现代财政制度下地方财政监督机制创新研究

●湖北省武汉市财政局监督处课题组

一、现代财政制度建设下地方财政监督面临的新形势

（一）大数据时代财政监督理念亟待革新

随着大数据时代的到来，经济社会的运行方式正发生着巨大变化，财政监督工作所面临的环境发生重大转变。基于云计算的数据处理环境，用户不需要了解复杂的算法而只需要选择合适的方法来处理数据，使得基于数据进行的经济分析和决策更加快速和精准。对于财政监督工作而言，对动态、海量财政信息的掌握既是财政监督工作的基础，也在一定程度上决定了监督工作的质量。而大数据时代的一个重要特征是对财政信息的分析采用的是全部数据而非样本数据。这些动态、海量的数据不仅能够挖掘经济规律，有效预测经济风险，还能进一步推动财政的科学化与精细化管理，实现更为有效的政府治理新模式。在大数据时代，财政监督理念有必要加以革新。具体来说，一方面要充分认识到这种以数据为本的大数据思维必定会推动社会各行业信息的共享与整合，而财政监督工作必须牢牢把握这一契机，实现数据驱动型财政管理模式的转变；另一方面，要善于利用海量的财政信息数据进行共享与挖掘，并通过客观数据分析财政运行规律，利用大数据手段为公共财政管理提供有效的数据支撑和方法保障。

（二）党和国家机构改革对地方财政监督工作提出新要求

2018年3月，经十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案提出，优化审计署职责，将财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查划入审计署。这项改革既是大势所趋，也有利于财政监督效率的提高。过去财政部门承担的预算监督职责与审计部门已有权限存在一定的交叉，将这一职能交由审计部门统一行使，一方面降低监督成本，另一方面，将关乎国家重要经济行为活动的监督纳入审计署，明晰责权，有助于监管效率的提高。

针对这一改革，不少地方已出台相关政策措施。如2018年6月，广东省委省政府办公厅出台 《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》，从预算管理体制机制上推进“简政放权、放管结合、优化服务”，以达到提高资金分配使用效率和效能的目的。相比过去而言，市县的预算管理权责更加全面，自主性更强。一是预算权责的调整变化。市县由原来向省级申报项目转为自主按省的任务要求，自行组织项目申报、评审以及选定项目，全权负责本地项目的实施和资金使用进度及安全、绩效。二是预算管理重心前移。整个预算管理的重点前移到预算编制环节。三是上级转移支付实行“大专项+任务清单”模式管理。省下达资金时不再明确具体项目，而是将资金按照因素法切块下达，同时通过任务清单方式明确资金使用的用途和要求，由地方自主确定项目。简政放权推动高效预算执行是今后财政预算监督工作的趋势，地方财政监督部门应主动作为，积极适应新的预算管理模式，确保改革的顺利执行。尤其是在简政放权的大背景下，地方财政监督部门必须落实主体责任，加强对省级下放审批权限的资金和项目管理，确保“接得住，管得好”。

（三）财政体制改革给地方财政监督带来新挑战

党的十九大报告提出，要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。具体来说，就是要在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央地方事权和支出责任。

对于地方财政监督工作而言，要重点抓好以下三个领域的重要工作：一是中央与地方共同事权领域。对于一些具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设维护等属于中央与地方的共同事权，地方财政监督部门在其中应该发挥好地域管理优势，主动配合中央共同履行好监督职责，确保财政资金的有效运行。二是区域性公共服务的地方事权领域。地域信息性强、外部性弱并且主要与当地居民有关的事务由地方承担财政事权，地方监督部门应主动作为，发挥自身积极性，尽职履责满足区域公共服务需要。三是地方支出责任领域。在明晰事权的基础上，地方财政承担地方事权的支出责任，共同事权领域由中央和地方按规定分担支出责任。在事权和支出责任划分的基础上，地方财政部门应该测算好地方财政支出需求和地方政府债务的可承受能力，统筹考虑地方主体税种的培育、中央地方共享税划分和地方政府债务安排。与此同时，根据上述收入和支出划分的结果安排转移支付，属于财力缺口的通过一般性转移支付弥补，属于中央委托事权的资金需求通过专项转移支付满足，在各项制度健全的前提下，约束激励机制充分发挥作用，无需再通过要求地方配套资金的方式对地方政府进行约束。

二、创新地方财政监督机制的积极探索

在建设现代财政制度大背景下，各地方财政监督机构围绕财政中心工作，在财政监督检查方式方法、内部控制及相关制度建设等方面进行了积极的探索与创新实践。

（一）湖北省武汉市财政局创新财政监督机制的实践

1、财政监督在服务国家重大决策部署和财政中心工作上的创新实践。关乎国计民生和敏感资金领域的监督检查工作一直是财政工作的重点，也是当前社会关注的热点和监督检查工作的重点。近年来，财政部多次发文要求在经济下行压力较大、财政收入增速放缓的背景下，抓好基本民生支出领域的资金保障。武汉市财政局近年来在上述领域开展了较为深入的探索实践，具体来说：

在民生资金领域，重点保障扶贫资金、就业补助资金、城乡低保资金、抗灾救灾资金、临时救助资金、惠农资金等涉及民生的专项资金；配合相关部门开展基层工程项目损害群众利益突出问题专项治理工作，切实维护基层群众权益。

在敏感资金领域，重点对“小金库”、津补贴、“三公”经费、政府采购等敏感资金领域的问题进行监督检查。武汉市财政局采取随机抽查的办法，近几年来分别联合相关市直部门和局内相关业务处室，对市直预算单位进行了“小金库”重点检查，津补贴发放情况检查，厉行节约反对浪费相关配套制度检查，以及政府采购制度执行情况的专项检查，确保上述敏感领域的财政资金依法依规运行。

2、创新监督检查方式。大数据时代的到来给财政监督检查的方式方法提出了新的要求，在建设现代财政制度和简政放权大背景下，地方财政监督工作需要积极利用大数据平台，拓展检查方式，提升检查效率。一是要将网络检查与实地检查相结合。充分利用国库集中支付系统管理，制定检索规则，检索疑似问题资金，建立问题数据档案，并组织人员到预算单位实地查账，对问题进行进一步核实。如武汉市财政局依托“武汉市惠民政策大数据核查监督应用平台”，会同市网信办下发《武汉市运用大数据实施惠民政策落实情况监督检查管理办法》，组织召开大数据监督检查联席会议，督促各职能部门进行数据联网，通过将17项省市级惠民资金的分配和发放信息数据与 “云端武汉·政务”数据中心汇聚并提取的相关数据进行比对，查找和发现各项惠民资金分配和发放方面的问题，采取积极有效措施，督促抓好整改落实。二是要将常态巡查与专项检查相结合。地方财政局要积极发挥各业务处室的资金分配和监管职责，督促各业务处室结合预算资金下达、上级转移支付、存量资金清理等，对各单位资金使用情况进行常态化巡查。同时将专项检查贯彻全年，年初会同各业务处室制定年度检查计划，明确责任处室，进行分工安排。三是全面检查与重点检查相结合。如武汉市财政局今年既结合全市作风建设专项治理对全市财务管理情况进行了全面检查，又对财务管理基础薄弱、群众反映较多、历年检查中发现问题较多的单位和部门进行了有针对性的重点检查。

3、进一步强化财政内部控制工作。切实做好财政内部控制工作能够有效预防各类风险，既是落实党的十九大会议精神的重要内容，也是全面落实从严治党和党风廉政建设的重要抓手。近年来，武汉市财政局在财政内部控制工作中着力提高财政内控工作的针对性、有效性，在方式方法、制度建设、操作规程、具体落实等方面进行了诸多的探索与实践，具体来说：

一是创新方式方法。为进一步推动财政风险防控能力和内部管理水平的提升，在充分借鉴上级财政部门相关制度、办法思路的基础上，武汉市财政局聚焦财政政策拟定、预算管理、预算执行、公文处理、系统安全等财政重点领域和重要环节，针对重要流程和控制节点，完善内部控制制度规范，对各类风险进行识别、评估、分级、应对、监测和报告，覆盖财政资金管理全过程。

二是制定基本制度。结合武汉市实际，形成“1+6”制度体系框架的基本思路，即1个市财政局内部控制基本制度和6个专项风险内控办法。2016年5月，出台了《武汉市财政局内部控制基本制度（试行）》，为各项财政业务的内部控制规范和各处室（单位）业务内部控制操作规程提供了基本依据。11月印发了《武汉市财政局政策法律风险内部控制办法（试行）》等6个专项办法。

三是完善操作规程。武汉市财政局内部各业务处室（单位）结合自身职责定位，系统梳理各项业务的风险点并拟定防控措施，按照业务职责、业务风险防控、内部运转风险防控和附则四个部分，重点对处室主要业务中岗位设置、风险点、防控措施和流程图进行分类梳理，制定更细致、更具体、更具操作性的内控操作规程。

四是规范具体落实。在抓好基本制度落实的基础上，结合武汉市实际，制定下发了《武汉市财政局内部控制委员会议事规则》《武汉市财政局内部控制风险事件统计考评通报制度》和《武汉市财政局内部控制考核评价管理办法》，进一步完善了配套措施。并结合绩效目标考核，建立内控量化考核机制，细化指标，分类考核，分档评分，全面提升财政内部管理水平。

（二）其他地方在财政监督机制创新方面的经验做法

在加快建立现代财政制度背景下，全国各个地方根据自身工作实际，在创新财政监督检查方式、内部控制及相关制度建设等方面进行了诸多体制机制的创新。

在财政监督机制创新方面，广东省佛山市财政局在对外援建和扶贫资金监督管理上建立多方联动监管机制。一是明确市、区、镇财政部门的职责分工，落实各自负担的对外援建和扶贫资金筹措任务，并按规定时间及时拨付到位。同时，分别加强与援藏援疆办、扶贫部门和各派驻工作组、驻村工作队的沟通联系，强化对外援建和扶贫资金日常监管，熟悉掌握对外援建和扶贫资金使用情况，对发现的问题及时依法处理。二是建立帮扶资金双方互动监管的机制，定期与帮扶市局协商联系，互通共享帮扶资金情况，并商请帮扶资金所在市财政局向省财政厅报送有关扶贫资金使用情况报表的同时抄送佛山市财政局，以便于及时掌握资金使用情况，共同加强对扶贫资金的监管，确保资金安全使用。三是加强与佛山市纪委监委、市审计局、市扶贫办、市援藏援疆办、佛山对口帮扶云浮指挥部等部门的沟通联系，形成对外援建和扶贫资金监管合力，与有关部门定期对对外援建和扶贫资金使用管理情况进行调研了解，必要时联合开展监督检查，确保资金安全使用。

在创新财政监督检查方式上，江苏省铜山县通过建立数据中心，实现了跨系统的数据整合。首先将预算编制、预算执行、非税收缴等财政核心数据进行全面收集存储、处理分析，形成统一化、标准化的数据，连通财政已有的信息系统接口，改变各个信息系统的 “孤岛”状态，使财政监管人员对财政的每一笔业务、每一笔钱的运行过程实现全覆盖在线监管，对每笔资金运行情况进行跟踪、查询与追溯处理。佛山市财政局将财政管理改革与先进技术创新相融合，建设基于财政数据大集中、统一对接、资源分享的“一体化”财政综合管理平台，包括预算编审、指标管理、绩效管理、工资统发、国库支付、公务卡结算、总会计核算等子系统。通过建成“一体化”的财政信息化管理平台，逐步转变了从财政部门到预算单位的财政财务管理理念，为财政管理和服务水平提升提供了坚实的技术支撑。

在制度建设方面，江苏省沭阳县财政局以《江苏省财政监督条例》施行为契机，先后出台了《财政检查工作管理暂行办法》《沭阳县财政局财政监督检查工作规程》《沭阳县财政监督约谈办法》《沭阳县财政局财政监督检查档案管理规定》《沭阳县财政局日常财政监管 “双随机”抽查工作实施细则》5项工作制度，深入保障各项财税改革和财政管理举措顺利实施，推动沭阳财政监督走上法治化、规范化轨道，有效发挥财政监督“防火墙”和“预警器”作用，进一步推进该县加快建立现代财政制度。

三、创新地方财政监督机制的对策建议

（一）明确财政监督的定位及方向

1、服务财政中心工作。地方财政监督部门服务财政中心工作需要认真学习贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义经济思想，继续落实中央省市财政工作会议精神，进一步围绕国家宏观调控重点和财税体制改革，进一步强化监督检查职能发挥，主要是建立“大监督”理念，引导广大财政干部树立人人是监督员的思想意识，破除当前“监督检查是监督部门的事”的片面认识，推动业务部门将资金的分配与监督置于同等重要的地位，将资金的监督纳入到资金分配使用的全过程，避免监督部门单打独斗，真正实现联动、形成合力，进一步提升财政资金的使用效率。

2、目标服务财政管理。当前，财政监督工作应贯彻落实中央经济工作会议精神，聚焦“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大任务，围绕热点敏感资金开展专项检查。聚焦热点重点领域，进一步加大财经纪律检查，提升财政资金管理安全系数。要充分利用大数据信息平台，积极开展专项资金检查督导工作，加大财政政策和制度落实力度的检查；利用国库支付系统，将监督检查贯彻到资金分配使用的各个部位，组织开展扶贫资金、惠民资金、救灾资金等专项资金的监督检查。

（二）把握财政监督工作着力点

1、加强内部控制、内部监督。一是要着眼内部风险防控，进一步推动内部控制与内部监督的有机结合，提升财政管理水平和质量。探索将财政内部监督检查与内部控制制度考核评价有机结合的方法和途径。将内部控制考核评价与绩效目标考核结合起来，内控指标标准化、清单化、分值化，进一步推动内控目标的落实。二是要依托中层处室作风评议，进一步推动执法检查公开，提升监督检查作风水平。依托中层处室评议，继续深入开展处室作风建设。继续依照“双随机一公开”的检查要求，将检查人员、检查内容、检查结果进行公开，在全市双评议网上进行登记，接受群众的评议。三是要学习贯彻党的十九大精神这条主线，进一步加强理论学习和业务培训，提升监督干部队伍能力素质。把学习贯彻党的十九大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务，真学真信真懂真用，把学习基本理论与工作落实结合起来，不断强化全体党员干部的政治意识。继续落实“每周学习日”制度，开展监督业务知识培训，充分利用集中学习、以会代训、讨论交流等形式，加强市区两级监督干部学习交流，不断提升监督干部队伍能力素质。

2、加强会计信息质量检查。在认真贯彻党中央、国务院“放管服”改革和强化事中事后监管的要求基础上，积极履行《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国注册会计师法》赋予的会计监督职责，地方财政部门要切实强化会计执法检查，整顿规范会计秩序，进一步推进和深化财税体制改革，积极完善社会主义市场经济体制，推动经济社会发展。

一是以服务宏观调控和财税改革为核心，继续开展对电力、煤炭、航空、金融、粮食等重点行业的检查。继续围绕财政政策落实情况，对重点行业领域开展会计信息质量监督检查，进一步整顿和规范市场经济秩序，有效治理会计信息失真现象，促进会计信息质量提高。二是要以维护群众切身利益为出发点，对涉及群众民生，以及“小金库”、津补贴、“三公”经费、政府采购等敏感资金等重点领域的单位，全面检查财税政策执行、财政资金管理使用、遵守国家财经纪律、落实宏观调控措施以及企业内部控制等情况。三是以强化注册会计师行业监管为主线，进一步开展对会计师事务所执业质量、内部管理等情况的检查。要定期组织对包括“四大”在内的证券资格会计师事务所的联合检查，实现三年轮查一遍；组织地方财政部门对非证券资格会计师事务所、资产评估机构、代账机构等开展联动检查，实现五年轮查一遍，进一步提升行业机构风险意识和执业水平，推动行业机构为社会主义市场经济更好地发挥鉴证服务作用。

3、注重财经纪律。当前财经纪律检查的重点是加强惩防体系建设，抓好中央八项规定、省委省政府21条措施和《党政机关厉行节约反对浪费条例》的贯彻落实。第一，要严肃执行财经纪律，大力推进预决算信息公开，深化预算编制改革，狠抓预算执行，清理规范部分专项转移支付项目，强化预算绩效管理，严格执行《财政违法行为处罚处分条例》。第二，要强化监督检查，把所有财政资金纳入监督管理范围，加强对重点岗位和领导干部的监督制约，强化财政专户和银行账户规范管理。第三，严明党的政治组织纪律，使纪律真正成为带电的高压线。通过学习培训，明确财经纪律红线。尤其是要加强对差旅费报销、会议活动、公务接待等财经纪律、制度和规定的学习，如《八项规定出台后严格禁止的财务行为80条》《中央和国家机关差旅费管理办法》《党政机关国内公务接待管理规定》等及相关财务核销操作流程。

4、建设地方财政监督综合管理平台，为机制建设提供保障措施。地方财政监督工作运行需要良好的数据支撑和平台保障。在大数据时代，建立现代财政制度和地方财政监督机制的一个重要保障是财政监督综合管理平台的建设，形成“大监督”的系统框架。对于地方财政而言，财政监督综合管理平台建设必须做好如下三方面的工作：一是要理顺财政业务规范，进行系统流程设计。要实现从预算、核算、决算、账务处理到监管、决策的业务衔接一体化，在全流程实现业务数据共享，统一业务办理标准，避免重复审批和无效审批。与此同时，还要根据业务流程的改变，进一步完善相关规章制度，堵塞制度漏洞，逐步建立规范的财政规章制度体系。二是要实现预算执行的动态监控。通过财政监督综合管理平台，将财政业务系统与动态监控系统实现一体化，可实时控制业务的进行。同时，通过设置监控规则，系统可对预算执行全程实施实时自动的监控，事前可做到对业务的实时提醒或禁止，事中可做到随时冻结业务、审批解除冻结，事后可及时对监控结果进行分析。三是探索建立财政监督综合管理平台，依托管理平台积极推进廉政风险防控。以财政监督综合管理平台为载体，以预算执行动态监控为基础，实现对财政资金运行全过程廉政风险点的实时防控，进一步提高财政资金的安全性。财政部门可通过统计分析，发现审批环节中出现的种种问题，对违规行为早发现、早纠正，强化财政绩效监督。与此同时，利用系统的大额支付提醒功能，对于达到一定额度的资金支付，系统将自动发送短信到单位财务负责人或单位领导手机，保障领导对重大业务的知情监督，有效防止违规支出的发生。

5、服务政府重大决策。在现代财政制度下，财政作为国家治理的基础和重要支柱，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。站在国家治理的总体高度，地方财政应如何服务于政府的重大决策？具体来说要把握好如下三个方面的关键问题：

第一，地方财政管理制度改革应遵循法定原则，坚守党对财政工作的集中统一领导这一基本前提。在全面深化“放管服”改革、转变政府职能工作的背景下，地方财政管理体制改革要在党的集中统一领导下，以《预算法》等相关法律为基本准绳，摆脱满足于“自我运转”和“简单收收支支”的思维定势和工作惯性，增强“简政放权”意识，进一步理清理顺财政部门与业务主管部门之间的预算管理权责，以明责促守责，形成各司其职、协同高效的改革工作局面。

第二，地方财政体制建设应紧扣国家治理领域的综合性制度安排。现代财政制度的建立标志着财政从“适应市场经济体制”到“匹配国家治理体系”，从“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”到“建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度”。这一巨大而深刻的变化标志着财政体制迈上了更高的平台。在新的更高起点上，财政应当积极发挥在国家治理中的基础性和支撑性作用。

第三，地方财政工作要着力推进全面深化改革的各项任务。当前我国正处于全面深化改革的总棋局之中，财税体制的改革也是其中的重点工程之一。地方财政部门应认真落实各项改革任务，一是完善转移支付制度和一般性转移支付机制。二是进一步理顺市与区收入划分，统筹兼顾各地发展，明确市与区支出责任，合理保障各区财政运转财力需求。三是积极推行零基预算编制，合理建立财政供养分类定员定额标准体系，完善保障重点、绩效优先的项目评估机制，实行重新逐项审核当年各项费用的内容及其标准的预算编制方式，切实提高预算编制的科学性。四是规范地方政府债务管理。《预算法》从限制举债主体、控制举借规模、明确举债方式、限定债务资金用途、纳入预算管理、控制债务风险等方面作出明确规范。地方财政部门应严格落实有关要求，确保地方政府债务风险总体可控。■