我国法官遴选制度之探析

田 丰

一、我国法官遴选制度的改革现状

法官制度作为司法制度的基本组成部分，在司法运作的发展中起着极其重要的作用。法官制度是指国家确保司法权的公平行使、法官的法律地位、法官的来源、培训方式、选拔方式、法官的身份保证、法官的管理，包括SUMM。一系列制度如晋升、考核、任期、弹劾、纪律处分等。也就是说，制度的运行包括法官的选拔、奖惩和管理。在这些制度中，法官遴选制度具有更为重要的基础地位。在司法改革全面深化的背景下，如何根据司法属性及其运行规律，真正建立和完善法官遴选制度，已成为当前理论界和实务界普遍关注的重大问题。

第三次关于中央领导集体深化改革的审议通过了关于司法体制改革若干问题的框架，确定了司法体制改革中的重点和难点问题的政策取向。其中重要的政策取向之一是实行与普通公务员不同的管理体制。要建立法官职务制度，需把高素质的人才放在办案前列。最高法院发布的“四、五纲要”进一步明确了“法官职务制度”的确立和法官在岗位设置中的岗位管理。法官职位制度的实施，凸显了司法改革对“人为因素”的关注，司法机关内部管理的“去行政化”和外部组织结构的“本土化”，构成了完整的定位。这对促进司法改革具有重要意义。2014年7月，上海市司法改革试点推进小组第二次会议审议通过《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》（以下简称《上海方案》），地方法院法官遴选制度建设由此正式拉开了序幕。2014年12月13日，法官遴选（纪律）委员会在上海成立。随后，广东、湖北、青海、海南、贵州等地陆续开始了法官遴选制度建设试点工作。

二、改革中存在的问题

然而，从法院内外的反思和法院的实际工作来看，法官职务制度的实施会遇到许多问题。

（一）法官的遴选标准问题

法官遴选制度是依据法官是否符合司法性质的法官素质进行考评，而最重要的是如何确保法官遴选标准的科学性，法官的素质和办案能力并不是由其所在法院的级别来确定，而是取决于法官办理案件的质量、个人司法能力等因素的考量。因此，如何制定符合担任法官的基本条件从而评价法官素质的高低，问题就显现出来。从发达国家（地区）角度来看，两大法系对于法官素质认定存在一定的差异。就大陆法系国家（地区）的实践做法来说，主要是通过严格的司法考试和职业培训来实现，比如，某一主体若想要担任法官，首先要符合法官遴选的基本条件，如学历、年龄条件等。然后再通过司法考试，这样才可以获得参加特定职业培训的资格，此外，他还需要接受各样培训并再次经历通过率较低的肄业考试，如此才可以取得担任法官一职的资格。就英美法系国家而言，他们更注重司法实践，道德修养较高且品行好的人来担任法官一职。因此，从律师专业群体中选拔人才，判断职业群体，一直是一种典型的实践。但这并不容易和舒服，因为在这些国家，虽然法官在上任前不需要通过专门的考试，但他们必须具有一定年限的律师执业经验。律师执业的前提是获得律师资格、通过律师资格考试。年轻律师要成为一位经验丰富的律师，这是一个漫长而艰巨的过程。最终，从这些从事多年司法实践的律师中再选拔出优秀的人才到法官队伍中，也使法官职业群体的整体法律素质和道德素养得到提高。如果选择标准存在问题，将会直接影响到职业群体的法官素质，从而破坏司法公信力的基础。还有，法官具有丰富的经验和较高的法律素养，已经按照规定被提升到更高水平的法官，而不是“先后”地以法官的形式进入行政管理的形式。

（二）法官队伍的稳定与发展问题

随着法官遴选委员会的陆续建立，法官员额制改革也在逐步展开，各地都有一些具体举措。法院工作人员分为法官、审判员和司法行政人员3种工作序列。《上海方案》设定的员额比例是：法官占33%、审判辅助人员占52%、司法行政人员占15%；中级人民法院按此员额比例试行，基层法院按35%、52%、13%的比例试行。2013年12月底，上海4个法院法官的比例为49%。2015年首次遴选过后，进入员额的法官比例为27.63%。广东省2014年出台的司法改革试点方案提出，要将法官员额控制在39%以内，司法行政人员所占比例调整至15%左右。上海和广东明确提出法官员额比例后，在任的法官对遴选标准和程序都特别关注。一些中青年法官因此产生了一定的危机感，有的开始重新调整自己的职业规划。总体而言这是一种好现象，但也有负面效应，那就是可能影响法官队伍的稳定和发展。实行法官员额制，强调法官司法责任，目的是提高法官队伍的整体素质，促进司法公正。但是，由于过去存在许多措施不配套的问题，实践中，法官独立审判权难以保障，法官的司法责任边界模糊，而且工作压力大、工资低、晋升渠道狭窄。现在的改革对法官的要求提高了，部分法官难免会产生外流的想法。而一些工薪待遇相对较高的律师事务所、金融保险公司等单位，恰恰特别需要业务能力扎实、办案经验丰富的法律专业人才。这就可能加速司法系统人才的流失，引发法官离职潮。据媒体报道，2008—2013年，平均每年有67名法官离开上海。2014年，上海共有105人离开法院系统，其中86人是法官。而且离职的法官中有17人曾经是审判长，63人是“70后”。2014年全国“两会”期间，全国人大代表慕平表示，近5年，北京法院系统已有500多人辞职调动离开法院，大多数法官都有丰富的经验和不俗的能力。在西方国家，法官一般来自律师，是从优秀律师中推荐选拔而产生。比如在英国，除治安法官外，其他法官均是从优秀律师中选拔产生。在我国却出现了从法官到律师的逆向流动，不想做或不能做法官了就去做律师。法官流失现象严重，流失速度不断加剧，这是法官队伍建设中不得不面对的问题。

（三）法官职业保障问题

法官选任制度改革涉及多个方面，是一项系统工程。目前，我国的法官职业保障不足，法院独立审判权欠缺；法官工作压力大，但工资低、晋升渠道窄，职业尊严有待提高。这种现实情况下，实行法官审判责任终身追究制度、法官遴选制度和法官员额管理制度，在一定程度上加重了法官的工作责任和职业风险。劳动者的劳动责任和风险增加，其工作保障和待遇也需获得相应的提高。因此，法官遴选制度建设过程中，法官职业保障制度改革需同步或先行。上海和广东的改革试点方案，简要提到了法官职业保障问题，但没有提出明确具体的配套措施和实施计划。

三、完善法官遴选制度的建议

改革不是一蹴而就的，需在加强改革方向和坚持正确的改革措施的基础上不断调整。不断健全与完善，与时俱进，具体来说：

（一）严格法官遴选制度的准入条件

法官素质是司法公正的首要保障，是独立行使审判权的重要前提，法官的职业属性决定了法官的职责，而职责履行关系到司法公正、审判独立以及司法权威。如上所述，我国对于法官任职资格的规定明显过于宽松，明确法官的遴选标准不仅需要对法官的专业素质和道德素质进行考察，还需要法官具备相关的职业教育和职业经验，对于法律工作，应当出台细致的规定，建立职业化的法官概念，规定法律工作具体的内涵，这样可以使得候选人在进入法官队伍前，经历相应的职业经验和职业教育。此外，还需要改良现有的考核机制，增强法官鉴定委员会运行机制的民主性。将考评的重点放在法官的司法能力以及工作业绩上，具体表现在法官的德、能、勤、绩、廉等几个方面。

（二）规范法官遴选程序

鉴于我国法官遴选程序出现存在严重公务员化的倾向，应当在遵循我国现行政治体制的基础上，充分考虑我国地域辽阔的实际国情，尽量削弱地方或消除司法权力的地方化。具体而言，各级人民法院人事部门根据本法院每年的办案量、案件难易程度、法官离任情况，确定是否需要遴选法官，如果需要，则向同级组织人事部门确定法官职位空缺，当地组织和人事部门批准后由各省、自治区、直辖市高级人民法院汇总本省缺额法官人数报同级人大常委会法官遴选委员会，再依据缺额的数量以及岗位的性质公开对外招录法官。在此，对于法官的遴选仍需要依据候选法官专业素质、道德素质、职业经验等方面进行综合考评。

（三）完善法官遴选制度相关配套

法官遴选委员会设立是有其意义的。除了帮助选拔优秀人才进入法官队伍之外，还可以更好地维护司法权独立、减少行政力量的干预。首先，遴选委员会的成员应该是专业的。遴选委员会的成员应选自高级法官、检察官、法律专家、高级律师等。其次，法官遴选委员会应保持客观中立，应当独立于行政机关、立法机关和司法机关。再次，法官遴选委员会的选择应该是公开透明的，特别是在采访环节中。录像应贯穿整个过程。最后由委员会成员对候选人的组建结果和分级进行宣传，以确保选拔的可信度。最后，要保证遴选委员会的权威性。法官遴选委员会是一个实用的组织。通过委员会选举的法官必须具备资格，能够胜任批准或任命。除非有足够的证据证明这个决定是错误的，否则委员会的决定被不应该轻易否决。

此外，法官遴选制度的完善，应该加强遴选过程的独立性，保证被遴选出的法官是公平公正的，不为政治利益、行政权力干扰，从而保证案件审判的公正性、独立性。这就需要在法官遴选的过程中，保障遴选程序的公开透明性并接受明主的监督。

（四）健全法官员额制度

法官员额制指的是确定法官员额，将各个法院法官人数固定化，使这些法官专职行使审判权，审判权以外的其他事物则交由其他部门人员去处理。员额制是对法官身份确认，有利于遴选出优秀的法官，提高法官队伍的整体素质。然而至今，我国并没有关于法官员额制的法律规定。据此，依据我国各级法院的实际情况，在确定法官的遴选名额时，由各级法院的同级权力机关审核确定，同时也应当根据各级法院的审判工作量，进行综合考虑。