全面建成小康社会背景下的社会风险治理创新

苏博文 李桂平

（中南大学公共管理学院，湖南长沙 410012）

社会风险是一种导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性，更直接地说，社会风险意味着爆发社会危机的可能性［1］。玛丽·道格拉斯（Mary Douglas）作为风险研究的开拓者，认为风险是由人们选择性关注而引发的，社会风险是一种 “集体建构”的结果。而尼可拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）则认为现代社会的风险是由现代社会的结构特性与功能分化所导致。1986年，社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）出版了《风险社会》一书，并在其中提出了“风险社会”这一概念，引发了西方学界对风险社会的关注和研究。贝克认为，生产力的指数式增长，增大了社会潜在危险发生的可能性，而作为风险本质特征的不确定性，其本身便与人类生活密切相连，存在于人们生活的每个领域，贯穿于社会生产的起始终结。贝克将风险划分为前工业社会风险、工业社会风险和风险社会风险，其中风险社会风险便指代高速发展的现代化社会中，由政治因素、经济因素、技术因素等所造成的负面效应［2］。这些效应的发生极具不确定性，使得社会风险存在于风险社会的每个角落。

一、转型期我国社会的社会风险

当代中国正处于社会转型时期，社会中的价值观念与利益观念复杂多样，社会阶层结构正经历深刻变革，加之我国幅员辽阔、人口众多，使得冲突的可能性存在于我国社会的每个角落，造成社会风险滋生潜伏。研究我国社会中这些社会风险的类别及共同根源，将有助于提升社会整体对于社会风险的认知能力与治理能力。

（一）贫富差距

共同富裕是社会主义的根本目标，中国共产党人结合中国的实际情况，提出要让一部分人先行富裕起来，先富裕起来的人民帮助后富裕起来的人民，逐步实现共同富裕。国际上现行的衡量一个国家或地区贫富差距的标准是基尼系数，它是一个比例数值，介于0和1之间，国际上通常把0.4视为基尼系数的警戒线，基尼系数越大，贫富差距越大。根据国家统计局公布的资料显示，2013年，我国的基尼系数为0.473，2014年基尼系数为0.469，2015年和2016年的基尼系数分别为0.462和0.465。可以看出：近年来由于精准扶贫等国家政策的有效实施，我国的贫富差距虽仍然存在，但正在逐渐缩小。在这种贫富差距仍然存在的现实情境下，社会各阶层居民的相对剥夺感、分配不公感较强，加之部分先富个体的生活作风不正等问题，人们的期望失落感也会较为强烈［3］，进而致使社会公众对发展的满意程度较低，引发社会风险。

（二）利益冲突型群体性事件

改革开放以来，我国经历了深刻而广泛的社会变革，社会中的利益格局不断变化，利益主体间的利益矛盾不断滋生。部分强势群体对社会资源的强势把控，也使得弱势群体的利益受到损害。此类社会风险如果处理不当，利益主体间就会产生冲突行为，形成群体性事件，危害社会公共安全。这些利益矛盾所引发的利益冲突型群体性事件，随着社会转型的不断深入而呈现出明显的频率增大、影响面广、关涉度深等特征［4］。

（三）风险思维传播

现今的中国社会发展日益复杂多变，个体风险极有可能发展成为社会风险［9］，个体之间的相互交流与信息交换，极有可能让个体风险社会化。20世纪90年代以来，随着中国社会“单位制”的不断消解，大量的“单位人”转变为“社会人”，社会个体的原有链接模式发生改变，原有的“单位链接”逐渐消失，取而代之的则是“社会链接”，这种具有高自由度与强私人性的链接模式使得风险思维的传播难以被感知发现，并且在日常生活中，个体在进行言语交流与信息交换时，并不会即时察觉到这些观点的风险性，而这些观点也通常会潜移默化地引导被传播对象形成相应的风险思维，一旦大量的被传播对象都内化有这种风险思维后，加之以部分个体的从众心理［10］，就会形成群体性风险思维，形成社会风险的“社会建构”，危害社会公共安全。

不及时治理社会风险会导致其积累堆压，如果风险承载量过大，便有可能引发上访、聚众、游行、示威等群体性危机事件［11］乃至冲突事件的产生，危及社会公共安全，影响社会的稳定和谐及可持续发展。因此，我们必须对社会风险加以及时、有效的介入，用以确保社会的和谐稳定，促进小康社会的全面建成。

二、我国社会风险治理的不足之处

治理社会风险是全面建成小康社会的必然要求之一，但由于历史因素与现实因素，我国的社会风险治理工作仍有一些不足之处，主要有以下五点。

（一）部分社会组织中党建工作滞后

中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，党的领导是人民的选择、是历史的选择。社会风险治理作为社会主义事业建设的组成部分，应由中国共产党进行引领和指导。但在社会风险的协同共治中，除政府以外的其他治理主体仍缺乏党的领导，这些治理主体的组织架构中，缺乏党的分支机构；组织规范中，缺乏党的政治要求；组织决策中，缺乏党的引领指导。因此，这些治理主体在参与社会风险治理工作时，难以取得优良的治理效果，事倍功半。

（二）部分地方政府关注程度与感知能力不足

改革开放以后，我国社会在政治、经济、文化、社会等领域发生了翻天覆地的变化，这些变化直接导致了社会风险的存在形式与作用机制的改变。原有社会风险存在形式的消失可能会让部分治理部门松懈，导致对新存在形式的社会风险的关注程度与感知能力都无法达到应有水平，进而致使部分地区的地方政府整体对社会风险的感知落后［12］，无法第一时间发现社会风险，存在安全隐患。

（三）社会多元协同治理格局仍未形成

在我国传统的社会风险治理模式中，政府几乎是社会风险治理工作的唯一主体［13］，治理工作中缺少社会组织等其他治理主体的协同参与，无法形成共治共享的社会多元协同治理格局，致使社会风险的治理效率低下，难以满足社会公众对治理社会风险的社会期望。

（四）社会风险治理工作缺少群众参与

人民群众是历史的创造者，并且在社会实践中创造着社会生活本身。社会风险治理作为社会生活的固有组成部分，人民群众在其中发挥着不可替代的重要作用。而现有的社会风险治理工作中，人民群众的参与程度仍达不到“群治群防”的水平，群众参与乏善可陈，远未形成“共建共治共享的社会治理格局”［14］。

（五）社会风险治理工作法制保障不足

中国社会是一个法制社会，一切工作应符合法制的标准。在现有的社会风险治理工作中，法制化程度仍未达到“健全”的水平，“依法治险”仍存在现实困难。同时治理工作也存在分配不明、权责不清等自有问题，无法满足“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制”［14］的现实需要。

在全面建设小康社会的今天，党的十九大报告要求我们“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平”［14］，由此而言，如何弥补上述社会风险治理工作的不足之处，如何实现社会风险治理工作的社会化、法制化、智能化与专业化，将对全面建成小康社会有着重要的意义。

三、我国社会风险治理的创新研究

为了小康社会的全面建成，必须及时、高效地化解社会风险，有效、持续地保障社会运行，促进社会整体的稳定发展。从宏观层面而言，社会风险治理格局应是：党委领导，政府主导，多元主体协同治理。党委领导是根本要求，政府主导是治理规则，多元主体协同治理是治理方法。网格化系统作为在党领导下政府社会治理的重要手段之一，应在社会风险治理工作中发挥积极作用；而社会组织作为社会风险治理多元主体的重要组成，其所拥有的特性与优势使得社会组织在社会风险治理工作中承担着重要的角色与使命。以网格化系统和社会组织的协同互补带动社会风险治理创新，不仅能够突出网格化系统与社会组织各自的优势所在，还能衍生出新的社会风险治理效益，实现 “网格化系统与社会组织协同互补优势=网格化系统优势+社会组织优势+协同互补的衍生效益”，切合社会风险治理的发展方向。由此而言，我们可以通过分析“网格化系统的优势”“社会组织的优势”“网格化系统与社会组织协同互补的衍生效益”三个部分，来归纳出“网格化系统与社会组织协同互补的优势”所在，进而明晰为什么在社会风险治理中，网格化系统与社会组织要协同互补，并且对社会风险治理产生良好的治理效益。

（一）社会风险治理中网格化系统的优势所在

网格化系统即网格化治理系统，是指通过统一的数字化治理平台，参照一定的标准，将行政管理辖区划分为若干个个体网格，通过对网格内部部件与信息的巡查记录，以及网格内部、网格格际的快速信息传递与闭环案件处理，建立一种信息流动快、治理效率高、服务精细化的社会治理模式。早在2013年，中央就曾提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务治理平台”“及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”［15］。网格化系统包含有诸多节点：网格化治理中心、网格化治理分中心等，这些节点作为网格化系统的枢纽部件，是网格化整体架构的基础所在。其中网格化治理中心作为网格化系统中最高一级的枢纽部件，汇总行政辖区内部的各类信息，并且其作为政府部门之一，网格化治理中心在社会治理方面有着其他组织或部门所无法替代的优势，于社会风险治理工作而言，网格化系统的优势有以下几点。

1.党的领导作用更为突出

网格化治理中心作为政府部门之一，党的领导在其中是必要且必需的内容。于社会风险治理工作而言，党的领导可以明确前进道路、明确工作思路、明确治理方向。由网格化治理中心主导社会风险的协同治理工作，能够加强党的道路引领、思路引领与方法引领，弥补现有的治理工作中“缺少党的领导”这一致命缺陷，完善社会风险协同治理体系的不足，促进全面建成小康社会这一伟大目标的实现。

2.法制化治理体系的构建

网格化治理系统拥有完整的制度体系，在这种体系中，网格化治理部门可以实现系统内部的责任分明、协调有序、闭环治理、有效监督，能够在案件的全程实现全方位、全跟进、多部门、快协调的工作模式。于社会风险治理体系而言，网格化治理系统依据自身的制度要求，对网格内部的部件、信息进行定时的巡查记录，弥补了现今部分地方政府对社会风险的关注程度不足与感知能力不足；同时网格化治理系统通过自身的组织体系来主导社会风险治理工作的开展，也能够弥补现今治理工作中的法制不足，促进社会风险治理体系更为法制化。

3.高公众参与度的实现

网格化系统中，基层网格连接着社区居民，社区居民的动态意见能够通过网格化系统及时、准确地传递到政府的相关部门，而相关部门也会在规定的时间内，通过网格化系统，给予社区居民反馈，公众参与在其中得到了良好的体现。在社会风险治理工作中，社区居民发现社会风险乃至社会危机事件时，可以通过网格化系统高效、精准地传递给网格化治理中心，由网格化治理中心链接社会风险治理资源，实现快速、有效的社会风险治理。

人民立场是中国共产党的根本政治立场，公众参与是不可或缺的重要组成部分，以网格化系统为主导，通过网格化系统的公众参与路径提高社会风险治理的公众参与程度，才能真正做到“人民群众”治理社会风险。

4.主动化、智能化治理体系的建成

网格化系统是一种动态监测体系，对于网格中的部件和信息的变化，网格化系统能够实现主动监控与实时监控，并加以记录分析。对于社会风险治理而言，通过网格化系统的数据记录与大数据分析，能够实现基于时空性分析的社会风险预测，并且通过网格化系统进行社会风险的监控排查，还能够实现主动监控，实时把握社会风险的变化变动，变被动发现为主动发现、变被动形势为主动形势、变被动介入为主动介入，实现社会风险治理体系的主动化和智能化。

5.行政资源整合能力的加强

网格化治理中心是政府部门之一，在其组织架构中，除了链接上下级网格治理单元外，还链接同级政府的职能部门，并且在组织架构的最高级上，直接链接了同级政府的领导层。对于社会风险治理工作而言，通过网格化治理系统能够及时地链接到政府的职能部门或领导层面，减少社会风险治理所需的行政流程，提高社会风险治理效率，对于社会风险治理体系有着积极的作用。

（二）社会风险治理中社会组织的优势所在

社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，在中国语境下，社会组织主要包括三类：社会团体、基金会、民办非企业单位［16］。社会组织作为社会力量的重要组成部分，是社会风险治理体系中不可或缺的必要组分之一，其优势在于以下几点。

1.专业化治理能力

社会组织是为特定目标而组建的社会群体，链接于这一目标领域的社会风险对于社会组织而言，具有较高的解析能力，而对于相应的社会风险思维，社会组织也具有较高的解构能力。在社会风险治理体系中，相较于其他主体，社会组织所提供的解析思路与介入方案是更为专业化的，社会组织对于社会风险的本质把握能力，也远远高于其他主体。由社会组织参与社会风险治理能够在最专业的角度治理社会风险，将风险的危害性降到最低，同时能够构建高专业化的社会风险治理体系，真正做到社会协同治理社会风险。

2.整合碎片化社会资源的能力

社会组织具有较强的整合碎片化社会资源的能力。对于社会风险治理而言，社会资源的强有力整合依然需要依靠政府，但对于碎片化的社会资源，由于其非整体性、非系统性的特性，致使政府在社会资源整合的过程中，极易对其忽略、遗漏，难以及时整合，难以将这些社会资源应用于社会风险治理。而社会组织作为扎根于基层的组织体系，其所拥有的较强的群众联系能力，使得社会组织在整合碎片化社会资源时具有较高的发现能力，能够及时准确发现并整合碎片化的社会资源。在社会风险治理中，中国政府与中国社会组织都在中国共产党的领导下开展社会风险治理工作，二者具有相同的治理理念与治理目标，政府强有力的社会资源整合能力与社会组织整合碎片化社会资源的能力可以做到优势互补、协同互助。由此而言，在社会风险治理体系中，引入社会组织能够实现政府、社会组织、社会风险治理的“三赢”局面，能够促进社会风险治理体系的完善。

（三）社会风险治理中网格化系统与社会组织协同互补的优势所在

中国的社会风险治理需要网格化系统与社会组织的协同互补，二者的协同互补的意义并不仅仅在于表层的合作分工，更在于深层次的“治理协同”与“能力互补”。

对于“治理协同”而言，其积极作用不仅在于网格化系统与社会组织各自优势的总和，还在于二者的协同治理中，所产生的衍生效益——弥补现有的政府与社会组织的合作不足。

在现有的政府与社会组织的合作中，主要有以下两点不足：第一，制度缺失。制度是合作的基础和前提，没有完善的制度体系，就难以实现良好的分工合作。我国政府对于社会组织的政策法规尚不完善，致使作为社会力量的社会组织在面对社会风险时，没有社会管理职权直接介入社会风险事件［17］，进而导致无法第一时间介入，降低风险治理效率；另外，在我国政府关于社会组织的管理体制和相关政策中，重点不一，着力点不同，使得政府部门与社会组织的沟通链接存在不确定性，影响了社会组织自身功能的发挥［18］。第二，机制缺失。在现有的政府与社会组织的合作中，存在双向交流困难的问题［19］。政府难以与社会组织展开即时合作；社会组织也难以及时了解到政府部门所持的社会风险的现状，并且，在面对社会风险时，监督机制与维权机制也尚未完善［20］，社会组织在参与社会风险治理时的维权得不到保障，降低了社会组织参与社会风险治理的积极性。

对于上述问题，以网格化系统和社会组织协同治理，依靠二者的优势与协同治理的衍生效益，可以解决政府与社会组织合作中的制度缺失与机制欠缺。第一，对于制度缺失而言，政府机构作为网格化治理中心，其自身有着完整的制度体系建设，并且依靠高效链接其他政府部门或领导层面的能力，在参与社会风险治理时能够为社会组织提供相应的实时链接与实时授权。第二，对于机制缺失而言，网格化系统对于网格内部的部件与信息有着充足的信息储备，能够准确地获取社会组织的相关信息，同时网格化系统对于网格内部的部件与信息有着实时的跟进更新，能够实时获取社会风险的信息，对于政府部门与社会组织的合作而言，网格化系统所提供的信息交流极为重要。此外网格化治理中心作为政府部门，能够在社会组织参与社会风险治理时，进行监督和监察工作，既可以防止社会组织出现不正当介入行为，又可以在必要时维护社会组织的合法权益不受侵害。

在上述治理协同中，网格化系统与社会组织的治理协同除了弥补现有的政府与社会组织的合作不足外，还加强了社会风险治理中党的领导作用，促进了社会风险治理中公众的参与程度，提高了社会风险治理中法制化、智能化、主动化与社会化程度。

对于“能力互补”而言，网格化系统可以提供整合后的行政资源与社会资源，社会组织可以提供整合后的碎片化社会资源与专业的风险思维解构能力以及风险介入方案。二者的能力互补中，行政资源与社会资源的高水平整合使得社会风险的治理资源更为丰富，并且提高了社会风险治理的专业化程度与社会化程度。

在网格化系统与社会组织协同互补治理社会风险的过程中，由网格化系统传递风险信息，由社会组织对社会风险进行评估分析、对社会风险思维进行解构判断，而后结合专业方法提出解决方案，再由网格化系统链接治理资源进行治理，确保社会风险治理的高效性、有效性。

由此而言，网格化系统与社会组织协同互补治理社会风险是具有积极作用的，通过这种方式，社会风险的治理工作更为法制化、智能化、主动化、专业化、社会化，党委的领导作用更为突出，政府的主导作用更为有力，协作治理的治理体系更为紧密。并且在当代中国社会，网格化治理作为社会治理创新中兴起的一种社会治理新模式，有着强大的组织活力与制度生命力；而社会组织作为政府的培育对象，其培育性政策工具也在不断创新［21］，可见网格化系统与社会组织有着良好的发展前景与发展期望值。由此可见，以网格化系统与社会组织的协同互补治理社会风险更为符合社会发展潮流，更为符合政策发展方向，更符合全面建成小康社会的现实需要。

（四）实现社会风险治理创新应解决的几个问题

实现社会风险治理创新，应当在党建、制度、组织专业化、整体建设等方面加强投入和完善。

1.加强社会组织的党建工作

坚持中国共产党的领导，是社会风险治理工作的根本要求，也是社会风险治理创新的前进方向。社会组织应加强自身的党建工作，积极发挥党组织在社会风险治理中的战斗堡垒作用，积极发挥党员在社会风险治理中的先锋模范带头作用，以党建引领组织建设，严格组织规范，完善组织制度。

2.完善社会风险治理体系的制度建设

习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”［22］制度是执行的前提，良好的制度体系是实现社会风险治理创新的前提。制度应赋予社会组织以合法的身份和权力，使社会组织参与社会风险治理“有法可依”，提升社会组织参与社会风险治理的法制性与合规性，规范社会组织的参与行为，保证社会组织的合法权益，破解社会组织因公权力不足所带来的参与困境［23］。

3.提升社会组织的专业化能力

社会组织是社会风险治理服务的治理参与者与专业解构者，其专业化水平将直接影响社会风险的解构结果，进而影响社会风险的治理结果。社会组织应不断提升自身的专业化水平，增强组织成员的专业素养，形成专业的风险治理模式，在社会风险治理工作中发挥更为积极、有效的作用。

4.完善网格化系统的整体建设

网格化系统是社会风险治理创新的可行性组成，其所拥有的组织特性与职能特性对社会风险治理工作有着重要的积极作用。对于网格化系统自身而言，扩展自身的架构外接，将社会组织纳入网格化系统的外接结构，促使网格化系统与社会组织的链接更为紧密，促使监督监察工作的有效开展。此外，网格化系统还应建立专门的社会风险治理信息传递机制，使社会风险信息与社会风险治理信息的传递制度化、规范化，为治理社会风险做好保障。

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