大学的内涵建设、实现有效治理，是存在很大疑问的。

(二)您认为在高校内部充分发挥学术权力的作用重要吗?加强高校的内部民主管理或共享管理的有效途径是什么?

学术权力当然很重要，但在我国，它没有很好地发挥作用。我前面讲了，大学教师的公共意识总体上不是很强。举一个简单的例子，你作为一个委员，学术委员会的会议和讨论你必须重视，至少要参加吧?但相当一部分人没有认识到自己的使命和责任，甚至有时候连会议都不一定能开起来。另外，从学校的角度来看，学术委员会的功能定位没有得到充分的尊重，他们的意见和建议也没有被很好地吸收，这可能挫伤了参与者的积极性。总之，从高校作为一个学术机构来看，怎么强调学术权力都不为过，关键问题是如何加强学术权力，包括定位、制度、执行等。

现在我们的民主管理主要通过“双代会”(教代会和工会)来施行。从组织架构的角度来看，教代会和工会具有重要的功能，一些重要的事情需要经过这两个机构的审议。不过，教代会在运行过程中，有些地方需要完善。例如，开会的时候都是举手表决，不管是同意、不同意还是弃权，都需要举手表决，当你成了少数异类的时候，事实上是很尴尬的。至于工会，在我国它实际上更多的是一个教职工的困难帮扶机构，在真正的治理中，并没有很好地发挥作用。在西方，工会是压力集团，主要维护教职工的切身利益。当然，工会在国外也是有争议的，私立大学一般持反对意见，而公立大学则倾向支持。

你这里说的共享管理可能跟我们谈的共同治理是一个概念吧。它在理论上比较好说，但操作层面可能是另外一回事。如何才能找到一种有效的途径呢?除了完善教代会、工会外，还需要倡导学术共同体的公共意识，但这个很难。例如，现在强调教学，那么如何从组织架构上来强化这一块儿呢?像以前搞过教研室，后来搞过研究所，现在在研究所的基础上又搞了一个基层教育组织。基层教育组织主要探讨教学问题，每周五都有一个会议来研讨教学内容、教学方式等。这个在理论上很好，但很难有效组织起来。有考核的时候，也是做点表面文章，没有实质性内容。为什么呢?因为整个学校是科研主导的，科研起决定作用。在这个背景下，你叫我重视教学、研讨教学、改进教学，自然缺乏基础。

(三)您认为我国高校现行的领导体制是否有进一步完善的必要?如何完善?

你这里讲的领导体制主要是指党委领导和校长管理，它是大学内部治理一个很重要的问题。自1949年新中国成立以来，我国高校的领导体制出现过反复，现阶段实施的是党委领导下的校长负责制。这个领导体制具有中国特色。在西方，校长更多的是民选，猎头公司参与其中，自下而上进行评议，然后做出决策。我国的校长和党委书记，更多的是自上而下的任命，当然任命的过程中也会征求意见，但主要还是上级组织部门的意见。这一点有待改善。我们可以多关注自下而上的决策过程，在校长遴选过程中听取教师和学生的声音。这样做有一个好处，可以增强校领导对“选民”的责任意识。校长如果做得不好，教师、学生就可以否决你、弹劾你。

还有很重要的就是改善校长和书记的关系。这并不是说党委领导下的校长与书记之间就一定存在矛盾，也有关系很好的，这个体制也有运行得很成功的。这跟大学内部的文化、制度和个人能力有关系。就制度而言，学校的重大决策，必须按照明确的程序和议事规则来执行，而不能一个人说了算。就个人因素而言，校长和书记需要在理性自律的基础上，既明确分工又加强协作。有的学校做不好，是因为双方都想抢主导权。双方都很强势的话，时间一长，肯定会引起冲突。而且，制度越是完善，越是需要提升个人的综合素养。因为制度再好，如果没有人去执行，那还是空头形式。总之，制度和个人素养是紧密联系的。

(四)董事会的建立对完善高效内部治理体系是否有意义?其主要作用何在?

我们现在的董事会更多的是联系社会的一个机构。每个学校的叫法不一样，有的是叫董事会，有的叫理事会。在公办大学，董事会作用非常有限，民办高校董事会的作用会大一点，它类似于法人一样的机构，代表学校职能的一个决策机构。

你这里讲的肯定是公办高校。在公办学校，董事会的主要职能是联系社会，接洽著名的校友，主要由能够提供资源的社会名人组成，有肯定比没有好。但是，我国高校的董事会离理想的董事会还是有一段距离的，它并没有参与到学校的重大决策中来。据我所知，他们都是大忙人，一年能够确保开一两次会就不错了。校董在某种意义上更多的是一种社会荣誉，而且当选校董是不容易的，你捐了几千万给学校或为学校做出了重大贡献后，才有可能被聘为校董。

三、中国高校内部治理的创新

(一)您认为提升我国高校治理体系现代化和治理能力的关键是什么?

首先，优化和完善高校内部治理结构。治理结构涉及校委员会和学术委员会。校委员会体现的是行政力量，学术委员会体现的是教授的力量。但是，学术委员会的功能定位还值得进一步探讨。当前，学术委员会更多体现的是审议的功能，审议的功能固然很重要，但应该还具有决策的功能。学校的重大决策，包括发展规划和战略，必须得到学术委员会的支持和认可，在此基础上，校委员会或党委会才能做出最终决策。

其次，治理能力的提升还涉及大学利益相关者本身的观念、认识和治理能力。如果个人没有一种强烈的参与意识和主人翁意识，只关注个人的私有领地而忽视公共事务，治理能力的提升将会受到很大限制。西方大学之所以能比较好地做到教授治学，甚至是治校，跟他们的文化传统是有关系的。我国大学是在民族存亡之际诞生的，被当作一种教育救国的工具，大学利益相关者一开始就没有公共意识和观念。因此，治理能力的提升，必须增强利益相关者的公共意识。

再次，治理能力提升的一个重要条件是要做到信息公开透明。没有信息，你很难参与其中。这是制度建设的重要内容，尽管我们强调法治，但如果不以制度为基础，依法治校也无从谈起。

最后，严格遵照规章制度办事。制度一旦制定，就应该严格执行，但我国似乎缺失依照规章制度办事的传统。你会发现，某人“有事”，往往会通过各种渠道托人找关系。如果按照制度，就简单多了，你行就行，不行就不行。例如，教师的晋升本来就有一个标准，达到这个标准，你就可以去参评。但是现实中，有些人虽然没有达到标准，但他找来行政负责人，争取破格，从而把简单的问题复杂化。总之，高校内部治理体系的现代化和治理能力的提升，需要大学利益相关者的共同努力，并不是通过自上而下的顶层设计就能解决的。

(二)您认为我国高校内部治理体系有必要创新吗?创新的突破口何在?

创新如果是指改进、完善的话，那么创新永远在路上，只有起点，没有终点。因为整个社会在发展、在变化，大学也需要进步。创新的突破口主要是找到中国特色和国际规范的一个结合点。你在强调中国特色的同时，不能否定国际上大家公认的行之有效的传统和制度。具体而言，学术事务应尽量以学者为主体来决策。例如，“双一流”重点学科和重点方向的决定，不能完全由行政力量来决定。中国大学的一个特点是很多行政人员是学者出身，他们就不能出于做大自己所在学科来考虑问题，也不能凭关系的亲疏来决定取舍，还是要有一个公共理性的视角。

治理创新的突破口是改进和完善行政管理的方式或手段。行政管理需要从管理走向服务。摆正位置很重要，不是用行政来领导和管理学术，而更多的是用行政来支撑和服务学术。在这一点上，我们还有很大的改善空间。此外，还有很重要的一点，就是要培养和增强大学利益相关者的公共意识。