城市基础设施配套费及形成资产的使用管理——以山东省临沂市为例

史沛勇

内容提要:为适应政府会计制度的改革和国有产权的改革，需要尽快明确城市基础设施配套费及形成资产的使用管理。配套费具有非补偿性特点，是典型的“准税收”，其投资形成的资产应属于国有资产。从实践中看，城市基础设施配套费的使用存在一些问题，影响了城市基础设施配套费的使用及形成资产的管理。为此，需要加快改革，以完善对城市地下管网的使用管理。

城市基础设施配套费其投资形成的地下管网作为城市的基础设施，关系着人民群众的生产和生活。多年来，配套费形成的地下管网的产权属性及使用管理一直是一个比较复杂、敏感的问题，涉及相关各方利益。实际工作中存在许多疑点和难点，产权归属是难点之一，相关的疑点是企业到底属于产权所有者还是建设施工方。《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》将于2019年1月1日起施行。为适应这一改革，需要尽快明确城市基础设施配套费及形成资产的使用管理。

一、明确城市基础设施配套费形成资产的产权性质成为国有产权改革的重要内容

城市基础设施配套费是指按城镇规划要求，由政府通过行政征收方式取得的对城市规划区和小城镇规划区进行基础设施配套建设的财政性资金。其按建设项目的建筑面积计征，专项用于规划红线外城市基础设施建设、规划、测绘等。至于住宅小区内水电暖气等设施建设资金，如规划红线内支管网、二级换热（气）站、二次加压设备、分户计量装置及入户端口以外的设施设备建设等，由业主承担，政府不统一征收。

目前，山东省临沂市的城市基础设施配套费包括城市建设配套费、城市义务教育建设配套费、供水管网配套费、供热管网配套费和供气管网配套费五部分组成。其中:城市建设配套费和城市义务教育建设配套费用于政府承担的城市公共设施建设规划测绘、市政排水工程及维修维护、城区中小学的改造及建设等支出，上述支出由政府主导，资产属于政府毫无疑义。同时，在现实中由于上述项目只有投入没有产出，一些相关单位没有动力去争项目投入形成资产的所有权。但同属于城市基础设施配套费的供水、供热和供气配套费却与之不同，虽然也是由政府安排支出，但其形成的资产却列示在企业账上。这部分资产的产权到底属于企业还是国家呢？在国有企业把持这些公用事业的年代，属于企业还是属于国家，无人问津，也不会造成国有资产流失，但随着外资和民企的进入，就使得产权界定变得更具现实意义。因此，随着形势的发展，特别是产权改革的深入推进，进一步明确并规范城市基础设施配套费及其投资形成的地下管网的产权问题成为一个重要的问题，事关国有产权及国有资产的保值增值。

二、城市配套费及形成资产的性质分析

（一）政策法规层面分析

财政部《关于城市基础设施配套费性质的批复》（财综函［2002］3号）规定:“取消与城市基础设施配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费，各地征收的市政基础设施配套费统一归并为城市基础设施配套费。城市基础设施配套费是地方人民政府有关部门强制征收用于城市基础设施建设的专项资金，在性质上属于政府性基金。”其征收主体与被征收主体之间不存在直接的服务与被服务关系，受益者与被征收对象也没有必然的联系。山东省《城市基础设施配套费征收使用管理办法》规定:“城市基础设施配套费属政府性基金，应落实‘收支两条线’规定，全额缴入财政，统一纳入预算管理。”临沂市政府《城市基础设施配套费使用管理暂行办法》（临政办发［2008］32号）明确:“城市基础设施配套费是指由建设项目开发单位和个人缴纳的专项用于城市基础设施配套建设的财政性资金。”从中央、省、市三级出台的政策文件上看，配套费具有非补偿性特点，是典型的“准税收”，是政府性基金，只是规定了特定用途，专款专用。按照谁投资、谁支配、谁受益的原则，其投资形成的资产应属于国有资产。

（二）实践层面分析

临沂市政府《城市基础设施配套费使用管理暂行办法》（临政办［2010］112号）第三条规定:“使用城市基础配套费应适合临沂市城市建设总体规划的要求，遵循‘统筹安排，专款专用’的原则。”第五条第二款规定“供水、供热和供气管网建设配套费由管网企业向财政部门提出申请，并提供企业年度管网建设及扩建、改造、维修维护计划，项目立项、规划、建设等审批文件及工程预算和建设合同等资料，由财政部门委托中介机构或财政投资评审机构审核后，依据财政拨款程序和制度，在年度征收额度内按工程进度拨付，必要时可由财政部门会同规划、建设等部门进行现场核验。”而“统筹安排，专款专用”的使用原则，再一次说明了配套费属政府所有，由政府统筹使用。从资金的拨付及项目管理上看，建设资金全部由政府出，并由财政部门委托中介机构或财政投资评审机构审核后按工程进度拨付，企业只是施工方而已，建设成本、建设质量及资金的拨付均由政府把控。按照“谁投资、谁所有、谁受益”的民法原则，国家投资的基础设施，当然归国家所有。

2011年12月24日，国家发改委和商务部发布了《外商投资产业指导目录（2011年修订）》，“城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营（中方控股）”列《目录》中限制外商投资类第四款第三条，这表明外方控股的合资企业是不能建设和经营大中型城市的供排水等管网的。

临沂市自来水公司在与外方签订的《中外合资经营“实康水务有限公司”补充协议》第五条第一款中规定:“根据中国有关法律关于城市供水管网不允许外方控股的规定，双方同意……，新建输水管网的产权属临沂市人民政府，合营公司在特许经营期内租赁使用，合营公司特许经营期限届满后与其他资产一并移交给临沂市人民政府。”

2017年4月28日，财政部颁布了《政府会计准则第5号——公共基础设施》，准则明确了公共基础设施主要包括市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施等，其中市政基础设施包括城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等。为政府确认资产提供了政策和理论依据，便于下一步账务处理。

2017年5月10日，新修订的《企业会计准则第16号——政府补助》出台。该准则明确政府补助具有无偿性的特征。事实上，配套费的拨付和使用是以企业提供劳务并交付管网为对价的，其配套费的拨付依据财政部门委托中介机构或财政投资评审机构审核后的数据为准，含有利润，拨付数要大于企业的实际投入，应适用《企业会计准则第14号——收入》。

2015年7月24日，青岛市出台了《青岛市城市供热条例》，条例明确城乡建设行政主管部门负责供热设施建设、维护的管理工作。也就是说，明确了供热配套费形成资产的国有属性，配合特许经营权，政府对供热资产的调配权得以加强，在供热单位不具备普遍服务能力、出现经营状况等情况时，可以及时采取资产划拨、整合等手段保障正常供热。这样从另一个侧面说明地下管网资产的国有属性。

三、城市基础设施配套费的使用现状及分析

从实践中看，城市基础设施配套费的使用存在一些问题，影响了城市基础设施配套费的使用及形成资产的管理。

（一）管理现状

目前，临沂市供水、供热、供气企业有9家，既有国有企业，也有合资企业，还有民营企业。无一例外，所有企业均将红线外建设的管网计入了企业固定资产，只是收到配套费时，有的企业计入了递延收益，分期计入企业当期损益；有的企业计入了资本公积，由全体股东均享；还有的企业计入了资本公积，国有独享。在折旧计提上，有的计提折旧进入成本，有的不计提折旧，只是账面列示为固定资产。各企业账务处理不统一，五花八门，但有一点相同，企业大多都认为管网资产的产权是归企业所有。

（二）效果分析

这种情况，有以下几方面后果:一是国有企业把持公用事业的年代，这部分移交资产作为政府投资，计入资本公积，不计入应纳税所得额进行调整，但其计提折旧进入成本，抵减收入，就造成相当于这部分资产利润的企业所得税流失。二是外资和民营企业进入公用事业领域后，这部分资产不但被企业无偿使用，还额外增加了其净资产，在其未到使用年限转让股权或资产时，拿走了这部分本不应属于其的份额，造成国有资产流失。前面提到的有的企业收到配套费后计入资本公积，国有独享，不计提折旧，就是因为有外资企业半途转让股权，监管部门发现上述问题，才让其进行调整形成的。

（三）形成原因

造成目前这种局面的原因有三种，一是在政府收取配套费前，公用事业投入全部由政府预算安排，由政府建设，建成后整体移交使用部门即各国有公用企业，由其使用并负责维护，所以他们认为管网资产属于企业，其他企业跟风学习。二是上述企业认为，从财政获得的配套费是对自身投资建设市政管网的一种补偿，财政拨付的配套费，用于补偿企业以后期间管网资产的相关折旧费用或其他损失，管网由他们施工建设，资产当然属于他们。区域垄断使他们忽视了他们建设的并不一定是其资产的一面，就像建筑公司垫资为房地产开发商建设的楼盘并不属于建筑公司，他们只是施工方。三是政府会计准则颁布前，行政事业单位均按收付实现制进行会计核算，政府部门只列支出，其形成资产不在账面反映，移交企业后，作为对国有企业一种资本性投资处理，未考虑多种股权结构的形式变化。政府账上不记，企业会记，这是企业的行为逻辑。

另外，抵税、加大资产总额和净资产便于融资也是企业将这部分资产计入其资产的最大动因。

四、相关建议

通过上述一系列分析，可以看出，城市地下管网的规划、设计、建设和资金的拨付等，全部由政府掌控，供水、供气、供暖价格仍由政府定价，并未放开市场，其公益性显著，所以配套费形成的资产理应属于政府。在此基础上，对城市地下管网的使用管理建议如下:

一是成立专门的管理和运营公司。由政府成立国有的管网公司，负责建设、运营和维护，根据管网的使用年限，适当收取租金。建设资金不足时，可以采用PPP模式建设运营。这是基于厂网分离的模式提出的一条建议，好处是引进竞争，能提升服务质量，坏处是遇到问题时厂网之间可能会出现推诿扯皮现象。

二是实行有针对性的管理和处置方式。为方便管理和维护，实行厂网一体化，管网建成后整体移交企业使用，作为企业的资产进行管理、维护，不收取费用，不计提折旧，但处置时作为国有资产单独处置。这种方式解决了厂网之间推诿扯皮现象，但不符合会计制度规定，不具备所有权的资产不能作为企业资产入账。

三是明确权责，完善相关制度。为了适应权责发生制政府综合财务报告制度改革需要，政府制定了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并于2019年1月1日起施行。下一步，政府财务报告上应该体现这部分资产，企业将不能再作为资产处理，账务处理会回到正规渠道上来，各相关利益方对地下管网的所有权、使用权将会得到明确。政府建设，企业使用并负责维护，水厂、热力公司和燃气公司可以不再是唯一的施工方，各方责权利明晰，配合特许使用权，政府便于调配整合资源，提升服务的质量和水平。