推进干部能上能下问题研究

崔琼文

[摘要]推进干部能上能下是全面从严治党，从严管理监督管理干部的重要举措。十九大报告强调指出，全面从严治党永远在路上，要加强对党员干部的日常监督。在新时代，干部能上能下问题已经成为干部制度建设中的关键性问题。为了进一步调动和激发党员干部整体活力，推动党和国家事业不断发展，实现十九大提出的“两个一百年”奋斗目标，其中一个亟待需要解决的问题就是干部能上能下问题。然而，要解决这一问题，关键是构建以“能上能下”为核心的从严管理干部队伍制度体系建设。本文阐述了干部能上能下定位和内涵，分析了其所面临的困境及原因之所在，在此基础上提出相关的建议和对策

[关键词]领导干部 能上能下 从严治党 干部队伍

解决干部能上能下问题是干部人事制度改革的重要内容之一。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，为了进一步调动和激发党员干部整体活力，推动党和国家事业不断发展，实现十九大提出的“两个一百年”奋斗目标，其中一个亟待需要解决的问题就是干部能上能下问题。然而，要解决这一问题，关键是构建以“能上能下”为核心的从严管理干部队伍制度体系建设。因此，推进领导干部能上能下是贯彻落实新时代全面从严治党、从严管理监督干部的重要举措，是优化政治生态、建设高素质执政干部队伍，推动党的事业荣宝生机活力的现实需要，对于形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境，解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题具有重大而深远意义。

一、干部能上能下的定位和内涵

关于干部能上能下，在2015年中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》以及随后各省（市、自治区）相继制定的实施细则中均明确规定：“领导干部”仅限定于党政机关及其内设机构，而在这些党政机关及内设机构中担任乡科级副职以上领导职务的干部是能上能下所主要调整的对象。

能上能下管理体系是一种体现优胜劣汰的科学的干部管理机制。一方面可以把经过实践考验的优秀干部选拔任用到更高领导职务上，建设高素质的专业化干部队伍；另一方面也可以将由于任职到龄（退休）、任期届满等原因，或者问责处理、违纪违法等不称职的干部依照特定程序和标准调整下来。

干部能上能下管理体系符合辩证法的基本规律。一是符合矛盾对以统一规律。在这个矛盾体中，能上和能下是同一事物中矛盾的两个方面，其相互对立又相互统一，相互制约又相互依存，相互排斥又相互包容，同时在一定条件下相互转化，共同存在于能上能下这一干部管理体系之中。一方面，在领导岗位相对稳定而且有限的情况下，要推进干部能上，离不开干部的能下，因为下是上的前提和基础，上是下的目的和归宿；另一方面，能上与能下这一同一矛盾的双方，指向目标是一致的，其本质上都是为了实现人岗匹配，这就需要两者同步推进，一起发力，确保干部上下流动顺畅，各得其所，各尽所能。二是符合在诸多矛盾中存在主要矛盾和次要矛盾这一规律。干部能上能下，不能只顾一面或者强调一面，要客观认识能上能下两者之间的联系。在具体实践中，推进干部能上能下不仅强调全面用力，而且要严格按照十九大关于建设高素质专业化干部队伍的要求，抓住一定时期下的主要矛盾，突出重点，决不能平均用力。十八大以来，在干部队伍建设方面面临着“上”易“下”难、论资排辈等缺乏竞争力活力的突出问题，其结果是干部总量很大，而富有改革、创新思维的新型干部严重不足。因此，解决干部能下的问题，尤其是调整那些不能胜任现职的领导干部是新时代推进领导干部能上能下的重点。

二、当前推进干部能上能下面临的困境及原因分析

深入推进干部能上能下，尤其是“下”的问题，尽管在理论上不存在问题，然而在实践中很难破解，依然面临着一些困难。

（一）社会心理认知存在缺陷

长期以来，虽然废除了领导干部职务终身制，但由于其色彩在一定程度上难以在短时间内减退，所以干部在不出问题的前提下，通常是直到退休以后才退出领导岗位。尽管后期又出台了任职期限、竞争上岗等规定，然而后期，尽管加入了任职期限、竞争上岗的规定，但任职届满后的领导干部仍然不是完全退出领导岗位，而绝大多数是从一个领导岗位调整到另外领导岗位。在这种只上不下的氛围和舆论压力下，“免职、降职就是问题干部”已经成为领导干部和群众心目中相对固化的一种认知态度。因此，在面临退出领导岗位时，不少领导干部会发出这样的感慨：“我们不是非要当官不可，主要是接受不了社会舆论的压力。谁如果被免了职，走到哪里都会被认为是出了问题，无脸见人啊。”造成这样的认知是多方面的，但根本原因是根深蒂固的官本位思想意识在作祟。近年来，尤其是十八大以来，虽然人们对领导职务的认识在一定程度上有了一些改变，但诸如只能升不能降，升荣降辱，不到年限不下来、不犯错误不调整等这些长期形成的观念影响还是很有市场。

（二）考核方法手段难以把握

没有规矩无以成方圆。标准界限是领导干部上和下的依据；实现人岗匹配是推进干部能上能下的目的。尽管《规定》列出了一般领导岗位的任职资格要求，基本解决了共性的标准问题，但不同层次、不同类型、不同地区的领导岗位，对干部的任职要求也不一样，因此，要很好地实现这目的，明确的任职资格要求、科学的考核标准，是现阶段必须解决好的两个关键性问题。按照规定，实现干部能上能下有两种途径：一种方法是以压力传导机制，比如通过党内法规体系、强大舆论氛圍等，来推动领导干部避免“为官不正、为官不为、为官乱为”的问题：另一种方法就是进行岗位调整，比如通过绩效考核、综合考察的结果等，这是决定干部能否胜任特定岗位的基本程序和主要手段。然而，在具体实践中，由于考核法和手段欠缺，难以科学把握，尤其是定量考核缺乏、考核主体素质参差不齐、决策主体对考核工作的认识程度不够等原因，致使考核结果失真失实时常出现，带病上岗时有发生。

（三）主体担当精神不够强烈

推进干部能上能下，尤其是下的进程中，职位的调整是与利益的调整相随相伴的。面对这样的情况，相关部门及主管领导应该知难而进、勇于担当。然而，实践中有些领导在不胜任现职干部的调整问题上，缺乏勇气和魄力；有的怕得罪人，求得一团火气；有的怕动摇军心、影响部门和队伍形象；有的睁只眼闭只眼，采取降职不降级的办法：还有的一味强调从基层抓起，而没有形成“一级做给一级看，一级跟着一级干”的局面。此外，还有一些领导干部采取打招呼说情的办法，给一些地方部门主要领导、组织人事部门施加压力，导致他们不敢也不愿处理干部。所有这些显现，都是缺乏担当精神的表现，严重阻碍了“能下”工作的推进。

（四）调整安置政策相对滞后

2016年以来，按照中央的有关要求，广东省与全国其它地市一样，也相继出台了《规定》实施细则。然而，在这细则中，对于作为客体的被调整下来的干部的安置只是进行了诸如“采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式予以调整”等的简单说明，没有系统安排和操作指南，妥善安置较难。总的来看，干部“下”的氛围没有形成，被调整下来的干部安置政策相对滞后，降职、免职、停职、转任等渠道依然没形成系统。在现行干部终身制尚未彻底打破的情况下，以按平级非领导职务安排这种暂时性安置的方式来调整下来的干部，由于后续去向具有不确定性，同时也面临着一旦失去干部身份、离开机关如何保障诸如养老、就医、住房等相关待遇的问题，这就造成了那些自愿辞职自谋职业或有离开机关到企事业单位工作意向的干部能下也不愿下、不敢下的尴尬局面。

上述在推进干部能上能下过程中所面临的困境，原因是多样的，也是复杂的。既有主观认知因素，也有客观环境因素；既有传统因素，也有社会环境因素，总的来说，是主管、客观、社会综合因素共同作用的结果。然而，最根本的原因是由于干部能上能下的实体性制度和程序性制度尚未完善，没有形成有效衔接的制度系统。因此，推进干部能上能下，关键还是靠完善的制度，这是习惯、风气逐渐改变的根本保障。

三、推进干部能上能下的建议与对策

当前，推进干部能上能下必须在坚持人岗相适、人尽其才；依法依规、积极稳妥；明确重点、注重实效原则基础上，突出重点，强化制度执行，统筹推进。

（一）扫清观念障碍

针对当前干部群众对干部能上能下认识的不足，要加大舆论宣传的力度，着力扫除社会认知上的偏见，扫清干部能上不能下的观念障碍。一是要把对《规定》的学习和贯彻融入到党委（党组）学习中，准确理解和领会《规定》的内容和精神实质，科学把握其内涵。二是对各地在推进领导干部能上能下探索中总结的经验进行学习总结，并加以推广。三是要引导干部树立正确的职业观，把职务的升迁和事业的成败区别开来，降职不降志，同时在对待“下”的干部問题上，正确引导公众，使其充分认识到“下”不是对某一干部的全盘否定，而是属于干部队伍的正常调整。

（二）完善考评机制

健全完善科学的干部考核评价体系。推进干部能上能下，离不开对干部政绩的考核评价。要坚持以考核为基础，以事实为依据，进一步完善领导干部的政绩考核评价体系。要做到客观公正评价干部，让干部上得硬气、下得服气。当前，应以推进领导干部能上能下为契机，改进考评办法，建立年度考核、平时考核、目标责任考核、任职考察、巡视、审计、个人有关事项报告抽查核实、民主评议、信访举报核实等一揽子考核评价体系。要突出以量化考核为主，强化结果运用，严格依据考评结果决定干部的升降去留。通过全面系统的考核，真正发挥鼓励先进、鞭策落后的激励作用。

（三）强化主体责任

制度的生命力在于执行。进一步推进干部能上能下，必须强化各级党委的主体责任，严格落实现有制度体系。为此，时下最紧迫的任务就是将已经建立起来的制度体系，如现有的且证明有效的干部考核考察制度、干部到龄免职制度，领导干部职务任期制度，领导干部问责暂行规定等制度严格贯彻下去。与此同时，各级党委要高度重视这项工作，建立党委（党组）承担主体责任、书记是第一责任人、组织部门承担具体责任的工作责任制度，做到真管真严，切实按照相关制度程序规范“上”和“下”，真正激活干部队伍这池活水。

（四）合理安置被“下”干部

要认真分析干部实际情况，结合被调整“下”的具体原因，妥善安排。对因为岗位适配性原因而被调整的干部，要人尽其才，发挥所长，合理安排后续岗位，可保留原职级待遇不变。对到龄退下来的干部，除确实工作需要，不再实行集中安排，在工资福利待遇不变的同时，提供住房支持，统一纳入社会保障体系，鼓励自由选择安居地。

（五）扩大干部“任期+竞岗”制

“任期+竞岗”制，就是根据《规定》，以领导干部“任期制”，比如领导干部到龄免职（退体）、任期届满离任等硬性规定，来解决其“下”的问题，而对“下”来的领导干部实行“竞岗制”，来解决“上”的问题。因此，无论选任、委任还是聘任的干部，都必须实行任期制，限制其任职时间，连任不能两届，且到届时不能提拔使用的，必须退出领导岗位，同时引导他们从事其他非领导类工作或其他职业。建议科级以上领导干部包括正副职均实行任期制，每届任期为5年，以确保干部能上能下的推进，不断激发干部队伍的活力和创新精神。