城中村改造后居民社会福利满意度研究——基于广州市猎德村的调查①

曾慧君，张日新

（华南农业大学 人文社会科学处，广东 广州 510642）

一、引言

随着经济发展、城市建设边界不断扩大，“都市里的村庄”城中村亟待改造以适应城市化快速发展的需要。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）提出，要稳步实施城中村改造，加快配套基础设施建设，力争到2020年完成综合整治，为城中村改造提供了政策依据。《广东省新型城镇化“2511”试点方案》（粤办函〔2015〕178号）指出，在推进“三旧”改造基础上，推动城中村“城区化”。改造的目的是以人为本，让城中村居民从中获得的福利改善。

猎德村属广州市天河区，村内总人口7865人，共有3167户，改造前集体经济总收入约5000万元。它是广州市城中村整体改造的试点，纳入改造的总用地面积约25万平方米，改造前地上现状建筑物约60万平方米，改造前容积率为2.4。2007年5月，猎德村开始整体改造。猎德村改造模式主要是通过市场化方式筹集旧村改造资金，解决村民拆迁安置和集体物业发展要求，实现改造项目自身经济平衡。改造地块划分为三部分：西部地块转为国有土地，按商业用地进行市场化拍卖，所得土地拍卖款用于支付旧村改造项目资金；东部地块仍保留集体土地，作为复建安置小区；南部地块亦为集体土地，将建起五星级酒店，作为集体经济支柱。通过西部地块的土地拍卖，猎德村得到46亿的旧村改造资金。东部的复建安置区总建筑面积约87万平方米，其建设标准不会低于珠江新城任何一个小区，办理的是集体土地房产证，不能买卖，村民除自住外可以用来出租。

猎德村作为广州市城中村改造的重要试点，其改造模式为后续城中村改造提供了丰富经验。本文以猎德村为研究对象，从福利满意度视角探讨城中村改造后居民对改造状况的满意程度，研究成果或许能为有关政府部门制定城中村改革政策提供一些有益的启示。

二、文献综述

（一）城中村概念界定

关于城中村的概念。李润国（2015）指出，城中村是那些地理位置上离新旧城区较近、而土地已被纳入到城市建设用地内的村庄。仝德（2009）认为城中村指的是在物质形态和生活结构非农化的农村社区，原著居民所占比例小，以外来人口居多。本研究结合学术界对城中村的定义认为城中村是指位于城市建成区、居民宅基地已被征用、以出租房为主要收入来源的地区，城中村居民生活水准与城市居民相当。

（二）城中村改造的政府政策及改造成效

城中村改造模式体系的构建需要政府政策的支持。邵任薇（2014）认为，在城中村改造过程中政府承担着政策供给者的角色。在“能力有限，责任无限”的两难境况中，地方政府动用制度资源提供优惠政策来弥补经济资源的不足，实现“资源互济”来完成改造。关于城中村改造实施效果的评价，张浩（2012）在总结广东推进“三旧”（旧厂房、旧村居、旧城镇）改造成效时指出，城中村改造对城市基础设施和公共服务设施的建设带来完善，从而提高城市化水平。其积极作用除了加快城市化进程外，还能从根本上改变“脏、乱、差”的生存环境以及推动以人为本的政策创新。但是，改造后的城中村仍存在一些问题，亟需解决。Yani Lai（2016）采用成本交易法分析指出自上而下的土地利用规划系统阻碍了城中村的重建和发展。X Tan（2012）指出，村委会和村民之间存在信息不平衡。村民参与决策较少的主要原因在于，官方机构安排与村民需求的差距，缺乏参与重建的兴趣。作者提出利用互联网等非正式参与手段促进社区转型。

（三）城中村改造相关福利问题

福利经济学是研究社会经济福利问题的重要经济学理论分支，其中心问题是社会净福利最大化，研究如何协调各方利益（政府、开发商以及城中村村民）。Price（1977）认为满意度是社会里的成员对其组织所产生的情意导向，而积极的情意导向为满意，消极的情意导向为不满意。依据中国社会科学院研究员周弘（2009）博士在其专著《福利的解析—来自欧美的启示》中对福利的分解，将福利区分为社会福利和机构福利。前者指社会上所有福利措施的社会形态、政府的社会政策以及政府社会政策中的社会福利政策，基本功能是通过收入再分配和提供服务，保障满足市场和家庭无法满足的社会需要，维护与生产力发展水平相适应的最低限度的社会公平。而机构福利则来自于用人单位所支付的一种非货币化的报酬，最大限度地提高劳动生产率，同时也为用人单位的未来发展储备人力资源。本文“城中村”改造的福利满意度是指城中村居民对政府改造所制定的福利制度和措施的感受，也是城中村居民对政府的看法。

目前我国学者就“福利满意度”的研究领域基本以人力资本下员工福利视角居多，对于城市居民福利的宏观视域研究甚少。潘敏（2014）利用实证分析方法，提出了制度设计、福利需求缺口、福利水平的预期和政策认知四个方面对城市居民社会福利满意度的影响。关于城中村的福利，学术界主要就城中村福利概念、社区福利补偿方式以及提高城中村改造后居民福利的措施等讨论。鲍海君（2015）依据可行能力理论，将城中村的福利分为功能性福利和平衡性福利。前者主要是教育、社区文化和居民个体心理引导，后者是城中村村民及外来租客两大利益群体的异质性民生福利的博弈平衡问题，实现人本尺度下的多维补偿。作者把城中村居民福利指标划分为六个功能性活动指标，分别为经济状况、居住条件、发展机会、社会保障、生活环境和心理状况。安程程（2016）提出增加社区福利的三项措施，包括：拓宽就业，提高农民创收、引入市场竞争机制，多元化融资加强文化融合。王冠楠等（2009）认为社会福利补偿方法有二：当期福利补偿和跨期福利补偿。当期补偿指在“城中村”变革的每个过程内，政府通过税费、转移支付、行政指导等调控手段，根据福利损益对当期利益相关方予以部分或完全补偿。跨期补偿指建立长期制度性补偿机制，从各阶段的福利受益者中提取部分收益，累计入社会福利补偿基金，通过基金的运作，对福利受损者进行福利补偿。周晨虹（2015）认为，促进城中村村民的“城市融入感”的对策，一是弥补农村公共服务的不足，二是增强城市社会组织的参与，三是创新社区自治组织的管理模式。余雪飞（2010）以广州市城中村为例，指出保障城中村居民的福利内容包括：创新土地利用新机制、“原位安置、拆一补一”的保障性拆迁安置办法、保护岭南历史文化风貌。

从上述相关文献梳理可得，关于城中村改造的研究，学者已从不同视角对城中村改造所涉及的如改造模式、改造政府政策、改造不足及政策建议等方面进行剖析，但改造前后居民的福利满意度研究仍为空白。因此，本文试图为城中村政府福利等政策的完善提供实证依据和实践建议。

三、研究设计

（一）样本设计

本文以广州市城中村改造中的猎德村民为调查样本，采用问卷调查和实地访谈等方式。问卷采取多阶段分层随机抽样方法，共发放问卷200份，有效回收167份，有效回收率为83.5%。样本特征包括：性别结构上，男性占比约63%，女性约37%。年龄结构上，20-30岁为12%，30-40岁为27%，40-50岁为28%，50岁以上为33%。职业结构上，离退休人员为13%，公务员为3%，个体户人员25%，企业职员为19%，失业人员为14%，剩余人员多为出租屋房东（占比26%，含其他职业）。

在居民收入结构方面，“城中村”改造后居民的总体人均收入水平有所提升，从改造前人均总收入18632元提升到21358元，而且不同收入构成比例都有不同程度的变化。收入类型占总收入比例上升的有工资收入和出租屋收入，其中工资收入上升6%，出租屋收入上升15%；比例下降的有农业收入、经商收入，其中农业收入下降8%，经商收入下降9%，村里面的分红、准贴、养老金等在收入占家庭收入的比例也将越来越小；投资收入占总收入比例不是十分显著，整体占总收入3%-5%左右。。

（二）量表设计

关于福利满意度的测量。1985年，美国学者赫尼曼（Herbert G.Heneman）和希沃布（Donald P.Schwab）编制了一个由18个变量项目组成的“员工薪酬满意度”量表（Pay Satisfaction Questionnaire，简称PSQ）。他们采用以下四个项目来计量员工的“福利满意度”：员工对整套福利的满意度、员工对企业支付的福利费用数额的满意度、员工对福利信息的满意度、员工对福利类别的满意度。自此之后，国内外许多学者在此基础上对福利满意度进行了更深入的研究，现有实证在一定程度上支持了PSQ量表的可行性。因此，本文在借鉴PSQ量表，根据中国文化的特征以及城中村改造特点对量表进行了适当的调整和改进，通过语意对比和反复推敲最终形成问卷的初稿，并对初始问卷进行了预试。限于文章篇幅，预试结果不详细说明。根据预试结果剔除了一些语意含糊不清、出现歧义的测项，最终形成涵盖经济福利、政治福利和文化福利等方面的20个测项的最终问卷，指标测项采用李克特5点式量表。测项设计如表1。

表1 居民对政府福利满意度测量题项

续表1

为确保数据的可靠性以及拟合度评价和假说检验的有效性，本文研究先对观测变量测量题项的测量结果进行信度和效度检验，以了解量表的稳定性及测量题项的汇聚情况。本文利用SPSS17.0软件对猎德村200个样本的测量结果进行内部一致性信度检验，并利用主成分分析法对量表各测量题项进行因子分析。

在因子分析中，本文运用主成份分析法萃取出共同因子，并采用Varimax旋转法对初始的因子做出进一步的旋转，得出正交旋转后的因子负荷矩阵量表。总的来说，各测量题项在萃取标准下（KMO值大于0.07，方差贡献率超过65%）的因子载荷均有效，而且都具有较强的统计显著性，充分说明显示了数据之间具有较强的收敛效度，因此，可以进一步分析福利满意度的各项评分。

（三）模型设计

改造后居民对政府福利满意度的评价，在采取了李克特5点式量表法进行分析后，可以运用满意度评价模型对其进行综合评价。该模型数学公式：

公式中，M表示改造后居民对政府福利满意度的评价数值（总分为5，分数越大，表明满意度评价越低）；i表示改造后居民对政府福利满意度的测向数目（本文分为四大块，每大块又各包含不同的测向数目）；j表示李克特分值表（总分为5，分数越大，表明满意度越低）。

四、实证结果分析

（一）整套福利的满意度

通过计算，M=3.46。由此可以看出，城中村改造居民对整套福利的满意度呈现中等水平，说明政府整套福利并未使居民很满意。在我们的访谈中发现，居民认为整套福利措施存在不公平地方，如补偿措施等，村干部与居民之间利益补偿存在不平衡；居民没有被邀请参与政府的整套改造方案规划与设计，村民公共参与度低。除此之外，医疗保障、公共设施等都存在不足，福利价值比较低。

（二）福利费用数额的满意度

通过计算，M=4.25。由此可以看出，城中村改造居民对改造的政府福利补贴费用比较不满意。在我们的访谈中发现，改造前的居民收入主要集中于农业收入与出租收入，而改造后的收入则主要变为出租收入、工资收入、股息与红利。这种收入结构的转变一方面使得赖以生存的农业收入大大减少；另一方面居民对集体股息与红利能否长期兑现存在不信任，而政府改造福利费用的支出并没有平衡这两者之间的失与得。除此之外，政府福利项目费用不公开、村干部与村民福利补偿存在不平衡等都使得居民对政府的福利费用数额存在不满意。

（三）政府福利类别的满意度

通过计算，M=2.80。政府对村民提供的福利类别令村民大体上满意，属于中等偏上的水平。改造后的社区环境、治安环境等有较大的改善。娱乐性福利如爬龙舟、村民食宴等自发娱乐性活动丰富，周边地区由于地处市中心路段，如健身房、舞蹈室、绘画室等娱乐设施服务丰富。在医疗方面，以前的村卫生服务站现已被天河区接管成为社区医院，占地比以前大，设施更为先进，提供了较丰富的劳动安全与健康福利。职业发展性福利方面，政府有相应出台居民在职培训、学习的相关文件与福利场所。经济福利方面，村民的经济收入有了较大幅度的提高。消费支出结构日益多样化，逐渐从物质层次到精神层次的消费需求转变。

（四）政府福利信息的满意度

通过计算，M=4.03。由此可以看出，城中村改造居民对改造的政府的福利信息比较不满意。在我们的访谈中发现，由于很多的政策宣传滞后，政府与村民在区域规划等多个方面存在的不同程度见解分歧。政府采用自上而下的信息传达机制，在缺乏有效的沟通渠道背景下，村民对改造的福利项目，对改造的项目类别和支出等信息都缺乏了解，这直接导致在改造过程中存在部分误解和分歧，都无法得到迅速而合理的解决。

（五）福利满意度整体评价

通过计算，M=3.99。由此可以看出，城中村改造居民对改造的政府的整体福利大体不满意。在我们的访谈中发现，基于个人情况而言，居民认为从现时旧村改造、大家住进高楼的现状来说，不少人的感觉是比以前舒适。但村民也心存担忧，以前大家在村居住，自成一家，房屋残旧推倒重建是正常事，但现在房子已成高楼，过若干年残旧后就无法再自行复建，所以有关改造的幸福感有喜也有忧。另外，城中村居民认为转作居民后，他们无法享受国家对农民的各种优惠政策。农民拥有土地，拥有家乡，在外出务工与回流务农之间可以理性选择，当“城中村”经改造、村民转变为居民之后，这种回流的“后撤”就不再存在了。而基于政府情况而言，居民认为政府福利设施建造存在不足；政府补贴与集体分红能否长期存在以保证后代生活存在不确定性；政府、集体与居民三方之间存在利益的不平衡等，因此，整体而言，居民整体并不满意政府目前实施的福利制度。

五、结论与政策建议

（一）主要结论

本文的研究表明，城中村改造后，猎德村村民的福利满意度持中等水平。村民福利满意度水平不高主要存在两个层面的原因。

1.政府层面：存在政府改造措施与改造目标之间的矛盾

广州市城中村改造的规划目标是“改善人居环境，建设宜居城市，贯彻中调战略，打造首善之区”。但在改造过程中，政府对“城中村”的改造目标与改造现状出现摩擦。当前城中村改造后在村民补偿和村民保障方面，有按依法补偿的程序进行，解决了补给谁、怎么补的问题，整体福利水平上升，但在补偿标准上仍存在分歧。在文化保留和教育方面，随着广州市文化城市的普及，对文化传统有保留，例如在猎德村还保留赛龙舟的传统，但也存在两极分化现象。稳定的经济收入、社会保障、子女教育、培训与就业和居住环境都属于居民福利的内容，也是政府对城中村改造的方向，因此，如何使政府目标与改造进程相结合，是城中村改造后应关注的中心问题。

2.居民层面：存在居民多元化需求和政府单一政策供给之间的矛盾

城中村改造居民对整套福利的满意度呈现中等水平，说明政府整套福利并没有使居民大体满意。在经济福利方面，城中村改造前原村民是以土地、出租房屋、集体分红作为生活的基本保障，改造后，失去了土地也就意味着失去了依附在土地上的权利和收益。因此，福利费用数额满意度低的原因是，第一，对收入性福利没有建立长效机制。村民以土地作为劳动对象，劳动价值得以实现。“城中村”改造后，政府没有在失去土地后的居民提供技术、资金、培训咨询等扶持。居民收入结构日趋不合理。土地被征用后，按照相关法律和法规，村民获得一定数额的征地补偿金。征地补偿金可以暂时满足村民的物质享受，但是不能解决村民的长期生活保障。第二，收入分配调控机制没有完成。收入分配两极分化的趋势在“城中村”比较突出，缺乏监管。

在非经济福利方面，信息福利满意度低存在两方面原因。第一，猎德村中仍存在部分村民教育水平较低，生活支持以出租收入为主，对村政府的福利性举措理解不够，缺乏专业知识，在改造过程中的参与相对被动，公共参与少，导致福利感知效度发生适度偏移。第二，村民在信息选择与决策取向过分看重物质需求，在涉及收入福利、房屋构造、养老就业等参与度高，但在文化保留和公共服务方面则有所保留。

（二）政策建议

在城中村改造中，政府掌握的调控杠杆有：规划管理、土地管理、社会管理、公共财政（李润国，2015）。首先，使用城市规划这一工具，能够改变“城中村”的土地价值，但如果政府及开发商不在土地功能和容积率上作出让步，以致牺牲城市环境，那么将会产生问题。其次，政府利用土地管理权来调整“城中村”土地关系、合理组织土地利用，制定相应的优惠扶持政策（如“拆一补一”、“拆一免三”等）来确保“城中村”改造实施。规划管理及土地管理这两大调控杠杆一般在“城中村”改造前或进行中采用，而在“城中村”改造后则经常采用社会管理及公共财政这两大调控杠杆，故本文阐述的重点在于改造后政府如何利用社会管理和公共财政。根据上述讨论结果，居民在福利费用数额满意度及福利信息满意度的评价较低。因此，本文分别从这两方面入手，为政府城中村改造的后续政策提出以下建议：

1.大力发展经济，拓宽就业渠道，提高居民经济性福利

提高居民福利费用数额的满意度，根本出路在于发展经济。对有劳动能力的居民，根据其自愿原则，组织进行就业培训、法制教育，同时注重就业观念的改变，倡导在工作中实现个人价值，培训后可拓宽就业渠道，鼓励到改制后的村民自办企业、集体股份制企业、市政公用企业等工作；对于自谋生路、自创企业的居民，政府可以按照有关下岗职工的规定，享受手续办理、再就业培训、税收减免等政策优惠。

2.完善社会保障体系和福利政策

城中村改造后，即使村民身份已经转变为城市居民，但他们仍存在着许多疑虑（如政府补贴与集体分红能否长期存在，未来生活保障的不确定性等），无法真正融入到城市。要提高居民福利费用数额满意度，完善“城中村”的社会保障体系和福利政策极为关键。“城中村”的居民应该纳入现有的城镇居民养老保险范围内，让他们享受与城市居民同样的社会保障。这就需要政府扩大养老保险的覆盖面、加强养老保险的社区宣传以及简化社保办理流程，以便促进更多的居民方便参保。此外，最低生活保障是国民应该享有的基本权力，必须重视失地村民最低生活保障。“城中村”改造后，政府及其基层派出机构应摸查当地居民的生活状况，为生活有困难的居民提供基本的生活保障。

3.加强城中村自治管理，探索“政府——市场”福利管理模式

为提高城中村居民的信息福利满意度，政府应提高城中村居民的公共决策参与度，规范参与程序，通过科技网络手段，拓宽居民的参与渠道；其次，协调组织村民参与城中村社区自治，以商业化和专业化福利社区工作为路径，开发与整合城中村资源；此外，加强对村内出租屋的物业管理，完善《出租屋管理条例》，维护社会治安；最后，探索一套“政府—市场”福利供给模式，除了财政性福利补偿，还要以市场导向为推手，培育营利性的社会福利供给机构，实现从“给予性”福利到“自营性”福利的转变。

4. 加强城中村居民文化福利融合

猎德村目前还保留着一些传统文化习俗，如赛龙舟、祠堂日等，政府应该尊重村民的文化习俗，通过文化活动的组织来促进“城中村”村民融入城市当中，加强城市居民认同感。

最后，从“城中村”改造过程所遇到的问题中，我们意识到城市化进程的推进不能总是采取“头痛医头，脚痛医脚”的模式，如何防止新的“城中村”产生显得更具深远意义。当城乡二元管理体制已经越来越不适应当前社会发展的要求，要防止新的城中村产生，就必须打破城乡二元体制的壁垒，有秩序地实现户籍、社会保障等全方位、一体化管理。

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