养老服务PPP项目风险防范机制构建研究

■//严宇珺 严运楼

PPP项目风险防控是合作项目取得成功的关键。PPP项目风险防控的研究成果目前主要集中于基础设施建设领域：孟禹彤、李力（2017）侧重于PPP风险分担的研究；张晶晶（2016）着重于PPP项目风险识别研究；吕会娟、孟爱国、陈晓文（2017）强调PPP风险防范机制研究。已有研究成果对于养老服务PPP违约风险的识别和防控研究具有重要借鉴价值。但是，基础设施PPP项目与养老服务PPP项目毕竟存在较大差异，有必要针对养老服务特性和养老服务PPP项目特点，开展违约风险识别及防范机制构建研究，确保政府和社会资本有效合作，促进养老服务稳健、可持续发展。

养老服务PPP项目与一般PPP项目一样，以签订合同的方式来规范参与主体的行为。养老服务PPP合同是政府与社会资本之间利益交换、不断竞争和不断妥协的结果,通过这一过程,合同在内容上满足或协调了各方利益。因此,养老服务PPP项目中政府与社会资本的合作就构成了互惠互利、互相牵制、相辅相成的博弈态势。一旦已订立的合同未得到参与主体的一致认同和切实履行，即存在违约风险，便会影响养老服务PPP项目实施和管理的内在稳定性,不利于项目的长久开展。近年来，虽然以养老为导向的PPP项目不断增多，但部分项目实施效果不如人意，归根结底在于养老服务PPP项目主体违约风险的存在。

一、养老服务PPP项目违约风险分类

养老服务PPP项目违约风险除了不可抗力风险，如自然灾害、战争、内乱等，更主要的是来自政府或社会资本分歧履约造成的风险。

（一）政府违约风险

1.政府信用风险。该风险来源于政府信用，即政府因未履行契约所规定的义务而导致的直接或间接损失。在养老服务PPP项目准备阶段，政府专业性缺乏，不具备专业团队对项目预期成本和预期收益进行评估。当进入运营期，项目所产生的成本收益与政府预期的标准远不相符，加之政府没有充足的财政资金来支付契约所规定的费用，最终只能违约。

2.政府法律法规风险。从法律法规角度来说，我国政府在养老服务PPP方面缺少制度化和规范化操作。政府法律法规风险意味着政府要为自身违反法律的行为负相应法律责任，并不因为违法主体是政府而免责。同时政府也不应该以损害社会资本方的利益来保全自身利益，未经协商，单方变动制度规范。

3.政府政策决策不当风险。在养老服务PPP项目中，政府可能频繁转变项目规划，推翻项目初期经双方协商一致的条款。如政府在对市场价格及成本知之甚少的情况下和社会资本达成一致并签订条约，结果实际签订的价格比市场价高，当政府了解后，又要求重新谈判以降低价格。政府的这一行为无疑侵害了社会资本方的利益，同时增加双方的时间成本，降低整体效益，给项目合作埋下了隐患。

（二）社会资本违约风险

1.社会资本融资风险。融资是社会资本方的一大难题，也是养老服务PPP项目推进的障碍。PPP项目能顺利进行的重要环节之一就是通过招标确定合作对象并且双方签订协议，规定社会资本要在契约既定的期限内与融资机构达成一致，之后该协议才能真正生效。倘若在规定时限内社会资本未获得融资，那么其保证金便会被政府没收以及被取消合作资格。

2.社会资本建设风险。在养老服务PPP项目前期,降低项目建设风险是极为重要的。因为合作双方一旦在内容及运营方式上达成一致并订立合同，项目不久便会投入建设。前期工程的顺利完工是项目顺利进入运营期，也是项目主体投资得到回报的前提。提前研究项目的可行性、选择合适的社会资本方等方法可在一定程度上降低建设风险。

3.社会资本市场收益风险。由于内外部原因，养老服务PPP运营过程所得收益与投资成本数额难以相抵，市场实际收益远低于预期收益，项目长期运营面临亏损风险。社会资本参与PPP项目的盈利期望，一旦发生市场收益风险，往往会降低社会资本履行PPP项目合同的意愿与能力。

二、养老服务PPP项目违约风险形成机理

养老服务PPP项目违约风险形成有其内在机理，必须对风险机理进行深入剖析，才能采取有效的防控策略。从理论和实践结合的角度分析，养老服务PPP项目违约风险形成机理在于：

（一）识别机制不全错失风险识别时机

风险识别是风险管理的首要环节，这一阶段以“判断”为主，即判断这个竞标的社会资本是否适合参与养老服务PPP项目，并且判断出在项目开展的各阶段可能会遇到的各种风险类型。识别机制不全错失风险识别时机为今后项目破裂埋下了恶因。准确严格项目识别机制对具有内容复杂、发生概率高、风险多样的养老服务PPP项目尤为重要。

（二）协商机制欠缺埋下风险隐患

养老服务PPP项目的政府一方是项目契约的合作主体，与社会资本构成平等伙伴关系，双方意志自由，地位平等。但是在实践过程中政府和社会资本尚未建立有效的协商机制，政府往往将自身定位于公共管理者身份，合同订立存在分歧时，政府习惯于对社会资本施加命令和禁止。在项目建设运营期间，对于不断出现的新问题，双方也缺乏有效协商机制，这些都会埋下风险隐患。建立平等对话、互通融洽的协商机制是养老服务PPP项目违约风险防范的重要举措之一。

（三）继续履约机制欠缺影响项目持续推进

继续履约机制是维持项目长久开展的推进器，是促使双方合作继续进行的基础，是合作项目切实服务社会的前提。现实中，由于多种难以规避的情况，使得项目的进行并不那么顺利，继续履约难以持续。如上届政府与社会资本开展广泛养老服务PPP合作项目，吸收了大量社会资本，创造了良好政绩。但适逢政府换届，新一届政府会重新对已有项目进行价值、效益评估，如果认为现有项目的预期效果不能真正满足社会公共需求且政府所要承担的成本远超于其能力的范围，那么政府对于这些已经签订契约的、正在进行中的养老PPP项目不愿接手，采取消极态度。同时政府信用缺失会引发信用风险，最终使得政府无法继续履约。

（四）风险担保机制欠缺难以保障社会资本利益

近年来由于政府违约事件频发，使得社会资本大多呈观望状态，养老服务PPP项目真正落地的数量少之又少，究其违约事件频发的原因在于我国缺乏强有力的PPP风险担保机制。就目前来看，社会资本对政府缺乏一定信心，根本上在于政府未向社会资本做出任何实质性赔偿保证，同时具有法律效力的风险担保机制尚未完善。一旦合作中途破裂，社会资本将损失惨重。这一现实情况使得社会资本顾虑重重，不敢轻率与政府合作。

（五）约束机制不足增高风险机率

社会资本参与养老服务PPP项目的根本目的在于逐利，而政府则想利用社会资本的资金为社会谋福利，不同的目的及利益需求决定了他们在项目开展中潜藏的矛盾和风险。积极构建双向、流动、全面、实时监督约束机制，使该机制符合时代发展需求，提升主体间透明度，实现互相监督、降低风险、共同进步，最终使养老领域的PPP项目真正为公共利益服务。但是在项目实际合作过程中，政府以国家主权代表者身份出现。这一不平等源于缺乏严格约束机制，产生政府拖欠企业应收账款或未按合同足额支付给社会资本方等违约风险。

三、养老服务PPP主体违约风险防范机制构建

为降低养老服务PPP项目违约风险，促进项目可持续发展，稳步提升项目的落地数量,提出以下风险防范机制。

（一）风险防范领导机制

领导机制在养老服务PPP项目众多风险防控机制中处于基础地位，发挥统筹全局作用。鉴于我国养老服务PPP项目正处于起步阶段，无论是从资源整合、规范指引还是从透明化管理、监督问责等方面考虑，领导机制的建立是不可或缺的，合理顶层设计亟需落实。

与我国不同，国外PPP项目起步早，风险防范领导机制相成对熟，大多数国家均设立了中央直属专门机构对养老服务PPP项目进行领导层面的系统化管理，但并非遵循单一管理模式，其差异体现在岗位设置、人员安排及权限范围上，但就实现项目风险的有效防范以及及时避免风险冲击来说，值得我国借鉴。比如美国公私合作国家委员会及州政府下属的PPP管理单位；欧盟国际性PPP单位─欧洲PPP专家中心；英国财政部与财政部专设任务小组、澳大利亚基础设施专门机构（IAU）；加拿大PPP国家委员会等在全国范围内建立起具有领导性质的PPP管理模式。针对我国养老服务PPP项目发展现状，建立起一个统一的、中央层面的、专业的、强有力的风险防控型机构是符合PPP模式在我国养老服务领域可持续发展的现实需求，同时也能实现政府、社会资本及广大老年消费者的自身利益追求。

（二）风险防范担保机制

担保机制在养老服务PPP项目风险防控机制中处于关键地位，发挥稳定全局作用。担保机制的设计是契约签订的重要环节，为确保社会资本及政府能够严格按照合同行事，维护双方利益，项目主体在协商阶段往往从最严格的角度出发，构建出环环紧扣、相对严苛的风险防范担保机制，如保证金担保、社会资本履约担保、工程建设担保、运营担保、移交担保等。

可以借鉴德国的成功经验，在《预算法》中明确规定，如果政府使用财政资金充当政府违约金赔偿给社会资本，那么在做此决策时，需要充分考虑违约金占用部分是否会对日后财政正常运转产生不利影响，同时要严格规定透明度，要求政府财政资金用度必须是透明的，是经过正当程序审核的。养老服务PPP项目风险防范担保机制要求保证政府利益的同时，不能忽视社会资本利益。就维护政府方来说，通常要求投资人或项目公司提交见索即付的银行保函作为履约担保，或者政府方可坚持要求社会资本使用现金形式提交履约担保。反之，从社会资本利益出发，建议设立PPP项目政府违约金,特别在政府产生违约行为后专门用以抵偿社会资本。

（三）风险防范激励机制

激励机制在养老服务PPP项目风险防控中处于主要地位，发挥驱动作用。社会资本参与养老服务PPP项目的努力以及热情既受政府设置的外部激励机制也受公司内在激励影响。外部激励能够弥补社会资本因自身综合实力及努力水平偏低所引发的损失。内部激励则能调动社会资本投入公共事业的积极性以及强化社会资本承担公共责任的意识。

国外对于激励机制的研究起步较早，相比于我国，认识更为透彻，早已把激励机制纳入养老服务PPP项目风险防控的重要手段之中，提倡主体应在受约束的范围内得到激励，未受到约束的激励是非理智、不完整的。我国政府应清楚认识到单个激励机制或单个约束机制并不能促使盲目利己的社会资本方的行为由低努力转向高努力，态度由消极转向积极。政府只有将两者结合，将其视作统一的整体考虑，有效地设计激励约束一维体制，才能真正实现激励的有效性。

（四）风险防范监督机制

监督机制在养老服务PPP项目众多风险防控机制中处于首要地位，发挥着不可或缺的监控作用，加强监督管理是保证养老服务PPP项目顺利开展的重要手段。中国当前养老服务PPP项目监管主要集中在行政、司法、以及社会监管三方面。我国政府性质决定了行政监管是我国养老服务PPP监管的首选方式，但该种监管模式亟待完善。

应积极借鉴国外的监管机制，对项目风险实现有效控制。如英国政府建立独立于其他部门的监管机构，主张使用至上而下的垂直形式对项目进行监管，同时提出对价格实行最高价监管政策，限制最高价被哄抬；美国采取独立监管机构、监管以法律为依据；新加坡倡导监督和管理相结合的混合监管体制，主张使用纵向一体化的水平模式对项目进行监管。新加坡拥有清晰完备的监管法律体系、独立的监管机构以及控制价格上限的监管方法；韩国主张以规范化、系统化的PPP法律体系实现对项目的有效监管，同时独立的PPP监管机构实现了政府对PPP政策制定及实施的专项监管。首先应借鉴英国的改革模式，在财政部内构建专门的养老服务PPP监管机构，对全国养老服务PPP项目进行跟踪监管，实行定期检查。其次，重视专业型养老服务PPP中心建设。考虑到政府和社会资本合作项目内容复杂且专业化程度高，因此需要引进专业队伍和专门机构为政府提供人才技术支撑。

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