政府投资项目绩效审计研究

■//唐莉容

一、政府投资项目绩效审计的理论基础

政府投资项目绩效审计是指对政府投资项目的经济性、财政资金的使用效率以及效果性，即项目取得的经济效益和社会效益进行的审计。经济性、效益性和效果性是政府投资项目绩效审计的三大衡量标准，在对某一投资项目进行绩效评价时，三者所占比重因项目侧重点（核心效用）不同而不同。被审计主体是政府当局，也就是国家各级行政单位以及从事财政收支和国家基金的各类机构。

政府投资项目绩效审计的主要职能有：一是通过绩效审计，全面、准确掌握被审计单位的政策执行情况，为政策制定机构提供必要、可靠的政策制定和监督管理信息依据；二是通过深入、科学分析政府投资项目的经济性、效率性和效果性，发现并指出被审计单位存在的不足与问题，为改善财政资金使用质效提供建设性建议；三是客观、真实地评价政府部门的管理业绩。

政府投资项目绩效审计的主要对象有：行政单位的财政支出，行政单位具体包括各级政府、各级权利机关、政协、党团机关及部分接收财政资金的社会团体；国家投资项目，主要是指资金全部或部分来源于国家财政资金的建设项目；专项公共资金，主要是指具有特定用途的财政资金，如行政事业单位的专项资金、社会保障资金等。绩效审计的主要内容有：一是政府投资决策的审计，即审计政府投资是否符合国家产业政策、是否推动当地经济发展、是否具有可行性，投资项目的立项决策程序是否合规、合理，投资规模是否超出预算额度、投资结构是否科学、内控制度是否完善；二是财政资金使用的审计，即项目资金是否及时到位、项目资金的投放与使用是否合理合规、投资项目的工程结算是否与实际项目成本一致；三是投资效果的审计，即对政府投资项目是否达到项目预期的经济效益和社会效益进行综合评估，并在项目投产运营后继续跟踪检查，及时获取被审计单位的整改落实情况。

政府投资项目审计的步骤主要分为：一是准备计划阶段，该阶段的主要工作是选择被审计的项目、了解被审计项目的基本情况、收集有关法规、组织审计人员进行专业培训；二是实施阶段，该阶段的主要工作为对被审计单位政府投资项目的书面材料进行分析和检查，按照投资绩效考核评估指标体系对政府投资项目的效率性、经济性和效果性进行全面、客观评价。三是审计报告阶段，将不同内容、方法和技术的审计活动形成标准化的、统一的审计报告，为政府财政资金的支出决策和相关监督管理部门提供直接可用、真实可靠的信息依据。

二、政府投资项目绩效审计的必要性

政府投资项目绩效审计运用诸如费用效益分析法、项目系统评价法、现代数学分析法、行为科学分析法等方法对投资项目的经济性、效率性和效果性进行科学、全面分析。政府投资项目绩效审计是公共受托经济责任理论、和谐发展与可持续发展理论的实践，是解决公共责任问题、防止公有权利滥用、保护公共资金、维护社会公众合法权益的有力手段。

对政府投资项目进行绩效审计，具有重要的现实意义：一是政府投资项目绩效审计有利于提高财政资金管理效率。通过深入检查分析政府投资项目的各个方面与全部流程，能够有效挖掘政府在财政资金管理方面存在的短板与不足，从而提出针对性强、切实可行的提高财政资金管理效率的途径，有效帮助财政资金使用单位改进工作，提高其财政资金管理效率；二是政府投资项目绩效审计“阳光财政”的要求，有助于建立廉洁、高效的政府部门。随着我国市场经济体制和财政体制改革的不断深入与逐步完善，社会各界对财政资金使用的监督不再局限于公共财政资金的安全与完整性，而是公共财政资金的整体效益。同时，社会公众参与政府行为监督的意识日益强烈，对政府投资项目的绩效审计提出了更高的要求和标准。因此，财政资金使用和监督部门应高度重视绩效审计工作，不断提升绩效审计的质效，满足“阳光财政”的要求。三是有助于政府投资项目的成本控制，提高投资项目的经济性。对政府投资项目的绩效审计，能够对投资项目立项的合规性与可行性、财政资金的使用的合理性与合规性进行审查与判断，并对比分析工程施工量与工程造价，判断被审计投资项目是否存在虚增工程量、套取预算份额、虚增成本费用等弄虚作假、侵占公共财政资金的违法违规行为。

三、强化政府投资项目绩效审计的建议与措施

（一）健全政府投资项目绩效审计管理体制

一是构建权责分明、关系清晰、分工明确、高效运作的由绩效审计管理委员会、国家审计机关与各级政府组成的政府投资项目绩效审计管理体制。可在各级人大下设政府投资项目绩效审计管理委员会，具体负责对本级政府投资项目的绩效进行审计，对相关责任部门的工作开展情况进行评估考核；国家审计机关则负责对被审计项目的后续跟踪审计，通过对审计投资项目的财务制度、内控制度、预算管理情况进行专业化检查与评价，确保被审计项目财务信息的真实性、项目运作的合规性等；项目相关机关部门通过制度设计、程序控制等明确投资项目的职责分工，各司其职，实现投资项目的高效运作。二是对政府投资项目实施全过程跟踪审计。鉴于政府投资项目资金投入规模大、项目建设周期长、项目工程量大、工程涉及面广，需要对其进行全程跟踪审计，利用跟踪审计的实时控制特点，扩大绩效审计的覆盖面，实现对项目的事前规划、事中控制和事后评价与监督，将审计工作渗透到投资项目的立项、策划、施工及竣工等项目的全部流程与环节，有效降低投资项目的各类风险。三是构建权责分明的绩效审计责任追溯机制。坚持“谁参与、谁负责”的问责机制。对于项目投资立项决策不科学、项目实施成本控制不到位、项目资金管控不合规、项目效果不符合预期等财政资金使用效率低下的行为，要严肃追究相关部门及个人责任。

（二）健全投资项目绩效审计法律法规体系

加快政府投资项目绩效审计法律法规体系建设，为绩效审计提供强有力的法律保障。一是借鉴现有《审计法》或起草专门的《政府投资项目绩效审计法》，明确政府投资项目绩效审计的概念、法律地位、审计部门权责、审计人员、审计范围、审计目标、审计程序、审计公示等具体内容，从法律层面树立绩效审计的专业性、权威性与独立性。二是针对绩效审计法律，制定更加细化的审计细则，明确审计过程中审计人员的权利，包括有权查看被审计项目的书面材料、根据审计结果出具审计意见和审计决定等。三是制定政府投资项目绩效审计评价标准与原则，规范绩效审计评价指标体系，保证绩效审计评价的规范性、客观性及可靠性。

（三）不断创新政府投资项目绩效审计方法

及时更新政府投资项目绩效审计方法，从技术上助力审计效率的不断提升。一是及时将云计算、大数据分析、人工智能等新兴信息分析处理技术应用到政府投资项目的绩效审计当中。如在对政府投资项目的社会效益进行评估时，可借助数据处理软件如MATLAB、EVIEWS等工具，运用平衡记分卡这一方法对社会效益进行科学评估，将原本难以量化的定性信息转化为量化数据，提高评估的客观性与公平性。二是加快政府投资项目的信息化建设，从而为项目的后续绩效评估提供真实、可靠的信息基础。可在政府投资项目绩效审计法律法规及实施细则中对投资项目配套的信息化建设水平、信息报送标准等进行规范，统一信息数据标准，为后续绩效审计铺平道路。

（四）坚持绩效审计理论与实践相互结合

强化政府投资项目绩效审计的理论研究，注重理论在实践中的应用，在实践中检验、调整并升华理论。一是加强政府投资项目绩效审计的理论研究。我国现阶段对绩效审计的理论研究与实践活动存在一定程度的脱节，如对审计方法的理论研究中，更多的是讨论审计方法的原理或方法的归类，而很少涉及到审计方法在实务操作中如何应用。二是发挥实践对理论的检验、修正作用，对于实践中的案例进行及时归纳总结，将案例中的项目选择、项目绩效评价指标体系的设置等经验做法进行分析整理，并升华至理论高度，为今后的实践活动提供真实、生动、可操作性强的理论指导。

（五）构建全面、合理的绩效评价体系

构建政府投资项目绩效审计的基本指标。由于不同环境、不同投资项目以及不同的绩效评价目的将导致绩效审计的评价指标体系不同，因此不宜制定统一的绩效审计评价指标体系，而是构建绩效审计基本指标体系，在形成统一的基本指标体系的基础上，明确具体指标设置的原则与方法，从而为某一具体投资项目绩效审计评价指标体系的构建提供依据和指导。一是绩效审计的基本指标应以财政资金的使用效益评价为主，结合被审计部门的预算管理情况，从预算的角度考虑项目绩效审计评价基本体系的设置。基本指标体系应至少涵盖：项目立项决策的科学性、可行性、合规性；公共财政资金使用的合规性、经济性；项目预算编制、预算执行情况及投资项目成本控制效果；项目产生的经济效益和社会效益，且规定效益评估原则、评估方法、评估结果的公示等。二是可借鉴存量政府投资项目绩效的审计方案、评价指标体系及案例总结，建立符合某具体投资项目实际情况的、可操作性强的绩效审计评价指标体系。三是可参照项目初期规划的预期效益及同行业平均水平，设置具体的评价标准。通过对比分析项目实际效益和评价标准，对投资项目的绩效进行全面、客观评价。

（六）重视审计人才队伍建设

构建多元化、复合型审计人才队伍。政府投资项目的绩效审计涉及到财务管理、项目管理、经济金融学、工程技术、信息技术等多种学科，多元化的审计人才队伍是开展投资项目绩效审计的人才基础与保障。然而，当前审计部门的审计队伍多由审计、财务及会计人员构成，缺乏相应的工程技术人员，导致绩效审计工作难以深入项目业务层面，欠缺问题的发掘与整改能力。针对审计人才结构过于单一化的问题，要从以下方面着手：一是加强对现有审计人员的业务培训，定期组织投资项目绩效审计研讨会，并聘请业务领域审计专家进行授课，将审计领域的最新理念、最新方法与工具传授给审计人员，确保审计人员知识结构、业务技能的及时更新。二是加大多学科专业化、复合型人才的引进力度。在招聘环节，注重应聘人员的多学科背景，优先录用同时具有财会知识和工程技术方面知识的复合型人才。注重从同业中引入从业经验丰富、专业扎实的复合型管理人才。三是加快政府投资项目绩效审计专家库建设，通过聘用业界专家优化本单位审计人才结构，为业绩审计实践提供专业化的指导意见，提高审计工作质效。

参考文献：

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