刍议财政专项资金绩效审计应关注的重点

●刘玉冰

财政专项资金是指中央及地方各级政府拨付用于社会管理、公共事业发展、民生保障、经济建设以及政策补贴等具有特定用途、为实现特定宏观政策目标的资金，突出特点有政策目标明确、种类繁多、专款专用、单独核算等。

我国财政专项资金占全部财政预算资金的50%以上，数额巨大。随着我国公共财政体制的建立和逐步完善，支出规模呈不断扩大的趋势，其绩效逐渐成为社会公众关注的焦点。从现实情况看，我国财政专项资金在管理、分配、使用、效果评估等环节仍存在虚假申报、重复申报、挤占、截留等低效率问题。作为监督评价专项资金管理使用效率、增强公共支出效果的有效手段，财政专项资金绩效审计是对财政专项资金管理、配置、使用的真实合规性、经济性、效率性及效果性的全面评估审查，其必要性日渐凸显。

一、开展财政专项资金绩效审计的必要性

（一）财政资金绩效审计的产生和理论基础

1、绩效审计的起源和国外相关研究成果。绩效审计起源于20世纪40年代的西方国家，自20世纪70年代以来得到快速推广。一方面，针对各类经济组织财务活动虚假、违规等问题逐年减少，传统的审计目标由真实、合法合规转向经济、效率、效果，财务审计也逐步向绩效审计转变；另一方面，二战后，尤其是20世纪70年代能源危机之后，发达国家经济持续低迷。为了缓解各类社会矛盾、重振经济，适应新时代背景，凯恩斯主义为西方国家干预经济提供了理论支撑，政府对市场干预的结果，有效促进了20世纪50—60年代发达国家经济的快速增长，各国政府可支配资金也因此得到较快扩张。为了向纳税人就其关心的财政资金使用状况及其绩效问题作出交代，绩效审计应运而生。经过二十多年的发展，西方国家关于政府绩效审计理论的研究已相对成熟，能较好解决绩效审计工作面临的问题，主要包含以下几个方面：

（1）关于财政项目绩效审计的目标。最早提出经济 （Economy）、效率（Efficiency） 和效果 （Effectiveness）即“3E”目标的学者是欧文·E·休斯，并很快在政府绩效管理工作中得到应用；其后，丹尼斯·普瑞斯波尔增加了Equity公平性和Environment环境性，将“3E”扩大到“5E”。

（2）关于财政项目绩效审计评价指标体系的制定原则。美国在1993年专门出台《绩效审计法案》，明确规定联邦各部门均要实施年度绩效计划，在年度绩效计划中需明确各项活动评价标准和绩效指标，并且应具有可衡量性和可操作性。

（3）关于在财政项目绩效审计工作中的明确评价指标和标准。《美国政府绩效审计准则的现场作业准则》明确提出绩效审计标准包括：规章制度、部门设置、同类部门绩效、以往年度绩效、技术标准、私营部门绩效和专家观点等，这些标准应具有客观性、可操作性及与审计工作的关联度。

2、开展财政专项资金绩效审计的理论基础

（1）新公共管理理论。20世纪70年代末，在经济全球化背景下，面对财政危机、理论危机，传统公共行政模式难以适应经济社会发展，英、美政府率先开始对公共部门进行改革，在西方资本主义国家中引起极大的社会反响。新公共管理强调对公共部门管理活动产出和结果的关注，主张实施明确的绩效目标控制，依据既定目标对完成情况进行测量和评价；主张由关注公共资源分配过程转向效率、质量等结果评价。

（2）公共受托责任理论。公共受托责任即公共部门中的受托责任，产生于民主政治中的委托代理关系。公共受托责任要求受托机构向社会公众报告说明公共资源经营管理过程中规划、控制、协调、财务等全部活动情况。为了有效监督、检查、评价公共部门履职情况，作为相对独立的第三方——绩效审计应运而生。

（3）系统论。系统论作为研究现实系统或理论系统的一般模式、结构和规律的理论，由L.V.贝塔朗菲于20世纪30年代首次提出。系统论认为任何现实系统或理论系统都是各组成部分相互关联的有机结合而非简单叠加，同时都具有开放性、自组织性、复杂性、整体性、关联性、动态平衡性、时序性等基本特征。财政专项资金绩效审计工作中，绩效审计目标与绩效评价指标、绩效评价结果之间的关联性，绩效审计过程的动态性等都体现了系统论在公共管理中的运用。

（二）开展财政专项资金绩效审计的政策要求

党的十九大报告第五部分提出：发展是中国共产党执政兴国的第一要务，其中第五个方面提出要完善中央和地方财政关系，全面实施绩效管理，加快建立现代财政制度。

加快建立现代财政制度迫切需要构建现代预算制度，财政专项资金绩效审计以绩效评价为核心、以财政预算管理理论为基础、以提高资金绩效为目标，通过评价和揭示专项资金在申报、配置、管理、使用等重点环节存在的分配不当、损失浪费、效益低下及规章制度缺漏等问题，促进专项资金实现投入产出最优化。财政专项资金绩效审计对提高项目支出效率、强化财政预算支出管理、优化完善我国预算制度意义重大。

相比西方国家，我国绩效审计起步较晚。2003年《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》发布，将效益审计列为审计工作水平的发展方向，这标志着我国审计机关正式步入财政专项资金绩效审计的探索和实践阶段；审计署在《“十二五”审计工作发展规划》中明确要求加强对专项资金的绩效审计，关注资金使用的“经济性、效率性、效果性”，至此，审计目标全面实现真实性、合法性和绩效性并重的转变；2014年《预算法》修订，将绩效评价纳入，使得财政支出绩效审计工作有了明确的法律依据、成为刚性要求，其结果应用也得到强化；审计署《“十三五”国家审计工作发展规划》进一步提出要坚决支持鼓励有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措。近年来，各级审计机关陆续出台相关管理条例，例如《浙江省审计工作发展“十三五”规划》要求强化对公共资金的审计监督，重点关注公共资金使用的真实性、合法性、效益性，以及项目开展进程等情况。

（三）开展财政专项资金绩效审计的现实意义

开展财政专项资金绩效审计在推进国家民主政治、廉洁高效政府的建立，以及适应经济社会发展、满足国家审计自身的发展需要等方面都具有重要的现实意义。

1、国家加强民主政治建设的需要。近年来，广大人民越来越关注财政资金、公共资源在管理使用中是否合规、是否存在低效行为、是否能够保障特定政策目标的实现以及政府职能的履行情况，传统的财政财务收支审计仅限于真实、合法、合规的审查，难以满足社会公众监督、参政议政的需要。财政专项资金绩效审计作为衡量、评估财政资金使用绩效的技术手段在审计发展中应运而生。

2、建立廉洁高效政府的需要。党的十九大报告在第十三部分明确提出：“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”，其中第七个方面指出要改革审计管理体制，健全党和国家监督体系。

财政专项资金绩效审计作为审计监督的重要组成部分，一方面揭露了专项资金管理不合规、使用低效率等违规、低效问题，从资金管理使用的体制机制方面提出完善意见，促进国家政策落实，优化财政专项资金配置，缓解财政支出刚性增长与可用财力缓慢增长间的矛盾，完善相关重点工作环节的内部控制制度，发挥审计的建设性作用；另一方面，通过专项资金绩效审计结果，衡量评价政府部门和公职人员工作是否存在决策不当、利益寻租等行为以及其他违法违纪问题，从源头上发现和揭露造成财政资金损失浪费的行为和腐败现象，提高党和政府的执政能力和领导水平，推进廉洁高效政府的建设。

二、我国财政专项资金绩效审计现状分析

（一）财政专项资金绩效审计开展现状

近年来，各级审计机关对各类专项资金展开全面审计调查，优化财政资源配置、推动政府职能转变、深化财政体制改革。湖北省某市审计局紧密围绕党的十八大关于大气污染防治的要求，精心制定审计实施方案，重点关注改善空气质量工作开展及实际效果、专项资金使用绩效、政策制定及落实、有关工作部门职责履行，对改善空气质量专项资金使用情况展开绩效审计调查。审计组通过走访重点企业、深入老旧社区、走进工地现场、探访“国防检测点”，调查审计关注锅炉烟气整治情况、建设项目扬尘治理、大气环境监测能力建设、机动车排气污染治理等空气质量改善重点项目，对改善空气质量专项资金的管理使用、重点项目的建设开展进行全面、客观、真实的判断评价。审计调查工作在衡量专项资金使用效率效果、评价大气污染防治政策措施落实程度的同时，也推动了大气污染防治、空气质量改善工作重点环节内部控制制度的健全，促进了当地生态环境建设。

（二）财政专项资金绩效审计存在的主要问题

1、审计技术方法单一落后。目前，很多审计机关所开展的财政专项资金绩效审计主要以揭露问题为目标，常用传统财政财务收支审计技术方法如财务资料的审计，再辅以简单的财务分析和经营分析，以资金流向为线索延伸实地检查。比较分析、趋势分析以及计算机技术等审计方法运用有限，尚未达到国外发达国家的全面效益评估水准。

2、审计评价指标不规范、不全面。财政资金的经济效益、使用效果受地域、政策、环境等因素影响有较大差别，其量化、测算模式差异较大，导致财政专项资金绩效审计工作难以有统一标准。目前我国财政专项资金绩效审计工作尚缺乏统一、全面的评价指标体系。现有指标体系大多存在以下问题：评价目标单一、内容不全、适用范围窄，关注资金经济效益多，对专项资金社会、生态和管理效益关注不够，评价也少等。

3、审计成果运用有限。现阶段大多数审计机关仅追求审计程序的完整和规范，绩效审计结果应用作为审计目标实现的关键环节往往被忽视。尚未充分做到将专项资金审计中发现的问题纳入经济责任审计报告，督促被审单位整改，实现专项资金审计与经济责任审计、审计结果问责制的有机结合。

三、财政专项资金绩效审计应关注的重点

我国现阶段绩效审计工作仍以财务查账为主要手段，辅以简单的财务分析和经营分析，技术方法较为单一、落后；缺乏规范统一、切实可行的评价标准和指标体系；形成的绩效审计报告不能进入决策、整改，难以运用。本文结合实践中对专项资金绩效审计中薄弱环节的理解，在审计工作中应着重关注以下几点：

（一）创新财政专项资金绩效审计技术与方法

现阶段，我国大部分审计机关所开展的财政专项资金绩效审计调查工作，仍然以揭露违法违规问题为主要目标，同时，其审计技术与方法的落后制约着绩效审计工作的发展，因此，需要提升技术方法的多样性。

1、充分运用计算机技术。在大数据环境下，构建专项资金绩效审计信息数据库，打造联网审计平台，使用EXCEL、SQL SERVER、SPSS等数据分析工具深入分析比对相关数据，有助于审计人员把握总体、锁定重点、提升工作质量、提高工作效率。

2、借鉴、引入先进技术手段。在充分考虑我国实际情况的基础上，借鉴英国审计署探索形成的质量控制法、问题解析法、统计分析法，美国审计署的项目分级评价工具（PART）等，以及将系统论、信息论、控制论“三论”以及数理统计分析技术运用到绩效审计工作的计划、组织、管理和实施中的成功经验等。例如，平衡记分卡（BSC）作为能够帮助管理者快速全面考察企业的业绩评价系统，使得绩效评价工作在仅关注财务指标的基础上，兼具战略实施评价，其本质内涵和技术方法与专项资金绩效审计工作相通，因此，引入到政府绩效评价工作中具有较强的理论可行性。

（二）明确财政专项资金绩效审计内容与重点

1、把握“项目”和“资金”两条主线。审计人员一方面应检查项目的申报审批是否符合国家发展战略和宏观调控目标，另一方面应审查资金的拨付是否合法、合规，资金的使用是否损失浪费、效率低下，能否保障战略目标的实现。通过揭露专项资金申报过程中立项论证不完整、盲目申报、重复申报、虚列预算，以及管理和使用过程中的滞留、截留、挤占、挪用等问题，管理不善现象、维护专项资金安全完整、降低资金损失浪费风险。

2、关注制度建设的不足。审计人员不仅要揭露违法违规、损失浪费现象，还应关注资金管理、使用部门体制机制上影响绩效的缺漏，提出切实可行的审计建议，从制度层面改善我国财政专项资金类别繁杂、内容交叉，转移支付制度缺乏统一性等现象；从源头上消除转移支付中存在寻租行为的隐患，优化资源配置，提高资金使用效益，实现财政政策目标。

（三）规范财政专项资金绩效评价标准与指标

评价指标的科学、全面与否影响着绩效审计成果的公允、可信度，我国现有的专项资金绩效评价指标体系尚不够规范、统一，偏重于专项资金的合法合规性和经济效益评价，对其社会效益、生态环境效益、管理效益的评价仍有待加强；相对于远期效益和宏观战略目标的实现，更关注于短期利益和局部目标。因此，在专项资金绩效审计工作中，要关注着重以下几方面：

1、明确绩效评价标准。审计机关应当选择适当的外部标准作为设置评价指标的依据、衡量评价审计对象的基准，例如国家或地方政府的法律法规、各专项资金管理规定或办法、相关领域或行业内的标准、专家意见以及项目单位自行制定的标准等，以保证专项资金绩效审计工作科学、规范。

2、加快构建规范合理的绩效评价指标体系。一套科学合理、层次清晰、实用可行的指标体系，不仅有助于将抽象的审计目标具体化，也为审计证据搜集、资金使用效益效果评价提供参考依据。各级审计机关和审计人员可借鉴既有理论成果及实践经验，尽快构建一套兼具经济效益指标、社会效益指标等常规绩效评价指标和可衡量专项资金预算管理、政策执行和目标实现程度的指标体系。具体来说，不仅要有目标设定、资金落实、目标完成、制度建设等所有项目适用的共性指标，还应包含针对各类不同专项资金的个性指标如经济效益、可持续性影响、公众满意度等。

（四）跟踪审计成果落实、强化审计结果运用

为充分发挥审计的建设性作用，审计机关和审计人员不仅要追求审计程序的规范和完整，而且要关注绩效审计结果应用和审计后续跟踪检查。后续跟踪检查绩效审计报告中审计建议是否得到落实、整改，并对审计建议的执行和审计整改情况及效果、程度予以及时报告，以保障绩效审计目标的实现。

同时，加强对绩效审计结果的开发运用，构建全方位的监督机制，从更广义的层面上进行审计监督。一是将财政专项资金绩效审计与审计结果问责制、领导干部经济责任审计有机结合。在健全相关法律法规体系的基础上，依法问责违规履责及履责不足的单位或个人，实现绩效审计结果利用最大化。二是使财政专项资金绩效审计与人大、政协、纪检等部门形成互动，保证专项资金管理使用高效、规范。三是健全并全面落实审计结果公告制度，利用社会舆论和社会公众的监督作用，提高绩效审计工作的向心力、凝聚力和影响力，促进绩效审计工作社会化、全民化，实现财政专项资金的合理配置、高效使用、规范管理。■

[1]刘杰，张勇.财政专项资金绩效审计问题研究[J].财会通讯，2016，（10）.

[2]宁波市审计学会课题组，何小宝，徐荣华.财政专项资金绩效审计研究[J].审计研究，2014，（02）.

[3]王志刚.地方政府财政专项资金管理问题研究[J].北京社会科学，2013，（02）.